民族自治地方自然資源開發補償機制研究

李強壯

(中央財經大學 北京 100081)

民族自治地方自然資源的開發本質上是利用西部的豐富資源去促進東部沿海城市的發展，這不僅使得原來的自然資源不斷減少，也給民族自治地方當地的居民帶來了影響，甚至損害了當地居民的利益。針對民族自治地方的自然資源問題，《民族區域自治法》第65條①和66條②規定了國家應當給予少數民族地方利益補償。這為我們完善補償機制提供了法律根據，但是在實踐中這兩條規定難以落實。

一、民族自治地方自然資源開發與補償的現狀

目前，民族自治地方自然資源開發補償機制不完善，體現在法律體系不完善，當地的生態問題依然突出，資源開發中的利益補償機制缺失等方面，這些問題的存在不符合我國可持續發展的要求。

(一)法律體系不健全

首先是沒有形成自然資源權利配置的實現機制。其次是資源稅征稅的范圍小，目前征稅的項目數量太少，不利于發揮稅收對自然資源開發的調節作用。[1]最后是我國開發礦產資源的主體往往在開采礦產時獲得較大的收益，但是并沒有規定其應該留下一部分專項資金，用于被破壞的環境的修復，不僅導致開發主體不計后果的開采，也導致民族自治地方因為缺乏資金而無法修復生態環境。

(二)生態問題突出

我國國土面積廣大，蘊含著豐富的資源，但人均儲量并不高。我國經濟的發展需要大量的自然資源，因此加速了民族自治地方自然資源的開發，但由此也導致了民族自治地方的生態問題較為突出。[2]比如建設大量的開采資源設施，使得當地植被被破壞，土地荒漠化面積逐漸增加；煤炭開采需要大量的用水，再加上個別企業沒有節約用水的意識，使得當地群眾用水受到不利影響。

(三)資源開發中利益補償機制缺失

民族自治地方豐富的自然資源成為了其發展經濟的突破口和核心。資源產業成為了民族自治地方的主體，其他產業也隨之不斷發展和完善。資源開發中最大的受益者可能就是國家和企業的經營者，民族自治地方正是我國生態容易被破壞的地方，而且該地的自然資源大多數都屬于不可再生資源或者再生周期長，在開發自然資源的過程中不可避免的造成了一定的損失。如果對民族自治地方造成的這些損失無法得到充分的補償和救濟，那么目前開采資源的企業的收益不能長久，而且當地生態環境的破壞，自然資源儲量的下降，嚴重威脅的當地居民及其后代的生存。之所以存在較嚴重的損失，一大部分原因是缺少完善的利益補償機制，現行的利益補償模式存在無法合理的保護各方的權益，因此需要繼續完善。

二、民族自治地方自然資源開發補償機制的價值

首先，民族自治地方自然資源開發補償機制的完善有利于民族自治地方的可持續發展。近幾年可持續發展是我國發展的重要理念，資源的開發過程中會帶來環境問題，民族自治地方的資源被開發后，所帶來的環境問題得由當地的居民來負擔。本來當地居民的生活已經受到了開發資源的影響，如果再讓他們承擔復原當地生態環境的經費，那很明顯是不公平的。因此，開發自然資源的同時必須對當地居民有充分的補償，這樣才使得對當地居民的影響降低到最小。此外，完善民族自治地方自然資源開發補償機制，也能夠進一步規范當地的資源開發行為，促進民族自治地方的可持續發展。

其次，完善民族自治地方自然資源開發補償機制是落實黨中央“五位一體”的部署的要求，是保證我國自然資源健康發展的重要手段。這些地方的自然資源是我國發展的重要力量，但是國家在開發自然資源的時候，沒有采取比較傾向于民族自治地方居民的利益的措施，而是把稅收等轉移到了東部地區。因此，為了既保證國家經濟的發展又保證民族自治地方居民的生活利益，完善民族自治地方自然資源開發補償機制必不可少。

再次，完善民族自治地方自然資源開發補償機制為我國從法律層面規范補償措施奠定了基礎。我國目前法律關于少數民族地方的自然資源開發的補償規定不夠具體，希望通過完善自然資源開發補償機制的理論來為我國法律相關規定的完善提供一些幫助。

