開放發(fā)展視角下的公共風(fēng)險與公共衛(wèi)生治理研究

王廷惠

在不確定現(xiàn)實中沿循確定方向，基于生存與發(fā)展的人類趨利避害努力從未停頓。開放社會的不確定性更加復(fù)雜，潛在公共風(fēng)險更多，突發(fā)爆發(fā)公共事件的可能性也更大。我國已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)全面、高度開放的發(fā)展中開放大國和開放型經(jīng)濟(jì)體，開放過程潛在和累積的公共風(fēng)險不容低估。本文側(cè)重以開放發(fā)展過程中外部性與流動性視角，探究包括公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的突發(fā)性公共事件蔓延演化的原因，并探索公共衛(wèi)生治理的開放思路。

一、開放發(fā)展過程的公共風(fēng)險

(一)改革開放以來我國發(fā)展實踐的開放特征

從局部、試點與漸進(jìn)開放實踐探索，到全面、縱深和主動的開放發(fā)展，與全球范圍局部、階段性逆全球化形成鮮明對比，基于發(fā)展自信的開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加顯著，開放發(fā)展成為我國發(fā)展的重要時代特征。

1.政策開放與制度開放：更大范圍、更寬領(lǐng)域和更深層次的開放發(fā)展

我國開放實踐智慧處理了開放風(fēng)險與穩(wěn)步發(fā)展關(guān)系，當(dāng)前進(jìn)入制度性開放新階段?；仡欓_放發(fā)展過程，我國開放空間從經(jīng)濟(jì)特區(qū)到沿海港口城市再到沿江、沿邊及內(nèi)陸省會城市，開放范圍從貿(mào)易領(lǐng)域到投資領(lǐng)域，開放層次從商品市場到要素市場，開放維度從經(jīng)濟(jì)活動到社會服務(wù)(王廷惠，2014)，開放思路從利用外資到鼓勵企業(yè)“走出去”，開放方式從風(fēng)險可控的“漸進(jìn)式”“梯度開放”到全方位對外開放(張二震，2016)，開放平臺從“四個特區(qū)”到沿海沿邊和內(nèi)陸開放進(jìn)而從“自由貿(mào)易區(qū)”乃至“自由貿(mào)易港”，開放戰(zhàn)略從開放目標(biāo)實現(xiàn)引進(jìn)來與走出去有機(jī)結(jié)合到通過內(nèi)外聯(lián)動一體發(fā)展對內(nèi)對外開放相互促進(jìn)，開放格局從陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向開放的全面開放到建設(shè)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展共同體到參與并推動全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革完善，從倡議“一帶一路”戰(zhàn)略到構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，開放深度從具體領(lǐng)域與環(huán)節(jié)的政策性開放到完善法制化、國際化、便利化和市場化營商環(huán)境的制度性開放，開放效果從規(guī)模擴(kuò)大到開放質(zhì)量的提升，整體上朝著更大范圍、更寬領(lǐng)域和更深層次的開放方向發(fā)展，日益深度融入世界經(jīng)濟(jì)并參與未來開放型世界經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建，日益完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開放型經(jīng)濟(jì)體系，構(gòu)建平等公正、平衡和諧、合作共贏的開放型世界經(jīng)濟(jì)(裴長洪，2016)。與特朗普“筑墻”、英國“脫歐”、保護(hù)主義及民族主義盛行等逆全球化跡象形成鮮明對照，我國堅持互惠互利、共建共贏原則，發(fā)展的開放理念將更加明確，開放思維日漸深植，開放格局更加宏大，開放深度日益拓展，新時代發(fā)展的開放特征將更加鮮明。

2.人口流動與市場開放：人口高流動性開放發(fā)展

開放發(fā)展的過程，是互惠貿(mào)易交換增長、市場交易不斷擴(kuò)大、各種要素流動頻繁、人際交往加深拓展、國際交流日漸擴(kuò)展的動態(tài)過程。開放過程必然要求消除市場壁壘、打破地域界限，必然要求商品跨地域、跨界貿(mào)易，必然要求各種生產(chǎn)要素在更廣闊市場空間流動與配置。勞動力是最為重要的核心要素，人口流動是市場經(jīng)濟(jì)開放特征決定的人口現(xiàn)象，是市場優(yōu)化資源配置的關(guān)鍵機(jī)制(俞憲忠，2006)。改革開放以來，我國人口活躍程度迅速提高(楊云彥，2003)。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，我國1982年流動人口為657萬人，2000年超過1億人，2010年為2.21億人，2014年達(dá)到峰值2.53億人，占全國總?cè)丝诘?8.5%①。流動人口快速增加，成為流動性中國社會的最直接表現(xiàn)(洪大用，2017)。進(jìn)一步開放發(fā)展的開放過程，必然進(jìn)一步加速人口流動，人口高流動性成為開放性市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象。日益開放發(fā)展過程意味著我國人口跨行政區(qū)域、跨境、跨國流動性特征將更加顯著，區(qū)際、國際人際交流交往增多產(chǎn)生的人口高流動性增強(qiáng)了開放發(fā)展風(fēng)險的復(fù)雜性。

