保障房全過程代建開發的“杭州樣板”

人民論壇專題調研組

【核心提示】保障房建設，釋放的是政府對民生的殷殷關懷之情，抵押的是政府信用，政府守“德”，保障房才能成為德政。近年來，最美保障房的頻頻出現，源于各級政府積極推動政府投資項目的建設改革，浙江在全國率先探索保障房全過程代建開發模式，確保保障房建設速度和品質同步提升，把民生工程切實建成民心工程、陽光工程、廉政工程、優質工程，形成了以杭州市政府部門和綠城管理集團合作為代表的“杭州樣板”。

住房是安居之本、民生之要、社會穩定之基。習近平總書記指出，住房問題既是民生問題也是發展問題，關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業，關系經濟社會發展全局，關系社會和諧穩定。在住房制度改革不斷深化過程中，如何加快推進保障房建設，解決中低收入群體的住房問題，實現全體人民住有所居，是各地普遍面臨的重要現實課題。

政府投資項目全過程代建開發，是指由代建單位單獨或作為牽頭人與施工單位組成聯合體，通過公開招投標的方式，承接政府投資項目除征地拆遷和監理外的全過程管理、設計、施工、驗收及交付工作，其實質是包含代建管理在內的工程總承包業務。

近年來，浙江省杭州市積極推動政府投資項目代建制改革，在全國率先探索保障房全過程代建開發模式，確保保障房建設速度和品質同步提升，把民生工程切實建成民心工程、陽光工程、廉政工程、優質工程。其中，作為從事政府投資項目代建管理業務的綠城管理集團，率先響應政府號召，承接保障房全過程代建開發業務，推行因需設計、樣板先行、匠心營造、全程監督，讓業主感受到高品質的居住體驗，實現了百姓、政府、社會和企業多贏局面。杭州市和綠城在保障房全過程代建開發領域的創新探索，具有較好實踐借鑒意義，值得總結推廣。

兩大難題并存，保障房建設的現實困境

在工業化、城市化快速發展的背景下，解決低收入家庭的住房困難，始終是各級黨委和政府的牽掛。黨的十六大以來，我國住房保障工作進入快速發展時期。在保障房建設的探索中，地方政府的職責越來越明確。從資金、土地的投入，到規劃、質量、配套的管理，各地政府高度重視，努力把這一重要民生工程辦實辦好。

從全國范圍來看，保障房作為政府投資項目，在推進過程中普遍面臨一些難題，突出表現在：

首先，保障房代建的招投標工作由政府職能部門牽頭，往往將施工、設計、材料等多個環節分開招投標，最終各個中標單位再一起合作代建，耗時長，財務成本高，并且由于中標單位的資質、實力參差不齊，保障房工程進度和質量常常不盡如人意。

其次，與城市商品住宅小區相比，拆遷安置小區業主在人員結構、文化素質、生活方式等方面的特殊性，決定了拆遷小區管理的較大差異性，導致這類小區在保障房物業管理體制、運作機制和管理水平等方面也存在著一些突出問題，已成為社區治理和基層社會穩定的難點和痛點。

和全國各地一樣，在保障房建設開始階段，杭州市也面臨同樣的難題。但作為我國改革開放的前沿陣地，杭州創新政府投資項目管理模式，率先實行全過程代建開發模式，在破解保障房建設難題上進行了不懈的創新與探索。

四個做法同步，為更多人造更多的好房子?

保障房建設是政府投資項目，此類項目是政府實現其職能的一種重要手段，它的目的是彌補公共產品和半公共產品的供給不足。針對此類項目，代建制的支持政策出臺較早。2004年，《國務院關于投資體制改革的決定》公布，明確提出加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期。2005年，浙江省發改委發布《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》，本著“先行試點、逐步推廣”的原則，首先在省級非經營性政府投資項目上進行，可采用全過程代建方式，也可以采用分階段的代建方式。同年，杭州市人民政府率先行動，第一時間發布《關于貫徹國務院投資體制改革決定的實施意見》，予以貫徹落實。這些政策的出臺，激發了政府投資項目全過程代建開發的市場活力。

綠城創始人宋衛平帶領綠城積極響應杭州市政府號召，2005年首次介入杭州江干區“城中村”改造和保障房代建，開始了政府投資項目代建業務。此后，綠城親歷和見證了杭州政府投資項目“代建制”的探索實行與發展創新。2008年，綠城首個代建開發的保障房竣工;2010年，綠城房產建設有限公司成立;2011年，杭州綠城樂居建設管理有限公司成立，專業從事政府投資項目管理;2015年，綠城房地產建設管理有限公司（綠城管理集團）成立，提出“管理創造價值”的經營理念;2016年，綠城管理集團開創代建4.0體系。綠城樂居公司作為綠城管理集團子公司，整合并統一管理綠城政府投資項目代建業務;2017年，綠城管理集團政府保障房項目在建面積超800萬平方米;2018年3月，房地產行業米其林標準——“綠星標準”首發。同年10月，政府代建板塊應用啟動，探索建立政府代建行業標準。經國家工商總局核準，綠城樂居公司更名為綠城樂居集團，開啟政府建設優質服務商新征程。截至2019年12月底，綠城在管的政府代建項目總建筑面積超2900萬平方米，規模和體量在杭州市、浙江省均排名第一。透過表象看本質，綠城的人本主義、匠心文化得到了百姓和委托方的信任。

