小額扶貧貸款問題研究

(山東財經大學商經學院 山東 濟南 250001)

一、扶貧小額貸款相關政策梳理

(一)政策出臺背景。

2017年中央經濟工作會議提出，今后3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰，將扶貧工作提到了新的高度。經過努力，我國扶貧工作取得了顯著成果。據國家統計局數據，黨的十八大以來，全國農村貧困人口累計減少8239萬人。截至2018年末，全國農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人；貧困發生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計下降8.5個百分點。在此背景下，金融領域積極行動，開展了形式多樣的金融扶貧，其中，扶貧小額貸款就是其中一項有效嘗試。

(二)扶貧小額貸款政策梳理。

為向扶貧領域注入金融活力，解決資金困難問題，黨中央、國務院及有關部門、地方推出了一列政策，對扶貧小額貸款財政貼息、適用對象、風險管控等方面進行了明確，金融扶貧各項工作機制逐步得到建立和完善。一是推出推廣小額扶貧貸款模式。如中共中央、國務院出臺的《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》、《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》。二是明確扶持對象范圍。如國務院扶貧辦、財政部、中國人民銀行、銀監會、保監會聯合出臺的《關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見》。三是明確財政貼息機制。如中國人民銀行、財政部、銀監會、證監會、保監會、扶貧辦、共青團中央聯合出臺的《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》。四是完善風險管控措施。如中國銀監會 財政部 人民銀行 保監會 國務院扶貧辦聯合出臺的《關于促進扶貧小額信貸健康發展的通知》。

二、政策愿景在現實中的困境

上述政策充分調動了銀行機構放貸積極性，各銀行紛紛行動，為當地貧困戶辦理小額扶貧貸款。但在政策落地過程中，部分地區的小額扶貧貸款出現了走樣，尤其以“貸款入股、戶貸企用”模式最為嚴重。經檢索有關資料，發現全國多地在扶貧工作中實踐了這一模式，甚至作為先進經驗來推廣。從信貸資金具體投向來看，主要表現為三個領域。

(一)農業生產領域。一般為貧困戶申請扶貧貸款后，以信貸資金入股當地合作社、養殖場、農業龍頭企業等農業生產領域，定期領取股金分紅。如，2017年3月30日《河南日報》02版綜合新聞刊登了題為《濮陽縣扶貧貸款入股農民坐享分紅》的報道：“3月27日，濮陽縣習城鄉陳寨村貧困戶楊尚坤看到自己貸款5萬元投資入股的蛋雞養殖項目，成批的雞子已開始產蛋，喜上眉梢，對早日脫貧信心滿滿。為有效化解貧困戶脫貧貸款難，濮陽縣開創了貧困戶‘入股分紅的’增收模式。該模式是貧困戶持當地鄉(鎮)政府及縣扶貧部門的有關證明，從信用社等銀行貸款5萬元、然后入股到企業，按時分紅。企業與貧困戶簽訂擔保代償協議，貸款利率執行同期人民銀行基準利率，由企業按季度代貧困戶向銀行付息，縣財政對貸款進行全額貼息。”

(二)工業生產領域。一般為貧困戶申請扶貧貸款后，以信貸資金入股地方工業企業，具體領域各地有所差異，分紅模式與農業生產領域相同。如，2017年9月15日《安徽日報(農村版)》第8版刊登了題為《來安行“戶貸企用”助脫貧》的報道：“近日，家住楊郢鄉紅星村陳郢組貧困戶陳錦花興奮地說：‘想不到俺現在也是股東了，每年從安徽中普石油能源有限公司領取3000元的收益，共產黨對俺們貧困戶的政策真是好。 ’其實在來安縣像陳錦花這樣領到貧困戶‘戶貸企用’收益資金的還有很多。自2017年以來，來安農商銀行積極開展落實精準金融扶貧工作。在來安縣委縣政府扶貧工作指導下，拓展金融扶貧貸款新模式，針對無技術、無獨立經營能力的貧困戶，采取‘戶貸企用’扶貧貸款模式。截至9月14日，共計發放‘戶貸企用’扶貧小額貸款14220萬元，帶動2844戶貧困戶增收853.2萬元。”2018年2月7日《福建日報》第10版刊登了題為《建甌發展光伏產業服務精準扶貧》的報道：“日前，建甌市南雅鎮23 個村場的71 戶建檔立卡貧困戶通過申請小額扶貧貸款入股圣元光伏發電項目迎來了首批入股分紅。去年來，建甌市將光伏扶貧作為產業扶貧的‘一號工程’，創新精準扶貧模式，為36 個貧困村‘量身定制’光伏發電項目。”