(二)開放發(fā)展的潛在公共風(fēng)險

風(fēng)險意味著人類行動及其面臨生存與發(fā)展環(huán)境的不確定性。風(fēng)險是“在與將來可能性關(guān)系中被評價的危險程度”，現(xiàn)代化風(fēng)險是工業(yè)發(fā)展或現(xiàn)代化的“潛在副作用”(貝克，2004)。社會風(fēng)險由“人類實踐和社會性因素引起，人類社會和人們的社會生活在未來遇到危害的可能性以及對這種可能性的判斷與認(rèn)知”(夏玉珍等，2007)。改革開放以來長時期、高速度、巨體量經(jīng)濟(jì)增長實現(xiàn)“中國奇跡”的同時，外延式、粗放式、數(shù)量型、高能耗增長方式也產(chǎn)生了一些不容忽略的發(fā)展問題，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會負(fù)外部性和生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性。全面擴(kuò)大開放發(fā)展?jié)摲蝗莺雎缘纳鐣L(fēng)險和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，以及各類潛在風(fēng)險交織積累、相互疊加進(jìn)而在特定時空生成的系統(tǒng)性公共風(fēng)險。

1. 市場擴(kuò)展的開放發(fā)展過程積累積聚了社會風(fēng)險：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會負(fù)外部性

市場擴(kuò)展性配置資源的經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展過程中，效率導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對其他領(lǐng)域和社會整體的負(fù)外部性顯現(xiàn)，積累積聚了不少社會風(fēng)險。改革發(fā)展初期對經(jīng)濟(jì)效率、經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)績效的單向線性思維與片面“短視”追求，導(dǎo)致一定程度的過度市場化現(xiàn)象。相對經(jīng)濟(jì)超常規(guī)發(fā)展奇跡，社會發(fā)展不充分、不平衡、不包容等問題日益凸顯。社會發(fā)展不充分表現(xiàn)為社會事業(yè)發(fā)展不足，既有文化教育衛(wèi)生等滿足人民對美好生活需要的社會事業(yè)發(fā)展總量不足問題，也有人民與日俱增需要的社會事業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高問題。社會發(fā)展不平衡表現(xiàn)為社會事業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)存在問題，既有社會收入差距拉大的社會現(xiàn)象，也有社會階層固化及收入分配差距導(dǎo)致的發(fā)展分化并存問題。其中，公共衛(wèi)生事業(yè)整體發(fā)展的不充分、不平衡和不可持續(xù)問題，更是日益突出。社會發(fā)展不包容表現(xiàn)為存在社會排斥現(xiàn)象，對照以人民為中心的發(fā)展目標(biāo)，社會保障與社會發(fā)展仍然整體不足。這些社會負(fù)外部性問題不解決，積累和積聚的風(fēng)險可能通過突發(fā)事件得以快速發(fā)酵，迅速擴(kuò)散，演變成為系統(tǒng)性社會危機(jī)和公共危機(jī)。

2. 經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境風(fēng)險：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性

作為最大的發(fā)展中國家，我國經(jīng)濟(jì)長期、高速、粗放式、高能耗發(fā)展，導(dǎo)致生態(tài)與環(huán)境惡化引發(fā)整個生態(tài)環(huán)境的脆弱性和不穩(wěn)定性，以及由此衍生的系統(tǒng)性潛在風(fēng)險，嚴(yán)重威脅經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，損害人民群眾的安全感、獲得感和幸福感。土地荒漠化與水土流失導(dǎo)致可耕地紅線被突破，土壤與海洋、河流等水體污染，森林、草原面積與物種縮減，洪澇災(zāi)害、極端天氣、空氣污染等現(xiàn)象，均為經(jīng)濟(jì)發(fā)展忽視生態(tài)環(huán)境的惡果(何珊君，2018)②。私人賬面財務(wù)效率和賺取利潤的背后，是社會成本和公共負(fù)擔(dān)的增加，存在收益私人化、私人成本社會化的發(fā)展欠公正、難持續(xù)現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性日益加劇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性，表現(xiàn)為生態(tài)赤字和環(huán)境赤字凸顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)成本和環(huán)境代價日益增高，潛伏較大的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

3.開放發(fā)展過程各種風(fēng)險積累和疊加誘發(fā)的系統(tǒng)性公共風(fēng)險：負(fù)外部性的復(fù)雜化

由于開放過程的高度開放性和復(fù)雜性，開放發(fā)展中的各種風(fēng)險因素交織影響、相互疊加并派生演化，看似平常的偶發(fā)事件和意外因素，有可能生發(fā)潛在的深層次、系統(tǒng)性、全局性、整體性高公共風(fēng)險事件?！爸袊鐣@露出風(fēng)險社會端倪，甚至要接受比西方發(fā)達(dá)國家更加巨大的風(fēng)險挑戰(zhàn)，正進(jìn)入風(fēng)險社會時代”(夏玉珍等，2007)，“時空壓縮背景下致使高風(fēng)險時代中國的社會問題增加，社會結(jié)構(gòu)張力增大”(夏玉珍等，2016)，必須高度關(guān)注歷時性的風(fēng)險類型共時態(tài)存在的“風(fēng)險共生”現(xiàn)象(洪大用，2004)。除了市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與信息化的現(xiàn)代化過程性風(fēng)險外，我國社會轉(zhuǎn)型期貧富差距過大、社會分化矛盾激增、傳染病控制難度加大、族群沖突加劇、道德失范、信任危機(jī)以及控制失靈等潛在風(fēng)險也較高。在局部逆全球化背景下，我國進(jìn)一步擴(kuò)大開放發(fā)展必然面臨更為復(fù)雜的環(huán)境和變量，必然面對更多潛在的負(fù)外部性疊加型系統(tǒng)性風(fēng)險，必須防備各種風(fēng)險源頭和風(fēng)險因素交互疊加、生成升級、傳播擴(kuò)散形成的系統(tǒng)性公共風(fēng)險。