最后，民族自治地方自然資源開發補償機制的完善有利于促進社會公平。上文中已經提到，一味地開發民族自治地方自然資源會破壞當地生態環境和居民的生活，給當地居民帶來較大的生存成本，如果他們所遭受的這些得不到補償，就會損害社會的公平性，因此，完善民族自治地方自然資源開發補償機制是非常必要的。

三、完善民族自治地方自然資源開發補償機制的對策

從本質上說，經濟發展一定需要自然資源的開發的幫助，如果過度開發自然資源必然會使得經濟飛速發展，但是這樣的發展并非可持續性的，不是我們所需要的發展方式。我們開發自然資源既要有利于經濟的發展，也要兼顧到少數民族地方生態環境的保護，這就需要采取相應的措施來完善民族自治地方自然資源開發補償機制。

(一)完善現有的法律體系

應當明確規定民族自治地方群眾優先權。當地居民依賴當地的自然資源發展是自古以來延續下來的習慣，他們長期在事實上習慣占有了這些自然資源。而開發民族自治地方資源就是向當地居民索要他們的依靠。[3]此外，在開發自然資源之后，當地居民還需要提供費用修復被破壞的生態環境。因此，民族自治地方當地居民應當有優先得到開發自然資源的利益補償的權利。適當的擴大民族自治地方當地居民的補償領域，我國目前雖然有關于民族自治地方居民應當獲得補償的規定，但補償的范圍卻小于其所受到的損失，因此在實踐中如果沒有系統的法律規定保護，當地居民會繼續受到損失。同時，關于自然資源開發的地方性立法缺失，自治機關并沒有綜合考慮開發資源與保護環境的權衡來制定相應的法律，因此，需要自治機關依法行使權力，規范開采資源行為，保護當地生態環境。我國資源稅征稅范圍太小，所以應當完善資源稅制度，擴大資源稅增收范圍，增加民族自治地方的財政收入，提高資源補償的收費標準，并且盡量分配比例向民族自治地方傾斜。

(二)制定相應的懲罰規定

在對民族自治地方居民加大利益補償的同時，還應當制定相應的懲罰規定。懲罰性的規定可以作為補償機制的輔助，督促開發民族自治地方自然資源的主體及時對當地居民進行補償。有些開發資源的企業不能及時將補償發放到民族自治地方居民手中，導致當地生態環境和居民生活得不到保障，因此，有必要規定一些對開發資源的企業懲罰性的規定，例如，要在每次開發自然資源前補償給當地居民足額的資金，如果這些主體不補償，當地居民有權向國家提出請求停止對應的企業開采自然資源。這樣的措施，體現了國家對民族自治地方居民切身利益的關心，有利于保證開發資源的企業能夠正確及時履行自己的義務。

(三)規范民族自治地方自然資源開發補償制度

國家可以設立專門的自然資源開發補償資金，該資金的用處主要是保障資源開發地居民的生活需要，而且該補償力度應當不低于原來當地居民自己使用資源獲得的利益和修復生態需要的資金。[4]礦山被開發后當地的生態環境被改變，因此需要提供依賴于原來生態環境生存的居民的新的出路，開發水電設立的基礎設施導致民族自治地方居民生活和就業受到損失的，應當為受損失的居民提供新的出路和工作崗位。當然，補償的形式應當多樣化，在開發資源的過程中，并非必須以現金的形式補償民族自治地方居民的利益損失，應當結合當地居民的需求和他們的自身特點，創新補償形式，使補償方式盡可能多樣化。當地居民由于長期生活在資源開發地，對他們自己生活的環境比較熟悉，可以在資源開發中為當地居民提供一些就業崗位，保證當地居民能夠生存下去。同樣也可以適當的分配一定比例的股份給當地群眾，有利于他們提高思想認知水平，接受新鮮事物，為民族自治地方的發展做出貢獻。

四、結語

完善民族自治地方自然資源開發補償機制符合國家發展戰略的需求。盡管這一過程可能遇到許多困難和坎坷，但是，我們應當始終堅持“以人為中心”，把民族自治地方的居民的利益放在首位，在采取科學合理的措施下，保證民族自治地方居民利益的最大，實現開發資源企業和當地居民利益的平衡。

注釋：

① 《民族區域自治法》第65條第一款規定：國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償。

② 《民族區域自治法》第66條第二款規定：民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。