(三)城建開發領域。2017年5月，A市人民政府官方網站刊登了一篇政務信息，內容如下：“采取‘農戶貸款、委托經營、保底收益’模式，為全區貧困戶量身打造了‘富民農戶貸’委托經營信貸產品，貧困戶將5萬元的‘富民農戶貸’資金投入某城建公司，不參與經營、不承擔投資風險，每年從公司獲得收益分紅，連續收益3年。”

三、利益相關方“成本——收益”分析和行為選擇

為什么會出現“扶貧貸款入股”這一現象？從經濟學角度來講，各利益群體都會進行成本收益比較，繼而確定自己的行為，因此對各利益群體進行界定，對其成本、收益進行分析，可以幫助理解其行為選擇。

(一)金融扶貧中的利益相關方界定。

由于利益導向、資源配置等方面因素，各方利益較為分化，主要包括以下利益相關群體：

一是建檔立卡貧困戶，根據相關文件規定，扶貧小額信貸的扶持對象為有貸款意愿、有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，這一群體是扶貧小額貸款的合法申請者和使用者。二是銀行機構，這一群體是扶貧小額貸款的發放機關，承擔具體辦理工作和最終風險。三是合作企業，該群體吸納貧困戶貸款資金進行運作，產生利潤并對貧困戶進行一定分紅。四是當地政府，接受上級政府考核，負責本地貧困戶實現脫貧。

(二)各方“成本——收益”分析。

1.建檔立卡貧困戶。

在金融扶貧政策下，貧困戶面臨的選擇有三種：一是不申請扶貧貸款；二是申請扶貧貸款，以此為啟動資金，撬動其他資源，實現創業脫貧；三是申請扶貧貸款，以“入股”名義將其投入合作企業，每年領取“分紅”。

對于第一種選擇，貧困戶無收益、無成本，保持往常貧困狀態。

對于第二種選擇，貧困戶面臨的收益是創業增收的可能，但是貧困戶往往年齡較大、所處階層較低，受社會交往、知識儲備、擁有資源等限制，缺少干事創業的良好渠道。面臨的成本主要包括以下三方面：1.精力、體力的消耗；2.由于缺乏資源，白手創業的風險較大，創業失敗可能性較高；3.一旦創業失敗導致貸款逾期，從而征信記錄出現污點，但是對貧困戶而言，并沒有對高消費、信用卡等方面的需求，因此征信記錄出現污點對其并沒有太大影響。

對于第三種選擇，貧困戶面臨的收益是每年確定的1000元額外收入。面臨的成本主要包括以下三方面：1.申辦貸款過程中的“鞋底成本”，該成本基本可以忽略不計；2.合作企業經營不善，無法還款，從而導致貧困戶出現征信污點，由于合作企業一般為當地經營較好的成熟企業，出現風險的概率要遠遠低于個人創業，因此，即使是這項成本，也要小于第二種選擇。

貧困戶由于生活困窘，對短期確定性收益的追求往往要大大超過對潛在長期利益的追求，因此，綜合比較，選擇“扶貧貸款入股”模式是貧困戶的最優選擇。

2.合作企業。

合作企業一般為當地經營較好的成熟企業，甚至有的還有政府背景。合作企業對“扶貧貸款入股”模式同樣面臨“接受”和“不接受”兩種選擇。

對于第一種選擇，企業面臨的收益為大量的信貸資金，面臨的成本為分紅支出。商業銀行發放的流動資金貸款往往期限較短期，利息較高，審核條件較為苛刻，企業要承擔更多的融資成本。而企業以“入股”名義，不僅可以獲得大量寶貴的信貸資金，而且利息較低，除幫助貧困戶代為償還的基準利息外，僅需支出每年2%的“分紅”，遠遠低于正常渠道融資利率，同時還可幫助政府完成一部分扶貧任務，綜合收益極大，因此，接受“入股”是合作企業在既有約束下的最優選擇。

3.地方政府。

對于地方政府而言，其面臨的選擇包括允許、禁止兩種。如果選擇允許，面臨的收益是顯而易見的，一是地方企業獲得信貸資金，經濟發展動力進一步增強，二是貧困人口獲得入股分紅，脫貧增收目標進一步實現，這些對于地方政府的考核都是利好，在國家沒有明確大力禁止的情況，其成本只有長期隱藏的不確定的金融風險，但并不一定在其任內顯現出來。而如果選擇禁止這一模式，收益為隱性的金融環境穩健，而成本則是顯性的政績喪失。因此，允許甚至支持“扶貧貸款入股”模式，對于地方政府而言也是在既有約束下的最優選擇。