(三)開放發(fā)展的公共風(fēng)險特征

不同于單個主體、有限范圍的特定風(fēng)險，公共風(fēng)險是公眾面臨的全局性、整體性、系統(tǒng)性風(fēng)險。面臨復(fù)雜的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，我國同步推進(jìn)市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化等“時空壓縮”式新型現(xiàn)代化發(fā)展，負(fù)外部性問題和人口高流動性特點，決定了單個主體、個別風(fēng)險及局部風(fēng)險因為開放渠道得以擴(kuò)展成為公共風(fēng)險，開放發(fā)展的公共風(fēng)險具有全民普遍性、易發(fā)突發(fā)性、復(fù)合疊加性和潛在破壞性等特征。

1.存在范圍的全面普遍性

風(fēng)險意味著不確定性和不穩(wěn)定性，意味著人們感受到不安全和危險。在現(xiàn)代交通技術(shù)和現(xiàn)代信息技術(shù)支持下，人口廣泛、大規(guī)模流動不斷突破人為阻隔與設(shè)置的物理界限和制度約束。開放發(fā)展過程產(chǎn)生和發(fā)展的風(fēng)險，具有普遍性、全民性(何珊君，2018)公共特征。我國發(fā)展理念的開放導(dǎo)向、發(fā)展環(huán)境和發(fā)展舉措的開放特征，決定了進(jìn)一步開放發(fā)展過程風(fēng)險的普遍性和全面性。潛在公共風(fēng)險一旦發(fā)生，演變成為公共事件甚至公共危機(jī)，公眾生活、企業(yè)生產(chǎn)、人際交往和社會活動均會受影響，甚至引發(fā)國際恐慌和全球危機(jī)事件。

2.產(chǎn)生演化的突發(fā)爆發(fā)性

開放社會風(fēng)險源頭多元，潛在起因演化復(fù)雜，通過快捷的交通、流動的人群、開放的網(wǎng)絡(luò)，跨越時空限制，風(fēng)險較易迅速、高強(qiáng)度傳遞與動態(tài)擴(kuò)散。我國城鄉(xiāng)、地區(qū)及部門之間，以及城市與城市、農(nóng)村與農(nóng)村之間，開放程度越來越大，彼此聯(lián)系日益緊密(洪大用，2017)。人口跨區(qū)域甚至跨境流動越加頻繁，人際交往網(wǎng)絡(luò)特征愈加復(fù)雜，開放發(fā)展存在不容忽略的高流動性公共風(fēng)險③。由于經(jīng)濟(jì)活動范圍廣、市場交易空間大、社會活動聯(lián)系廣、人際交流頻次高、國際交往極復(fù)雜，社會的高度開放性決定了開放發(fā)展過程可能遭遇更多突發(fā)性風(fēng)險。我國是十四億人口的最大發(fā)展中國家，極其復(fù)雜的開放發(fā)展網(wǎng)絡(luò)體系中，任何主體在任何環(huán)節(jié)上的任何細(xì)節(jié)，稍有不慎均有可能出現(xiàn)突發(fā)狀況，突發(fā)情形發(fā)生的概率大、風(fēng)險高。潛在的突發(fā)性風(fēng)險一旦突發(fā)，風(fēng)險不斷累積、連鎖交織、加速發(fā)展，容易擴(kuò)散演化為重大公共危機(jī)，突發(fā)偶發(fā)小事情可能爆發(fā)演化成大事件。

3.動態(tài)交互的復(fù)合疊加性

由于風(fēng)險源頭海量多樣，風(fēng)險發(fā)生初始主體多元，風(fēng)險發(fā)生之后的擴(kuò)散演化路徑開放，風(fēng)險生發(fā)過程中存在極其復(fù)雜的風(fēng)險交織、次生疊加、加速放大等機(jī)制與情況。由于信息不對稱的原因，風(fēng)險一旦經(jīng)由導(dǎo)火索引發(fā)，開放社會的各類主體出于有限理性的個體行為選擇及交互影響，可能導(dǎo)致最初突發(fā)情形進(jìn)一步朝著強(qiáng)化風(fēng)險的方向發(fā)展，無數(shù)個體行動構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會運(yùn)轉(zhuǎn)問題相互交織、彼此加強(qiáng)、疊加演化，造成人流、信息流、資金流問題以鏈條化、網(wǎng)絡(luò)化形式加速化、復(fù)雜化疊加，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性公共危機(jī)。我國現(xiàn)代化開放性發(fā)展具有后發(fā)性和復(fù)合性的典型“時空壓縮”特性，傳統(tǒng)、現(xiàn)代和后現(xiàn)代“歷時性”地壓縮到同一時空，發(fā)展過程“共時性”地受世界其他國家影響(夏玉珍等，2007)。開放發(fā)展過程中的各種風(fēng)險往往相互交織、相互影響，公共風(fēng)險呈現(xiàn)出復(fù)合演化的復(fù)雜傾向。

