我國農地經營權抵押融資的困境與對策

王永利

(北京工商大學法學院 北京 100048)

一、問題的提出

黨的十九大報告指出，要深化農村土地制度改革，完善承包地三權分置制度，創新了農村土地改革的新發展理念。本次土地制度改革的目標就是要穩定土地承包權、放活土地經營權，農地經營權抵押融資就是放活農地經營權的舉措之一。雖然此次改革在農地權能配置上為放活農地經營權提供了理論和制度基礎，但是農村土地市場發展需要工商和金融資本的大力支持。為更好實現農地經營權抵押融資，發展農業經濟，暢通農村金融供給與需求，國家先后就農地經營權流轉問題出臺了多項政策。但是哪些問題需要在相關政策及規定中進一步完善，現行的農地抵押融資模式存在哪些問題和局限性，制約農地抵押融資順利開展的因素有哪些，囿于相關問題沒有解決，農地抵押融資實施過程并不順暢，該機制存在的問題仍然制約著放活農地經營權目標的實現。

二、農地抵押融資的特征

通過相關文件及法律規定可見農地抵押貸款的主要含義是農地承包權與經營權分離而產生的發展農村土地經濟的金融創新形式。指農地經營權者以其擁有的土地經營權為標的向金融機構申請貸款。其有如下特征：

(一)抵押標的物是農地經營權

對抵押標的物是否應當是農地經營權存在不同觀點。有觀點認為農戶未流轉其承包地的情況下，其無須為抵押權人設定土地經營權，再為其設定抵押權，農戶可以直接利用土地承包經營權為抵押權人設定抵押權，只有在實現抵押權才處置其土地經營權即可[1]。也有觀點認為農民可以在土地承包經營權上設定經營權，然后以農地經營權為金融機構設定抵押權[2]。農地三權分置改革以前，法律不允許家庭承包的土地進行抵押，只有“四荒”土地及家庭承包以外方式取得的土地才可以進行抵押。為了破解農地兩權構造下禁制家庭承包土地抵押的困境，將土地承包經營權可分置為承包權和經營權，不管是農戶還是農地經營者應當以農地經營權抵押融資擔保，這利于權能明晰，減少糾紛。

(二)農地經營權抵押是一種權利抵押

在我國傳統產權法中，抵押物通常是房屋地產和動產，對于農地經營權抵押到底應當如何定性，學者也有不同意見。有立法者認為本次改革是為了解決實際問題而回避了爭議。除了立法規定抵押之外，還有觀點認為這是一種權利質押。對土地經營權進一步分類，其有兩種含義，第一，經營權能，指對土地占有、使用、收益等權能;第二就是獨立的用益物權類型[3]。在第一種含義上，經營權能的權利基礎可以是所有權、用益物權(如土地承包經營權)及土地租賃權等。如果以此含義來理解其內容，經營權能是難以抵押的。根據《物權法》第一百八十條規定①，可抵押財產主要有所有權、用益物權、債務人或者第三人占有、使用的財產[4]。而所有權和用益物權以外的其他財產權，只能設立權利質權[5]。故從該角度來看這應當屬于權利質押。在第二種含義上，土地經營權是指農業經營主體與土地承包經營權人簽訂合同，在土地承包經營權上設立的一種權利用益物權。如果認為是用益物權，那么土地經營權抵押就符合法理。

(三)三權關系不受破壞

國務院于2015年印發的國發[2015]4號文件中也明確提出，農地產權抵押貸款實施要遵循所有權、承包權、經營權的關系。農地經營權是在土地流轉過程中產生的，在流轉之前農戶享有的仍然是承包經營權。不管是農戶將經營權抵押給銀行金融機構還是其他農業經營主體將農地經營權進行抵押的，農戶的承包權仍然存在。即使銀行金融機構在實現抵押權時處置了農地經營權，也不會影響農戶與土地的承包關系。這就遵循了三權分置改革中穩定承包權的精神，自始至終保護農民在土地上的合法權益不受侵害。