4.銀行機構。

在發放扶貧貸款時，銀行機構面臨的選擇有三種：一是出于風險和收益考慮，消極對待國家扶貧政策，消極發放扶貧貸款；二是積極發放扶貧貸款，但嚴格按照規章制度進行貸后管理，確保貸款按照合同約定用途，為貧困戶創業所用；三是積極發放扶貧貸款，但對“貸款入股”問題選擇“睜一只眼閉一只眼”。

對于第一種選擇，銀行面臨的收益為隱性的低信用風險。面臨的成本主要包括：1.對政府大力推行的扶貧政策采取消極態度，可能導致政銀關系出現摩擦，對下一步業務開展造成影響；2.由于貸款資金沒有有效投放，業務總量無法擴張，同時無法獲取利息收入，利潤降低，不利于上級行對本級行的業務考核。

對于第二種選擇，銀行面臨的收益主要包括：1.制度層面上的業務合規；2.業務擴張、利潤增長；3.幫助地方政府開展扶貧工作，政銀關系進一步拉近，有利于下一步業務開展。面臨的成本主要包括：貧困戶創業失敗導致的信用風險。

對于第三種選擇，銀行面臨的收益主要包括：1.業務擴張、利潤增長；2.幫助地方政府開展扶貧工作，政銀關系進一步拉近，有利于下一步業務開展。面臨的成本主要包括：1.制度層面上的業務違規，可能會受到監管部門處罰；2.企業經營不善導致的信用風險。

綜合比較以上三種選擇，在金融監管部門沒有明確發出禁止信號的情況下，制度層面上的業務合規所帶來的收益并不大，幾乎可以忽略不計，第一種選擇會被首先放棄。在不考慮業務合規收益的情況下，對比后兩種選擇，均可實現業務規模進一步擴張、政銀關系進一步拉近的目標，其唯一區別區別在于貧困戶創業失敗和企業經營不善可能性的大小，作為有政府背書的合作企業，經營出現風險的概率顯然要小于貧困戶創業失敗的概率，因此，選擇對“扶貧貸款入股”視而不見、不加管理是在既有約束下的最優選擇。

綜合以上四方利益群體成本收益分析，在缺少金融監管、貧困人口缺少創業渠道的情況下，“扶貧貸款入股”模式是各群體的最優選擇。

四、政府部門對該模式的反應

2017年11月16日，全國金融扶貧現場會議于在河南省三門峽市召開，會議再次強調，扶貧小額信貸必須堅持戶貸、戶用、戶還，嚴格禁止“戶貸企用”。戶貸企用，既難以實現貸款資金精準到戶到人、用于產業發展的政策設計初衷，也難以促進貧困農戶內生增長動力的形成，同時也將企業經營風險轉嫁到了貧困戶身上。

金融監管部門也及時出臺了多項制度辦法，對此做出了禁止性規定。在強監管形勢下，各地及時做出了反應。“全國金融扶貧現場會議”召開地河南省打響了第一槍，河南省人民政府于2017年12月14日印發了《河南省人民政府辦公廳關于進一步規范扶貧小額信貸工作的通知》，要求各地自通知下發之日起禁止發放“戶貸企用”扶貧小額貸款，同時做好“戶貸企用”存量貸款風險防控工作，確保貧困群眾和金融機構利益不受損失。從相關渠道了解，目前河南省境內已不再開展此類業務。據了解，A市所在省份也加強了治理力度，銀監部門專門開展了相關清理活動，取得了良好成效。在金融監管部門的強勢介入下，打破了原有的利益均衡狀態，逐步化解了隱藏的風險隱患。A市銀行機構均制定了整改計劃，對存量“戶貸企用”扶貧貸款逐步進行壓降直至全部收回。

五、結束語

之所以出現“戶貸企用”問題，歸根結底還是由于貧困戶缺乏脫貧的內生動力，自身“造血”能力不足，不得已采取的“輸血”模式。但在這種模式下，貧困戶容易產生惰性，仍然缺乏主動脫貧積極性，不能從根本上解決問題，甚至導致越扶越貧的后果。因此，提升金融扶貧工作質效，還是要堅持精準幫扶，依法合規。在投放扶貧小額貸款時，要瞄準信用良好、有貸款意愿、有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，堅持戶借、戶還，借款合同要明確貸款資金用途，防止其他利益主體“搭便車”。對已經脫貧的建檔立卡貧困戶，在脫貧攻堅期內保持扶貧小額信貸支持政策不變，避免返貧。