4.風(fēng)險后果的潛在破壞性

開放社會的高度開放特征決定了開放社會公共風(fēng)險的復(fù)雜性，我國開放發(fā)展的風(fēng)險具有“時空壓縮”性復(fù)合型特征。全球高度不確定性和高度復(fù)雜性的動蕩“脆弱”時代，加上最大發(fā)展中國家獨(dú)有的發(fā)展問題，風(fēng)險來源的多元化與復(fù)雜性、高發(fā)的風(fēng)險頻率、高強(qiáng)度和高烈度的風(fēng)險事件，加上風(fēng)險累積、轉(zhuǎn)移、交織、疊加機(jī)制作用下，形成負(fù)外部性的系統(tǒng)性擴(kuò)展，風(fēng)險事件導(dǎo)致的結(jié)果具有較大跨域破壞性。如果公共預(yù)防系統(tǒng)失靈，潛在復(fù)雜、系統(tǒng)性公共風(fēng)險轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實重大公共安全事件的整體后果、跨域影響甚至代際危害往往不堪設(shè)想。

二、開放社會突發(fā)公共事件的風(fēng)險原因

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的開放特征，與人類交互行動影響的負(fù)外部性及市場交易半徑不斷擴(kuò)展產(chǎn)生的人口高流動性相互影響且交互作用，為理解開放發(fā)展過程的突發(fā)公共事件，提供了一個解釋視角。

(一)開放發(fā)展的外部性：交易、交往的疊加與放大

外部性是不同主體行動的相互影響和交互關(guān)系，是理解復(fù)雜世界的重要概念。相互依存的人類交往實踐中，一個主體(包括個體、企業(yè)、機(jī)構(gòu)、政府、國家等)為實現(xiàn)計劃目標(biāo)進(jìn)行的決策和行為選擇，對其他主體乃至整個社會會產(chǎn)生影響，有利影響稱為正外部性，不利影響則為負(fù)外部性。外部性是人類行動相互影響、相互作用過程的社會常態(tài)，是復(fù)雜互動人類行動必然產(chǎn)生的公共現(xiàn)象。社會是相互依賴和相互約束的人類行動盤根錯節(jié)交織而成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，每個主體的行動引致的成本與收益，均可能產(chǎn)生未加考慮或不愿考慮的外部效應(yīng)，引發(fā)不同主體間互惠共贏或利益沖突(王廷惠，2006)。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交換活動日益擴(kuò)展，外部性的現(xiàn)實復(fù)雜程度與日俱增(王廷惠，2006)，開放發(fā)展強(qiáng)化了外部性的開放影響和復(fù)雜程度。負(fù)外部性現(xiàn)象的廣泛存在及其現(xiàn)實形式的復(fù)雜多樣，實為社會沖突和社會矛盾復(fù)雜性、多樣性的具體表現(xiàn)(王廷惠，2006)，是開放發(fā)展過程不穩(wěn)定性的重要原因，是開放發(fā)展公共風(fēng)險的根源。開放發(fā)展的現(xiàn)實世界，意味著人際交往、經(jīng)濟(jì)交換、市場交易、公共交通的潛在風(fēng)險無處、無時不在，可能通過復(fù)雜的開放系統(tǒng)和交往網(wǎng)絡(luò)得以放大和疊加，任何公共風(fēng)險釋放過程很可能形成新的風(fēng)險形態(tài)和演化方式，改變風(fēng)險波及范圍(夏玉珍等，2016)，導(dǎo)致風(fēng)險指數(shù)增長型放大。開放過程中負(fù)外部性的積累和疊加，以致出現(xiàn)次生、衍生風(fēng)險的復(fù)雜演變，可能加劇風(fēng)險集中式爆發(fā)的突發(fā)性、系統(tǒng)性和破壞性。負(fù)外部性問題極其開放和復(fù)雜，開放社會中的各個主體解決外部性問題難度增大，隱含不少巨大公共風(fēng)險，政府必須協(xié)同各方力量面對突發(fā)公共事件，解決公共沖突與社會矛盾。

(二)突發(fā)公共事件：高流動性開放社會中負(fù)外部性積累積聚與危機(jī)爆發(fā)

1.開放發(fā)展的負(fù)外部性與高流動性：開放性矛盾的積累與積聚

開放發(fā)展的公共風(fēng)險，可以理解為負(fù)外部性問題積累積聚的風(fēng)險體系，是微觀主體追逐個體利益的意外、負(fù)面公共效果，是局部行動產(chǎn)生總體負(fù)面作用的情形。我國已經(jīng)成為事實上的開放型社會，開放發(fā)展存在更多潛在公共風(fēng)險。負(fù)外部性概念及表述的現(xiàn)象，集中體現(xiàn)了不同主體訴求差異、期望差別和利益沖突，也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境發(fā)展之間的緊張，更是體現(xiàn)了人與人、不同群體、人與社會以及每個人與自己內(nèi)心的矛盾。這些緊張、沖突與對立，內(nèi)在于復(fù)雜開放的經(jīng)濟(jì)社會網(wǎng)絡(luò)體系。盡管經(jīng)濟(jì)社會網(wǎng)絡(luò)體系通過靈活的自組織、多元化、場景化解決方式部分消解了一些具體問題，但是如果未能消除問題暴露、問題研判、問題解決、反饋提升的根本性制度障礙，深層次問題可能受僵化制度、官僚作風(fēng)等因素制約，無法及時防控和及時解決，直至特定時空背景下，潛在公共風(fēng)險呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、全局性、突發(fā)性爆發(fā)傾向，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為公共事件，甚至出現(xiàn)公共危機(jī)。