在保障房代建開發中，綠城管理多措并舉，創新做法，形成了一套全過程服務體系，包括前期管理：產品定位、成本預設、方案論證、建設計劃，設計管理：規劃報批、目標成本、限額設計、全景計劃，工程管理：計劃管理、節點評審、精細營造、過程評估，交付介入：一房多驗、實體檢測、竣工驗收、物業咨詢。

歸納起來，這些做法和服務具有以下四個鮮明的特點：

特點一：因需設計。充分考慮不同群體融合、社區有效管理、安置滿意度等問題。在設計前期，調研區域發展、傳統文化、風俗習慣等，形成針對性的前期調研報告，以指導建筑規劃設計。比如，戶型設計時注重居住對象對廚房、餐廳、客廳等生活習慣的訴求。園區配套中注重對文化禮堂、紅白事館等特殊需求的分析。在公共區域設計中設置引導安置戶向城市生活習慣轉變的設施。在設計方案形成階段，遵循嚴格的設計方案評審制度，層層把關，以多年保障房設計經驗專業審視，保證方案不斷完善，指導后期營造高品質項目。對成本加強前端控制，推行限額設計。鎖定目標成本，營造階段動態跟蹤成本，確保結算控制在概算內。

特點二：樣板先行。如果將綠城保障房的建設過程比喻為“教科書式”成長，那么“樣板先行”正是教材實體范本。雖然是保障房，但工藝樣板、實體樣板、交付樣板一個不能少，“樣板先行”是每個項目建設的標準動作。工藝樣板不僅對外開放，可隨時參觀了解情況，同時也讓工人們可以詳細掌握每個結構的細節。比如外墻有多達16層工序，在工藝樣板處完整地呈現了出來。在實體樣板里，可以看到施工的全過程，并對照工藝樣板一一檢查工序。而交付樣板可以讓住戶提前檢驗交付戶型的功能性、交付標準是否滿足需求，避免后期返工等情況的發生。

特點三：匠心營造。為保障工程質量，安置房建設中采用的原材料均為國內知名品牌，如門窗、防火材料、消防材料等，并在合同中明確規定，不得隨意變更。原材料進場前工程管理人員進行嚴格審查，必須嚴格按照國家規范，在一些隱蔽工程的關鍵部位進行影像資料存檔。項目管理團隊通過反復交底、明確標準、層層驗收、實測實量、全員參與等措施，將品質把控落到實處，力求“取法極致、得乎其上”。

特點四：全程監督。除了項目的自查、公司的巡查，村民監督小組的監督，還邀請第三方“飛行檢測”來評估品質，定期組織全國范圍的“工地開放日”活動。將項目工地打開，接受社會各界檢閱。客戶、業主、同行都能夠親歷并見證保障房的營造細節。值得一提的是，幾乎每一個保障房項目營造過程中都少不了“村民監督小組”的身影。老百姓評價說：“親眼看著房子造起來，不用擔心偷工減料、質量不好，讓我們更期待能早日入住。”

三個層面共贏，彰顯“杭州樣板”價值

黨的十九大報告提出，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。經過多年的發展，綠城管理政府代建板塊已經形成了一套成熟的保障房全過程代建開發模式，力爭將每一個保障房項目都打造成當地標桿，收獲了行業內、百姓、媒體的好評，受到了各地政府的認可，斬獲了包括詹天佑獎、廣廈獎、錢江杯、西湖杯等在內的各類獎項。杭州市和綠城在保障房全過程代建開發領域的實踐探索，是以實際行動貫徹落實十九大精神的創新之舉，無論是對成千上萬的安置家庭，對賦予信任的政府，還是對在摸索中前進的代建行業，對亟待加入城鎮化進程的各城市、地區、社區，都具有實踐借鑒意義。“杭州樣板”的經驗價值，概括起來，集中體現在三個層面。