三、農地抵押融資面臨的現實困境

(一)立法中的相關規范不完善

1.農地經營權性質不明確

土地經營權的性質的爭議在學界可謂此起彼伏、難成定論。當前學界對此主要有四種觀點，物權說、債權說、物債兩權說。王利明認為從土地承包經營權中分離出的經營權應作為一種新型的用益物權[6]。崔建遠認為為了盡可能優化土地使用權人的法律地位和土地經營權的融資功能，應當將其設計為用益物權[7]。物權說觀點的主要理論支撐是土地經營權人對農地可以獲得穩定的經營預期，促進土地經營權的流轉。債權說認為，新法對土地經營權流轉方式的規定一體地以土地經營權反映土地利用關系，無法確定其穩定性需求；再流轉土地經營權、向金融機構融資擔保，均需取得承包農戶的同意或書面同意，債權性質至為明顯。[8]。第三種是物債二分說。應根據法理原則和現實需要，采用物權和債權并存的二元構造，以登記作為其為何種性質的標準[9]。當前無論是學界還是立法中對該性質一直未形成統一認識，導致現行法律對該問題進行了回避，在實務中因對該問題的不同理解增加了農地經營權流轉糾紛，而且農地流轉因缺乏立法明確而難以開展。

2.農地經營權價值評估體系不完善

當前，各地建立的農地產權流通交易市場和服務平臺建設滯后，供求服務、基準價格、評估機制、價格及收益增長機制尚未完善，交易程序不規范等問題增加了交易風險。主要表現為以下方面：

首先，現行農村土地抵押價格評估方法不統一。由于我國農村土地交易產權交易市場長期被限制，目前尚未形成完善的農地流轉價格評估制度。現行法律規范沒有制定系統的評估方法來指導農地流轉價格評估。其次，評估缺乏專業性。我國農戶的抵押融資評估一般是由銀行金融機構或者信用擔保機構來評估，整個評估過程缺少農戶的參與，農戶協商和議價能力弱，其合法權益難以得到保障。而且即使擔保機構或銀行金融機構委托評估的第三方機構，往往缺乏專業的農地經營知識、缺少培訓，機構內評估人員知識缺乏專業性，使得農地經營權評估價格難以統一。最后，評估標準不統一。雖然農地經營權受到區域環境、農地類型、市場環境等多種因素影響，但是統一的評估標準可以為農地價格評估提供相對平衡的尺度。

3.農地登記制度尚不完善

我國《農村土地承包法》等土地相關法律規定土地經營權流轉五年以上的可以進行登記，而且登記只有對抗效力。該規定表明立法更傾向于土地經營權的債權性質，那么農地抵押融資也就是債權性流轉。登記對抗效力難以確保抵押權人對抵押標的物穩定性的預期，尤其在沒有相關信用資質強的擔保主體提供擔保的情況下，銀行主體發放的貸款本來就有難以收回的風險，再加上債權性的登記難以對抗農戶的物權，勢必會挫傷銀行參與農地融資的積極性。

(二)農地抵押融資配套制度不完善

1.農村社會保障體系不完善

我國農地制度從一開始就承載著社會保障功能，最重要的原因是我國農村社會保障體系不完善。近年來我國農地撂荒現象日趨嚴重，農業收入占農戶家庭收入中的比例逐漸下降，農地的社會保障功能逐步弱化。但是因為農民家庭中各部分收入不穩定，如果農業收入之外的其他收入來源被阻斷，家庭閑散的耕地可以隨時經營。可見其最基本的生活保障功能雖然弱化，卻不可忽視。如果農地抵押流轉后，一旦因為償還不了貸款使農地經營權被處置，如果家庭中非農收入又微薄，肯定會嚴重影響生活水平。所以我國農村社會保障體系不完善是農地抵押融資開展艱難阻礙因素。