我國開放發(fā)展過程伴隨著特色鮮明的人口流動現(xiàn)象，“流動中國”成為改革開放“活力中國”標(biāo)志。高度流動性的新型網(wǎng)絡(luò)社會逐步取代相對封閉的社會體制，各類社會風(fēng)險因素聚集，成為危及社會穩(wěn)定秩序的風(fēng)險(文宏等，2018)。開放發(fā)展推動了“大規(guī)模、高速度、復(fù)雜性的社會流動”，中國社會表現(xiàn)出前所未有的超動態(tài)特征，“有效治理流動性是社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵”(洪大用，2017)，必須高度重視流動性治理(吳越菲，2019)。總體而言，我國開放發(fā)展過程高流動性超動態(tài)社會的開放特征日益明顯，在其他因素觸發(fā)下，原本存在的潛在公共風(fēng)險，各種負(fù)外部性問題顯現(xiàn)暴露，甚至超越傳統(tǒng)時空蔓延傳播。

2.高流動性開放社會積累負(fù)外部性風(fēng)險的集中突發(fā)與爆發(fā)：流動過程的交互疊加與迅速蔓延

傳染病的感染與傳播，是可能引發(fā)公共危機(jī)的典型負(fù)外部性現(xiàn)象。病毒攜帶者無意中傳播病毒的“負(fù)外部性”行為，可能引發(fā)公共空間的人際感染和交叉?zhèn)鞑ィ瑯O端情況下導(dǎo)致疫情爆發(fā)，形成重大公共衛(wèi)生事件。由于現(xiàn)代人際交往的寬廣地域和現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)支持的人口高度流動性，少數(shù)感染病例通過特定的傳染空間和傳播途徑，通過高流動性社會負(fù)外部性外溢速度加快與半徑擴(kuò)展，很短時間和極廣空間實現(xiàn)少數(shù)病案爆發(fā)式傳播感染進(jìn)而指數(shù)式演化為重大疫情。世界任何角落發(fā)生的傳染病，經(jīng)由各種途徑跨境傳播，均有可能造成公共衛(wèi)生災(zāi)難(徐彤武，2016)。我國人口流動規(guī)模和密度居全球之首，跨境、跨區(qū)域人流意味著難以預(yù)料的傳染病和致病物種輸入和輸出風(fēng)險，對任何國家的傳染病防控系統(tǒng)都是“極限性考驗”(徐彤武，2016)。

感染者在知情和不知情情況下的感染并損害他人身體健康狀況的行為，尤其是在潛伏期不知情或輕度發(fā)病情況下的非主觀故意傳播行為，事實上開放性擴(kuò)展了疫情傳播的多元路徑及其不確定復(fù)雜性。2019新冠疫情“狡猾”病毒發(fā)展過程的適應(yīng)性變異和不斷升級，加上四通八達(dá)現(xiàn)代交通體系支持的人口高流動性，潛在病毒攜帶者在不知情情況下流動移走，導(dǎo)致負(fù)外部性與高流動性疊加，爆發(fā)了公共衛(wèi)生事件。2020年1月23日，我國各省先后宣布啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，1月30日，世界衛(wèi)生組織宣布將新型冠狀病毒疫情列為“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，3月11日，世界衛(wèi)生組織將新冠肺炎升格為全球大流行病。

三、開放發(fā)展的公共風(fēng)險管理與公共衛(wèi)生治理思路

立足我國深度開放發(fā)展的國情和面臨高公共風(fēng)險的實際，結(jié)合新冠肺炎公共衛(wèi)生事件暴露的風(fēng)險管理問題，探索基于開放發(fā)展過程公共風(fēng)險的開放治理思路，有助于推動我國公共衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)加強(qiáng)開放發(fā)展的公共風(fēng)險管理

全球化背景下，市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化同時推進(jìn)的現(xiàn)代化開放發(fā)展過程，決定了經(jīng)濟(jì)交易高頻率、社會交往極復(fù)雜和人力資源快流動，決定了我國未來發(fā)展公共風(fēng)險的開放性。因此，以開放思維應(yīng)對風(fēng)險，以開放格局防控風(fēng)險，以開放方式治理風(fēng)險，系統(tǒng)管控負(fù)外部性，有序治理流動性，應(yīng)該成為未來公共風(fēng)險管理的基本思路，也是公共衛(wèi)生管理應(yīng)當(dāng)遵循的思路。

