村居法律顧問制度考核評(píng)估機(jī)制建構(gòu)的分析與建議

(廣東海洋大學(xué) 廣東 湛江 524088)

一、村居法律顧問制度成效與考核評(píng)估機(jī)制

2014年5月廣東率先在國(guó)內(nèi)推行村居法律顧問制度。僅2015年1至6月，廣東律師共為村(社區(qū))及群眾法律咨詢近17萬人次，審查合同近9000份，出具法律意見書5000多份，直接參與調(diào)處矛盾糾紛13000多宗，參與處理群體性、敏感性案件1000多件，舉辦法治講座或上法治課近20000場(chǎng)次，受眾超過400萬人。[1]村居法律顧問的主要任務(wù)，是圍繞群眾產(chǎn)生生活中的實(shí)際問題，開展法制宣傳，化解矛盾糾紛，提供法律咨詢、法律援助和法服務(wù)，幫助基層組織依法建章立制，服務(wù)保障民生，維護(hù)和諧穩(wěn)定。

毫無疑問，任何制度的施行均離不開考核評(píng)估機(jī)制的保障。作為一種績(jī)效動(dòng)力機(jī)制，該機(jī)制通過定期檢測(cè)主體行為并輔以獎(jiǎng)懲制度，以促進(jìn)制度推行，激發(fā)制度功效。村居法律顧問制度在各地的貫徹過程中，各地司法機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)考核機(jī)制建設(shè)，其中以江門市蓬江區(qū)為典型，該區(qū)村居法律顧問制度考核評(píng)估機(jī)制體系相對(duì)完備、構(gòu)建較為合理，下面以該區(qū)為例對(duì)村居法律顧問制度考核評(píng)估機(jī)制的情狀作簡(jiǎn)單介紹。

二、村居法律顧問制度考核評(píng)估機(jī)制的現(xiàn)狀與分析

法律顧問制度考核評(píng)估機(jī)制，又稱一村(社區(qū))一法律顧問工作檢查評(píng)估辦法。該辦法所稱的檢查評(píng)估，是指各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師擔(dān)任村(社區(qū))法律顧問履職情況進(jìn)行檢查和評(píng)估，進(jìn)而針對(duì)評(píng)估結(jié)果施以獎(jiǎng)懲。[2]

(一)考核評(píng)估機(jī)制的基本內(nèi)容

1.基層干部群眾評(píng)價(jià)(15分)。該項(xiàng)評(píng)價(jià)主要包括村(社區(qū))干部、群眾評(píng)價(jià)和所在鎮(zhèn)(街)司法所評(píng)價(jià)。村(社區(qū))干部和所在鎮(zhèn)(街)司法所評(píng)價(jià)可以通過填寫工作評(píng)價(jià)表的方式來直接評(píng)分；群眾評(píng)價(jià)則是通過發(fā)放問卷的調(diào)查形式進(jìn)行。該項(xiàng)評(píng)估按照評(píng)價(jià)的滿意度不同來設(shè)置不同的分值，但此項(xiàng)評(píng)分不設(shè)扣分項(xiàng)。

2.村(社區(qū))法律顧問職責(zé)(60分)。該項(xiàng)評(píng)價(jià)是江門市村居法律顧問制度考核評(píng)估機(jī)制中的主要內(nèi)容，其內(nèi)容包括定量服務(wù)和限時(shí)服務(wù)兩大部分。

定量服務(wù)。需要法律顧問按要求完成指定的工作任務(wù)，其內(nèi)容包括每個(gè)月累計(jì)到村(社區(qū))服務(wù)8小時(shí)或2次、起草或者審核或者修訂村(社區(qū))自治組織章程、村規(guī)民約和其他管理規(guī)定等七類，每類具體化為一定分值，總計(jì)45分。

限時(shí)服務(wù)。需要村(社區(qū))法律顧問對(duì)干部群眾提出的具體法律服務(wù)需求及時(shí)回應(yīng)，其內(nèi)容包括對(duì)可能影響社會(huì)和諧穩(wěn)定或者設(shè)計(jì)村(社區(qū))群眾重大利益事項(xiàng)及時(shí)到場(chǎng)或者通過電話提出法律意見，并向市(區(qū))司法局報(bào)告等三類，同樣每類具體化為一定分值，總計(jì)15分。

定量服務(wù)和限時(shí)服務(wù)考核內(nèi)容大致描述了駐村(社區(qū))律師的大致職責(zé)。兩大部分的服務(wù)通過檢查相關(guān)工作資料和群眾走訪、相關(guān)工作人員訪談來進(jìn)行考核，且上述考核內(nèi)容均設(shè)置扣分項(xiàng)。