2.抵押物處置機制不完善

農地抵押權實現困難是銀行金融機構不愿意貸款的重要原因[10]。因為農地承載的特殊功能和社會穩定性，因此抵押權主體在處置抵押的農地經營權時會受到重重阻礙，層層審核，相比其他抵押物權實現成本高、耗時久遠。有機構調查過銀行職員，他們表示抵押權實現難是難以接受農地抵押貸款的重要因素。所以我國農地經營權處置的操作規范不明細，抵押物處置缺乏完善的立法保障。

3.融資抵押模式單一

在當前的中國農田抵押融資試點模式中，主要有兩種模式：農戶的農地經營權直接抵押模式、“農戶抵押+擔保機構擔保”模式。現行農地抵押辦法規定的抵押權主體是銀行金融機構。因此很多信托公司、其他金融主體沒有明確規定為農地抵押權主體。這限制了很多金融資本流入農地市場。而且在農地三權分置改革后，農村土地經營權出讓市場已經開始全面開展了，農地要實現規模化、現代化和集約化經營，需要更多的資本流入農地市場，只有放寬農地抵押權主體范圍，才能使更多金融主體進入農地市場，形成市場競爭力，為農戶提供更多融資機會。

四、完善建議

(一)完善相應的立法條文

1.明確農地經營權物權性質

此次《民法典》中物權編部分仍然未對該問題進行明確，所以筆者認為我國需要在物權法里明確農地經營權是用益物權性質，只有確定其物權性質，農地流轉方式面臨的很多問題也就有了解決的理論基礎。同時，農地抵押融資也就更容易開展了，可以為金融機構和擔保機構提供貸款給予制度上的保障，激勵金融資本流向農業產業。同時也可以更好地促進土地經營權的流轉，實現農地三權分制改革目標。

2.健全農地抵押登記問題

此次《民法典·物權編》規定土地經營權設立自流轉合同生效時設立，而登記只有對抗效力②。農地抵押融資擔保制度實施后，將有更多的市場主體涌入農地市場，以前的熟人社會現象黯淡，只有在政府的指導、管理下才可以確保農地抵押融資依法有序進行。完善確權登記和抵押登記，明確抵押登記為生效要件，可以明晰抵押標的物產權歸屬，減少農地流轉法律糾紛。同時，《農村土地承包法》規定農地經營權流轉五年以上的可以登記，登記具有對抗效力，但是五年以下的登記是否同樣具有對抗效力尚不明確。筆者認為應當將農地經營權流轉五年以下的亦規定要求登記，可防止農地經營者以農地經營權為擔保進行多頭融資，從而有效控制和防范相關金融風險。

3.完善農地經營權評估體系

首先，需要建立基層組織價格評估機制。依托縣鄉農村經營管理機構(土地流轉服務中心)，建立關于土地經營權價值的第三方評估機制，制定土地經營權入股價值評估辦法，進一步明確評估機構、評估程序、評估方法等要求。鼓勵縣鄉農村經營管理機構建立土地經營權流轉指導價格發布機制，根據土地不同位置、等級分類等，定期定點開展流轉價格監測，測算流轉指導價格，并向社會公布。

其次，建立土地經營權抵押價格評估方法。在目前的農地經營權抵押價值評估方法中，有些是以中介機構來評估的，有些是抵押主體與銀行金融機構協商估計的。目前市場中的中介機構評估都收取評估費，所以普通農戶尋求中介評估的積極性不高，但是在與金融機構協商過程中又處于不利地位，其評估的客觀公正性難以保障。為了平衡抵押雙方的利益，政府應當制定一套農地經營權流轉價格評估的方法，為促進農地抵押融資的開展提供指導。