1.以開放眼光研判風(fēng)險：摒棄經(jīng)驗依賴

開放發(fā)展過程的開放性核心特征，決定了公共風(fēng)險的高度開放性。事實上，高開放風(fēng)險意味著各級各層各類主體時時刻刻有可能暴露于風(fēng)險之中，整個經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)轉(zhuǎn)體系中的任何細(xì)節(jié)、環(huán)節(jié)或事件，有可能通過負(fù)外部性的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化傳播途徑與方式得以加速放大，進(jìn)而積累疊加擴(kuò)展成為社會性、全局性、整體性事件。在人類發(fā)展實踐過程中，隨著人際交往、區(qū)際交通、市場交易和國際交流的日益擴(kuò)展，已經(jīng)形成并發(fā)展出制度、組織、技術(shù)等各種應(yīng)對風(fēng)險、解決不確定性、控制負(fù)外部性方式方法的治理譜系。對照治理變革和深入擴(kuò)大開放要求，我國公共治理體系仍然存在對公共風(fēng)險的開放性認(rèn)識嚴(yán)重不足、警覺性不夠等問題。健全公共風(fēng)險管控體系，提升公共風(fēng)險治理能力，首先要摒棄固化、經(jīng)驗、線性和邊際經(jīng)驗范式，充分認(rèn)識開放社會的開放性風(fēng)險特征及生成、積累與演化風(fēng)險，克服科層體制官僚化保守傾向，牢固樹立開放思維并高度警惕用于對所有可能風(fēng)險尤其是公共風(fēng)險的戰(zhàn)略研判。

2.以開放思路應(yīng)對風(fēng)險：多方協(xié)同共治

開放發(fā)展的開放性風(fēng)險源以及開放過程的多主體、多環(huán)節(jié)與多要素，決定了公共風(fēng)險根源及演化升級路徑的復(fù)雜性。高風(fēng)險時代公共風(fēng)險復(fù)雜性增加了風(fēng)險治理難度，多元化風(fēng)險治理主體積極參與，才有可能有效防控風(fēng)險，促進(jìn)社會有序和諧、包容公平發(fā)展。因此，必須強(qiáng)化開放治理理念，超越封閉框架和局部思維，以開放思路管控公共風(fēng)險。尤其要強(qiáng)化政府公共職責(zé)，開放協(xié)同多元力量共治，管控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體不確定性和系統(tǒng)不穩(wěn)定性。一方面，政府要切實履行公共服務(wù)職責(zé)，構(gòu)建現(xiàn)代化開放型風(fēng)險治理體系，提升公共風(fēng)險管控效能。另一方面，要充分調(diào)動社會運(yùn)轉(zhuǎn)過程中各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域、各個層面的各類主體積極參與，形成多元主體互補(bǔ)參與、多方力量協(xié)同聯(lián)動、多環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)管控、多要素高效配置的現(xiàn)代化治理體系和治理模式。

3.集成開放方式治理風(fēng)險：制度、組織與技術(shù)

不同于封閉和低流動性的傳統(tǒng)治理方式，開放發(fā)展急需整合制度、組織和技術(shù)發(fā)展力量，以更加開放的制度格局、組織形式與技術(shù)應(yīng)用，整體提升流動性開放社會公共風(fēng)險治理效能。

首先，要增強(qiáng)制度開放性，提升管控公共風(fēng)險的制度效能。制度為行動主體提供關(guān)于未來的穩(wěn)定預(yù)期，有助于解決不確定性和負(fù)外部性。針對開放發(fā)展過程負(fù)外部性廣泛存在引發(fā)的不確定性，開放導(dǎo)向的制度發(fā)展必須管控制度慣性、工作慣性和官僚惰性導(dǎo)致的風(fēng)險生成及擴(kuò)散升級。因此，要強(qiáng)化依法管控風(fēng)險，既要系統(tǒng)謀劃整體健全公共安全管理的法律體系，又要及時打補(bǔ)丁、補(bǔ)短板，加快系統(tǒng)升級公共風(fēng)險法治體系，強(qiáng)化公共安全法治保障，實現(xiàn)依法治理公共風(fēng)險的制度升級和能力升級。

其次，要強(qiáng)化組織開放性，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化公共風(fēng)險治理體系。組織是解決復(fù)雜負(fù)外部性的具體工具，要以開放態(tài)度鼓勵社會組織發(fā)展，激發(fā)各類管控風(fēng)險的多元動能，形成多主體、多節(jié)點、多環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化風(fēng)險管控格局。組織的開放性是應(yīng)對開放社會開放性風(fēng)險的要求，立足我國治理實踐的組織優(yōu)勢，更要在黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和政府履行公共職責(zé)的組織優(yōu)勢基礎(chǔ)上，進(jìn)一步動員社會力量發(fā)揮社會自組織作用，構(gòu)建開放多元的治理組織體系。

第三，要開放技術(shù)路徑，發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)治理優(yōu)勢。技術(shù)應(yīng)用有助于超越制度不足和組織不足問題，現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛、深度應(yīng)用于公共風(fēng)險治理，有助于及時收集信息、敏銳發(fā)現(xiàn)信息、及時公開信息并高效解決負(fù)外部性和人口高流動性產(chǎn)生的公共問題。尤其要高度重視大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)，廣泛深度應(yīng)用在公共風(fēng)險生發(fā)的多主體、多因素、多層面、多環(huán)節(jié)和全過程，及時發(fā)現(xiàn)線索、匯總信息、科學(xué)研判、制定預(yù)案、發(fā)布信息并有效聯(lián)動，高效管控系統(tǒng)性公共風(fēng)險。