3.工作日志(10分)、村(社區(qū))法律顧問工作管理系統(tǒng)使用(5分)、信息報(bào)送(5分)、投訴查處(5分)。該四項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容主要通過查閱相關(guān)工作資料來進(jìn)行，前三項(xiàng)評(píng)估針對(duì)村(社區(qū))法律顧問直接接手工作資料來反饋工作情況，而查處投訴則是從側(cè)面間接評(píng)價(jià)村(社區(qū))法律顧問的工作情況。上述四項(xiàng)考核內(nèi)容均設(shè)置扣分項(xiàng)。

4.加分項(xiàng)目。在上述三類考核內(nèi)容基礎(chǔ)上，增設(shè)了加分項(xiàng)目。加分內(nèi)容有積極開展形式多樣的服務(wù)、積極報(bào)送工作信息被地級(jí)市以上司法行政機(jī)關(guān)采用、化解信訪積案等。該項(xiàng)考核內(nèi)容不是必然要求，而是對(duì)有以上杰出貢獻(xiàn)者提供獎(jiǎng)勵(lì)。

(二)現(xiàn)行考核評(píng)估機(jī)制分析

1.現(xiàn)行考核評(píng)估機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)

第一，固定考核時(shí)間，激發(fā)律師的工作動(dòng)力。在江門市蓬江區(qū)考核制度里，律師是有著淘汰機(jī)制的，每半年考核一次，大約是在六七月份的時(shí)候，如果考核所得分低于平均水平，律師將會(huì)被更換，由此可對(duì)律師形成壓迫力，提高律師的工作積極性。

第二，明確規(guī)定工作任務(wù)，保證考核的信度和效度。在考核評(píng)估制度中有規(guī)定律師每月需達(dá)到的值班時(shí)長(zhǎng)和對(duì)社區(qū)應(yīng)盡的義務(wù)，讓律師在工作過程中是有方向性的，而不是像無頭蒼蠅一樣亂闖。

第三，規(guī)定定量服務(wù)，實(shí)際為村民(居民)提供服務(wù)。定量服務(wù)是指村居法律顧問需要完成指定的工作任務(wù)，如果不能完成則會(huì)扣分。村居法律顧問每個(gè)月累計(jì)到村(社區(qū))服務(wù)不少于8小時(shí)或2次、一天。在這種考核機(jī)制下，律師需要切實(shí)到村(社區(qū))為民眾提供法律服務(wù)，使人民的訴求有解決的渠道。

第四，考評(píng)辦法多元化。一村居一法律制度就是廣東省委、省政府為了讓法治真正“下基層”、進(jìn)而完成法治到村(居)群眾跟前的“最后一公里”而實(shí)行的，從人民需求出發(fā)，結(jié)果也是從人民身上得到反饋。在考核機(jī)制里，對(duì)于律師的工作評(píng)價(jià)不僅僅只依靠單純的資料記錄，還有線上村(社區(qū))法律顧問工作管理系統(tǒng)的支持，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民進(jìn)行問卷發(fā)放、電訪以及走訪，由表入深，讓懸掛于高堂的法律“接地氣”，保證人民訴求得到解決。

第五，獎(jiǎng)懲分明。江門市一村(社區(qū))一法律顧問制度考核評(píng)估機(jī)制內(nèi)設(shè)詳細(xì)的加分和扣分項(xiàng)，對(duì)于法律顧問工作突出者實(shí)行加分獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作懈怠者實(shí)行扣分懲罰。法律顧問的最后得分和補(bǔ)貼金額掛鉤，也與當(dāng)?shù)胤煞?wù)機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的工作績(jī)效掛鉤，這在一定程度上為村居法律顧問制度的實(shí)施質(zhì)量提供保障。

2.現(xiàn)行考核評(píng)估機(jī)制的缺點(diǎn)

第一，考核評(píng)估機(jī)制偏于主觀。律師工作考核里的考評(píng)中使用的傳統(tǒng)的滿意度標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際工作落實(shí)也是依據(jù)主體所認(rèn)為是否敷衍，定性評(píng)價(jià)的成分多于定量評(píng)價(jià)，整體上不夠客觀公正，不能精確反映村居法律顧問工作的實(shí)際績(jī)效。同時(shí)，由于不同地區(qū)所解決問題的偏向不同，農(nóng)村更注重于經(jīng)濟(jì)利益，而社區(qū)里則更傾向于日常事務(wù)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)地區(qū)的差異性。