最后，發展農村交易市場和中介組織。筆者通過查詢關于土地流轉交易平臺，發現我國主要有“土流網”平臺是全國性的、比較全面的提供土地流轉信息的市場平臺。各基層地方政府沒有自己的系統的農地流轉平臺，加快實現農村產權交易市場的建設，培育高水平的土地評估、資產評估等中介組織，建設具有國內外影響力的農產品交易中心，保證農地流轉過程的公平、公正、公開和規范，增強農地流轉中的信息對稱，降低定價成本。此外為農地抵押融資活動的開展提供安全高效的市場。所以應當加快健全農地流轉市場，設立專業機構為農地抵押提供指導，可以降低農戶對農地失去的擔憂，促進農地抵押融資的開展。為發展農地抵押融資行業應鼓勵具有信息收集與定價功能的第三方中介服務組織積極參與到抵押的過程中，以降低農地抵押的定價費用

(二)健全相關農地抵押融資基礎制度

1.進一步完善農村社會保障體系

與我國城市居民相比，農民的社會保障體系不健全。因為農業收入在家庭收入中的比重逐漸下降，所以農地的保障功能越來越弱，農民對其他社會保障項目的需求越來越迫切。農民最關心的社保是醫療保障和保險保障和最低生活保障。所以還要完善這些保障體系，解決農民切實關心的問題。同時也要完善農業保險大災風險分散機制，增強對重大自然災害風險的抵御能力。強化農業保險基層服務體系建設，不斷提高農業保險服務水平。除此要完善農業金融基礎建設。國家應當設立專門服務于農業生產的金融機構或者部門，針對農業經營主體提供融資貸款。建立有力的約束和激勵機制，規定商業銀行等機構對符合抵押貸款條件的農業經營主體應當提供抵押貸款，為農業生產項目的抵押貸款創造公平的環境。同時，政府要做好農村金融發展的相關工作，搞好配套服務。金融機構內部應當簡化抵押融資申請的審查和批準的程序，縮短從受理到發放貸款的時間，提高放貸效率。

2.采取多種方式處置抵押物

規定農地抵押權實現的操作規范或者流程有助于給銀行金融機構吃上一顆定心丸。農地是不同于一般不動產的社會資源，由于其特殊的功能決定了其不可隨意處置的地位。充分發揮包括協議折價、協議拍賣、協議變賣、強制拍賣、強制變賣等抵押物處置方式，由抵押權主體根據實現抵押權便利的需求靈活選擇需要采取哪種方式。因為銀行自身由于業務范圍的局限性對農地經營權的處置很可能造成農地資源浪費或損害農戶權益。為豐富抵押物實現方式，可以設立由專門的對抵押農地管理的組織，況且實踐曾有探索[11]。對此有學者主張可增加“強制管理”的方式，即管理人取得農地經營權，以管理該農地經營權所得收益清償債務[12]。此種方式相比拍賣、變賣等，能充分發揮農地資源的利用，也利于以農地經營收益償還貸款。

3.創新農地抵押融資模式

2014年國務院辦公廳又發布了《開展農村土地承包經營權抵押貸款試點的通知》，明確指出要創新農村抵(質)押擔保方式，并制定相應的試點管理辦法，在經批準的地區進行試點。當前相對簡單的幾種融資模式限制了農戶利用農地資源融資的渠道，很難讓其他閑散的社會資本投入到農業生產，這種對農地市場過于嚴格的管控反而損害了農戶的融資權利，可以使信托公司、其他相關公司也可以作為抵押權主體，參與農地經營權抵押。也要擴大抵押標的物擴展到農業機械設備、運輸工具、水域灘涂養殖權、承包土地收益權等，創造新型抵押擔保方式。政府在政策激勵中要因抵押主體的差異而有所區別，允許各地因地制宜地創新抵押融資方式，不固化融資模式，為農地抵押融資的開展創造良好的制度和政策環境。

注釋：

① 《中華人民共和國物權法》第180條規定：“債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押：(一)建筑物和其他土地附著物；(二)建設用地使用權；(三)以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權；(四)生產設備、原材料、半成品、產品；(五)正在建造的建筑物、船舶、航空器；(六)交通運輸工具；(七)法律、行政法規未禁止抵押的其他財產。抵押人可以將前款所列財產一并抵押。”

② 《民法典》第341條規定：“流轉期限為五年以上的土地經營權，自流轉合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請土地經營權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。”