(二)完善開放發(fā)展的公共衛(wèi)生治理體系

公共衛(wèi)生安全是最基本和最重要的國家公共安全，事關(guān)人民生命安全和身體健康，涉及戰(zhàn)略安全、全局安全和種族安全。開放發(fā)展背景下，公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生，防控不住可能引發(fā)混合型、跨界型、系統(tǒng)性、全球性公共災(zāi)害。新冠肺炎疫情是“新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”④，我們要以這次新冠肺炎公共衛(wèi)生事件為鑒，進(jìn)一步健全與國家開放發(fā)展相適應(yīng)的公共衛(wèi)生治理體制。

1.強(qiáng)化以人民為中心發(fā)展宗旨，牢固樹立開放思維

要進(jìn)一步強(qiáng)化以人民為中心的價值理念，頂層設(shè)計、制度規(guī)范、規(guī)制措施、組織體系、人員資質(zhì)、技術(shù)規(guī)范等方面，都要將以人民為中心的發(fā)展觀全面貫穿公共衛(wèi)生治理體系。進(jìn)一步開放發(fā)展的過程中，各種潛在風(fēng)險均有可能因為經(jīng)濟(jì)交易高度開放性、人員交往快捷流動性、現(xiàn)代交通立體網(wǎng)絡(luò)性等高流動性機(jī)制傳播、蔓延和放大，將負(fù)外部性通過網(wǎng)絡(luò)化復(fù)雜傳播機(jī)制迅速、廣泛擴(kuò)散，以致潛在公共危機(jī)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實公共事件。因此，要堅持“人民健康至上”導(dǎo)向思維，堅守“避免生命安全事件”底線。公共衛(wèi)生領(lǐng)域所有人員尤其要強(qiáng)化開放風(fēng)險意識，掌握開放發(fā)展過程中的衛(wèi)生健康領(lǐng)域風(fēng)險潛在性、開放性、復(fù)雜性，將開放風(fēng)險防范思維內(nèi)化為職業(yè)習(xí)慣，固化于制度體系，外化為專業(yè)細(xì)節(jié)。

2.健全公共衛(wèi)生治理體制，提升政府公共治理效能

確保人民生命安全和身體健康是人民政府的基本職責(zé)，公共衛(wèi)生⑤屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，要進(jìn)一步健全公共衛(wèi)生治理機(jī)制，整體提升公共治理效能。一要立即啟動制定《公共衛(wèi)生法》。公共衛(wèi)生安全事關(guān)人民群眾的生命安全和身體健康，要堅持從保護(hù)人民健康、保障國家安全高度，提升公共衛(wèi)生安全在國家總體戰(zhàn)略安全體系中的位階，強(qiáng)化人民健康至上理念、預(yù)防為主原則和最高安全等級的公共衛(wèi)生定位，在整合現(xiàn)行公共衛(wèi)生相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，及時系統(tǒng)解決公共衛(wèi)生制度沖突，盡快制定《公共衛(wèi)生法》。二要完善重大疫情防控體制機(jī)制。堅持“以防為先，以控為核、以治為要”(李宏偉等，2020)，確保公共衛(wèi)生風(fēng)險“防得嚴(yán)、控得住、治得好”。要進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)防導(dǎo)向的頂層設(shè)計，優(yōu)化重大疫情防控體制機(jī)制，確保不發(fā)生大面積、大范圍和快速度的系統(tǒng)性重大疫情。要健全重大疫情風(fēng)險的分類、識別、評估、研判、預(yù)警、管控、反饋等風(fēng)險發(fā)生的全方位、全領(lǐng)域、全過程、全鏈條、全環(huán)節(jié)、全流程、全細(xì)節(jié)防控機(jī)制，健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)。三要健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制。要充分發(fā)揮政府組織優(yōu)勢和國家能力優(yōu)勢，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件負(fù)外部性波及范圍與程度，成立不同層級的應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)多方力量動態(tài)協(xié)同和各個層級精準(zhǔn)聯(lián)動，及時啟動非常時期的非常模式。要完善公共衛(wèi)生重大風(fēng)險研判評估、信息公開、決策防控協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)的應(yīng)急響應(yīng)體系、防疫設(shè)施管理體系和重大疫情時期的緊急征用機(jī)制，健全優(yōu)化重大疫情救治體系，建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機(jī)制。要高度重視地方應(yīng)急處置為主的“分級響應(yīng)”原則，減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)過程中政出多門、責(zé)任主體不清、管理混亂等問題(郝愛華等，2014)。要強(qiáng)化屬地政府的基礎(chǔ)性、直接防控職責(zé)，加強(qiáng)人口流動活動管理，基層政府和組織第一時間要管控突發(fā)公共衛(wèi)生事件(談在祥等，2020)，在源頭和初期管控好傳染病的負(fù)外部性范圍。四要健全公共衛(wèi)生治理權(quán)責(zé)清單制度。要找準(zhǔn)著力點和突破口，全流程梳理公共衛(wèi)生治理尤其是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的職責(zé)與權(quán)限，列出十分明確具體的權(quán)責(zé)清單，科學(xué)詳細(xì)繪制公共衛(wèi)生權(quán)力流程圖，將權(quán)力運(yùn)行流程納入電子監(jiān)察系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，切實提升治理效能(李軍鵬，2020)。