第二，考核評(píng)估程序不夠規(guī)范化。在考核評(píng)估機(jī)制中還存在程序不夠規(guī)范的問題。例如考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)太過于泛化，沒有相應(yīng)的規(guī)范性文件對(duì)律師的考查進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)定，考查有些隨意，應(yīng)有一套核心的考核評(píng)估指標(biāo)體系和程序要求。

第三，工作獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不夠到位。考核表現(xiàn)優(yōu)秀的律師有進(jìn)行相應(yīng)的表彰，但是根據(jù)蓬江區(qū)調(diào)研過程中，筆者發(fā)現(xiàn)缺少一定發(fā)放補(bǔ)貼的官方文件，使得一些律師的積極性有所下降，當(dāng)?shù)氐牟块T想要進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放作為獎(jiǎng)勵(lì)，但是由于沒有官方文件也沒有實(shí)施這一措施。

三、村居法律顧問制度考核評(píng)估機(jī)制的理性建構(gòu)

突破村(社區(qū))法律顧問制度運(yùn)行中的困境，首當(dāng)其沖的便是提高律師團(tuán)體的素質(zhì)，提高駐村(社區(qū))律師的專業(yè)化水平，提升駐村(社區(qū))律師入門門檻，從行政層面先進(jìn)行控制性的把關(guān)，但是村(社區(qū))法律顧問考核評(píng)估機(jī)制的規(guī)范化統(tǒng)一化建構(gòu)同樣重要，針對(duì)該機(jī)制的理性建構(gòu)，我們認(rèn)為應(yīng)從以下方面著手：

(一)完善村(社區(qū))法律顧問工作監(jiān)督機(jī)制

1.建立科學(xué)規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)提高法律隊(duì)伍素質(zhì)。利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)使司法行政管理者，基層管理者，群眾基層人員三方共同監(jiān)督：基層管理者積極做好接應(yīng)律師顧問工作，同時(shí)跟進(jìn)律師工作情況并監(jiān)督，保證駐村(社區(qū))律師的值班時(shí)間和工作的真實(shí)性，同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)公開律師在駐村(社區(qū))的值班時(shí)間中所做之事，可以利用微信、微博等讓網(wǎng)民跟著監(jiān)督；司法行政機(jī)關(guān)對(duì)基層管理者和群眾提交的反饋意見進(jìn)行審核，對(duì)工作不到位的法律顧問進(jìn)行批評(píng)、處罰；建立合理的工作流程、服務(wù)指標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)控有效的提高服務(wù)質(zhì)量。工作流程是通過法律顧問制定工作計(jì)劃，并將本月的工作計(jì)劃公布出來，基層管理者對(duì)法律顧問的工作安排進(jìn)行審查；服務(wù)指標(biāo)是通過法律顧問提供的法律服務(wù)的效果為考核內(nèi)容并結(jié)合群眾的反響、舉辦活動(dòng)的次數(shù)以及受理的案件數(shù)等作為考核指標(biāo)，將考核結(jié)果作為獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)功能；質(zhì)量監(jiān)控是基層管理者通過不定期走訪、巡視的方式聽取群眾的反應(yīng)并將結(jié)果及時(shí)向司法行政部門匯報(bào)。[3]

2.建立結(jié)對(duì)公示制度，讓服務(wù)更加透明公開化。將結(jié)對(duì)律師信息在服務(wù)的村(社區(qū))范圍內(nèi)進(jìn)行公開，律師服務(wù)情況進(jìn)行公示，方便群眾監(jiān)督評(píng)分：每一個(gè)村的駐村(社區(qū))律師，在村(社區(qū))公告欄上都應(yīng)當(dāng)注明其身份，屬于什么律師，什么時(shí)候是其駐村(社區(qū))值班時(shí)間，以此確保擁有駐村(社區(qū))律師的社區(qū)、村落得居民村民們知道律師的信息，同時(shí)清楚的知道為他們服務(wù)的律師顧問的服務(wù)時(shí)間，不會(huì)像以前一樣村(社區(qū))找法律顧問來只“顧”不“問”；同時(shí)，對(duì)于律師工作內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)予以公布，讓村民(居民)們知道其駐村(社區(qū))律師做了啥。受益人也應(yīng)當(dāng)對(duì)其服務(wù)有一定的評(píng)價(jià)，作為考核標(biāo)準(zhǔn)納入該律師的年終考核中，如果在村民(居民)中評(píng)價(jià)總是不夠好的律師顧問，村委會(huì)、居委會(huì)可以申請(qǐng)對(duì)其進(jìn)行警告，處罰，若第二年該名律師的評(píng)價(jià)考核依舊不合標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮向鄉(xiāng)政府申請(qǐng)予以更換駐村(社區(qū))律師，鄉(xiāng)政府在一層一層的向上級(jí)反應(yīng)，這一點(diǎn)由于充分考慮不同地區(qū)的問題的特殊性，不同的地區(qū)應(yīng)該實(shí)行有針對(duì)性的考核機(jī)制，不能單純采用統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)。此種考核方式還可以讓村(社區(qū))法律顧問制度行政化，增加行政監(jiān)控考核手段，讓駐村(社區(qū))律師有行政部門能管，受行政部門管，卻有還有較大的公益自由。

(二)確保駐村(社區(qū))法律顧問的考核時(shí)間固定化

從村(社區(qū))法律顧問制度有更好發(fā)展的角度看，有了一個(gè)良好的監(jiān)督機(jī)制，就應(yīng)當(dāng)有與之相匹配的考核機(jī)制，以一個(gè)讓駐村(社區(qū))律師能夠接受且不過與嚴(yán)格，基層管理者覺得恰當(dāng)合適，最終由行政機(jī)關(guān)來制定且具有行政強(qiáng)制力的考核機(jī)制來進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)村(社區(qū))法律顧問制度的有“顧”有“問”。考核機(jī)制的基礎(chǔ)，考核駐村(社區(qū))律師應(yīng)該有固定的考核時(shí)間，筆者認(rèn)為可以每年考核兩次，以六月份和十二月份作為考核的時(shí)間，如果律師達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，要扣除相關(guān)的分?jǐn)?shù)，一旦分?jǐn)?shù)過低，取消其作為村居法律顧問的資格，同時(shí)要扣除一定的工資。將律師的個(gè)人利益與考核掛鉤，可以激發(fā)律師們的工作積極性，這是長(zhǎng)期的考核時(shí)間；為了使駐村(社區(qū))律師每一次都到村(社區(qū))服務(wù)，可以在村委會(huì)中找一個(gè)具有一定法律基礎(chǔ)的人配合律師的每一次工作，一來可以提高駐村(社區(qū))律師的工作效率，二來可以起到監(jiān)督駐村(社區(qū))律師的作用，同時(shí)每一次對(duì)律師的工作評(píng)分，由于個(gè)人的評(píng)估具有主觀性和較大的可操作性，這一種評(píng)分應(yīng)該占最終年評(píng)分的小部分比例，這是短期考核，可以保障律師會(huì)盡量每一次都能夠?qū)嵉刂蛋唷?/p>

(三)制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制

建立健全完善的村(社區(qū))法律顧問考核評(píng)估機(jī)制，必不可少的就是考核評(píng)估后的獎(jiǎng)懲機(jī)制，擁有相應(yīng)合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，可以充分調(diào)動(dòng)駐村(社區(qū))律師的積極性，完善對(duì)村(社區(qū))律師工作的保障，讓更多的律師能得到合理適合自己考核績(jī)效的獎(jiǎng)懲，雖然村(社區(qū))法律顧問制度是公益性的，但萬萬不可以少了行政手段的補(bǔ)償懲罰，這有助于提高駐村(社區(qū))律師團(tuán)隊(duì)的整體素質(zhì)，讓越來越多優(yōu)秀的律師參與進(jìn)基層的法律建設(shè)，用一個(gè)好的獎(jiǎng)懲機(jī)制來側(cè)面讓優(yōu)秀的律師“肯下鄉(xiāng)”。

(四)構(gòu)建多層次的考核方式與渠道

構(gòu)建更客觀的考核機(jī)制，筆者認(rèn)為理所應(yīng)當(dāng)?shù)囊黾涌己说膶用妫蛊洳粌H僅只由司法局來評(píng)或者單純讓基層群眾、村委會(huì)來打分，應(yīng)該是由村(社區(qū))民代表，結(jié)合村(社區(qū))委會(huì)一起來為法律顧問進(jìn)行問卷打分，再由當(dāng)?shù)厮痉ň殖闪⑾鄳?yīng)特別的考核小組私下里走訪村(社區(qū))民，不以問卷形式僅僅是單純的走訪記錄筆錄，記錄大部分村(社區(qū))民對(duì)個(gè)別律師的評(píng)價(jià)打分。最后結(jié)合基層群眾的問卷打分和當(dāng)?shù)厮痉ň痔貏e小組的走訪筆錄，由當(dāng)?shù)卣M(jìn)行最終的審核定論，在年終總結(jié)大會(huì)上將考核結(jié)果公示出來。