3.縱深推進(jìn)公共衛(wèi)生供給側(cè)改革

針對公共衛(wèi)生保障能力不足問題，要進(jìn)一步加強(qiáng)供給側(cè)改革，破解公共衛(wèi)生領(lǐng)域難題，高效管控公共衛(wèi)生風(fēng)險，切實保障人民生命安全和身體健康。

(1) 加大公共衛(wèi)生領(lǐng)域投入，優(yōu)化公共衛(wèi)生投入結(jié)構(gòu)

要做好頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃，啟動“國家公共衛(wèi)生系統(tǒng)提升工程”，加大公共衛(wèi)生領(lǐng)域的公共投入，切實破解公共衛(wèi)生服務(wù)短板，有效管控重大公共衛(wèi)生事件突發(fā)風(fēng)險，整體提高公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量。要按照國家標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)設(shè)施、監(jiān)測體系、實驗室檢測、人力資源和后勤保障等應(yīng)急能力建設(shè)(郝愛華等，2014)，財政預(yù)算安排的公共衛(wèi)生投入要加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)，解決區(qū)際、省際、市際和縣際醫(yī)療條件配置不充足、不合理和不平衡問題。通過系統(tǒng)性國家主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施更新升級，系統(tǒng)推進(jìn)全國醫(yī)療條件和醫(yī)療保障的一體化設(shè)計、均等化配齊和現(xiàn)代化裝備，大幅度、廣覆蓋全面整體升級我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施，全面夯實基層、公共衛(wèi)生和醫(yī)院體系的疫情防控能力，提高公共衛(wèi)生安全的整體保障能力。

(2)增加高質(zhì)量公共衛(wèi)生人才供給，高規(guī)格設(shè)置配備疾控力量

要從供給側(cè)改革公共衛(wèi)生教育發(fā)展，強(qiáng)化公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展整體規(guī)劃，加快統(tǒng)籌布局公共衛(wèi)生學(xué)科與專業(yè)建設(shè)，擴(kuò)大公共衛(wèi)生與預(yù)防醫(yī)學(xué)專業(yè)和公共衛(wèi)生學(xué)院的設(shè)置數(shù)量，加快推進(jìn)設(shè)立“中國公共衛(wèi)生大學(xué)”，著力培養(yǎng)具有預(yù)防醫(yī)學(xué)、公共衛(wèi)生、公共管理等跨學(xué)科知識體系的復(fù)合性戰(zhàn)略人才。基于供給公共衛(wèi)生基本職責(zé)，疾控中心不宜為事業(yè)單位性質(zhì)機(jī)構(gòu)，應(yīng)以立法形式賦予中央和地方疾控中心公共衛(wèi)生職能，納入衛(wèi)健委相應(yīng)政府衛(wèi)生行政管理部門編制，由國家統(tǒng)籌、統(tǒng)攬疾控資源，升級疾控機(jī)構(gòu)規(guī)格和條件配備⑥。此外，要以人民健康至上理念重塑公共衛(wèi)生體系，增加公共衛(wèi)生部門編制數(shù)量⑦，傾斜保障公共衛(wèi)生事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

①“人口總量平穩(wěn)增長人口素質(zhì)顯著提升——新中國成立70周年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報告之二十”，參見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/t20190822_1692898.html。

②根據(jù)國家生態(tài)環(huán)境部公告，2018年黃河、松花江和淮河流域為輕度污染，海河和遼河流域為中度污染；2017年全國土壤侵蝕總面積294.9萬平方千米，荒漠化土地面積261.16萬平方千米，沙化土地面積172.12萬平方千米； 2018 年全國 338 個地級及以上城市中，217個城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，338 個城市發(fā)生重度污染 1899 天次，嚴(yán)重污染 822天次；2018年，全國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差和差的縣域面積占31.6%。參見“中國生態(tài)環(huán)境公報”(2018)，國家生態(tài)環(huán)境部，http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/201905/P020190619587632630618.pdf。

③高度便利快捷的陸海空立體化、多節(jié)點和高效率交通體系，尤其是占世界高鐵總里程2/3高速鐵路的縱橫交錯網(wǎng)絡(luò)貫通，更是極大方便了我國區(qū)際物流與人際交流。

④“習(xí)近平出席統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作部署會議并發(fā)表重要講話”，參見中華人共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/23/content_5482453.htm。

⑤公共衛(wèi)生是“通過社會、組織、公共和私人社區(qū)以及個人的知情選擇以及有組織的行動，來預(yù)防疾病、延長生命和促進(jìn)健康的科學(xué)和藝術(shù)”(Frieden，2020)，參見中國疾控中心網(wǎng)站http://www.chinacdc.cn/zxdt/。

⑥2020年1月6日，中國疾控中心對武漢疫情內(nèi)部啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件二級響應(yīng)。2020年1月15日，中國疾控中心內(nèi)部啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急一級響應(yīng)。

⑦美國疾控中心有大約1.4萬名正式全職員工和1萬名合同制聘用員工，州、市和地方公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)還有20多萬雇員(Frieden，2020)。