社會層面。秉承“為更多人造更多的好房子”的初衷和理想，始終追求讓百姓更幸福，讓政府更放心，讓城市更美麗，讓社會更和諧，助力實現全體人民住有所居、居更舒適的目標。一是打造政府投資項目建設優質服務商。以專業服務解決政府投資項目“建、管、用”合一，三超現象大量存在的問題。明晰參建各方權責，通過高度整合各項建設服務內容，節約項目工期、保證設計質量、確保投資可控、引入優質供方，從而進一步提升產品品質，提高管理效益。二是為更多人造更多好房子。以綠城多年房地產開發經驗以及房地產全產業鏈資源優勢，對每一個項目都尊于設計、精于管理，充分考慮百姓需求，因需設計，傳承歷史文化，融合周邊城市發展，將精細化管控充分落實到項目管控全周期，與各參建單位共同營造出高標準、高品質、高性價比的房產品。三是創造美麗的城市。打造品質不輸于中檔商品房的“網紅保障房”產品，為各地建設“最美校園”、“最美高鐵站”等城市配套，引導城鎮原住民融入城市生活，為促進城市風貌、推動城鎮化建設貢獻社會力量。

行業層面。綠城作為政府投資項目代建行業的領軍者，通過規模效應，進行知識分享、價值分享，參與建立行業標準，促進行業的規范與發展。一是引領商業模式升級構筑“代建+”理念。根據政府需求及項目實際情況，以代建管理業務為核心，升級業務模式，提供專業定制服務。根據行業市場發展趨勢，引導政府投資項目開發模式，提升項目開發品質及運營效率。二是推動營造系統進步。帶動前端設計系統及后端營運系統，實現整個行業以人為本的設計和現場的精工細作。在區域內打造行業標桿項目，通過知識分享、技能分享帶動行業技術水平的提升。三是構建企業服務平臺。通過代建企業服務平臺建設的先發優勢，與政府以及產業鏈合作單位建立長效合作機制，分享企業管理與品牌價值，實現品質與效益的共贏，構建信任。同時，提升各項業務收入，不斷探索代建企業自身經營的規模經濟。

企業層面。保障房全過程代建開發，為綠城業務營收突破、產業資源整合、創新模式探索作出了突出的貢獻。一是促進區域業務協同。綠城作為品牌房企，多年來累積的產品口碑與品牌效應受到了各級政府與廣大百姓的認可，成為政府投資項目代建業務承接的金字招牌。同時，隨著代建保障房的落成，其匠心匠筑受到各級政府的信任。因專業營造，在建的保障房都已成為當地的標桿項目，受到各地建設主管部門的認可，各級政府領導前來實地調研考察。同時，也受到了業內推崇，在政府代建項目區域內建立起良好政企關系以及客戶口碑，進而為促進項目銷售奠定基礎。二是加強供方資源協同。政府代建項目供方均通過公開招投標選擇，可在當地建立起許多良好的供方合作關系，為自投項目以及商業代建板塊輸出優質供方。而綠城多年來累積的各類供方資源，也可引入政府代建項目中，進一步加強合作，實現共贏。三是助力創新模式探索落地。政府代建項目作為輕資產板塊，經營風險整體較低，項目收入較為穩定，在得到政府及相關部門支持的前提下，更易引入國內外先進的項目經營以及運營理念，是作為開發模式探索、多元化營收渠道拓展的重要孵化基地。

“杭州樣板”啟示：體現了“三個尊重”

習近平總書記指出，“解決群眾住房問題是一項長期任務。”近些年來，“撤村建居”和城中村改造步伐加快，以安置當地“農轉非”居民為主的撤遷安置小區的安置房建設的數量和規模快速增加。浙江省杭州市在安置房建設中，積極探索，持之以恒，取得了可喜成績。杭州市以代建制建設的安置房，不僅讓業主獲得了高品質的居住體驗，住得舒適、安心，而且培育了綠城管理這樣的明星企業及其企業文化，形成了“綠城管理”品牌效應，在探索政府與企業緊密合作、以代建制解決群眾住房問題的運行模式方面積累了寶貴的經驗。

這些經驗是多方面的。其中，最值得重視的是他們在實踐中堅持的三個“尊重”。這三個“尊重”，既是杭州市政府對代建實踐的價值導向和監管原則，體現了政府的主導作用和中國共產黨的人民情懷;又是綠城管理在代建實踐中發展著的企業文化和價值取向，體現了綠城員工的思想境界和責任擔當;也是杭州市代建模式的精髓和取得成功的密鑰，體現了中國特色社會主義事業的本質和魅力。

這三個“尊重”，一是尊重所在區域的歷史文化、風俗習慣，讓建筑承載百姓安居生活。這里核心是文化。安居，首先就要文化安居。文化不是簡單的幾句標語口號，而是通過具體而微的歷史習俗、生活習慣表現出來。特別是建設以安置當地“農轉非”居民為主的撤遷安置小區，文化問題尤為突出。綠城管理是有溫度的，它的創始人宋衛平向員工提出，要把這樣的安置小區當做“爺爺工程”，把為農民建房當作功德來做。所以，綠城管理在安置房設計前期，細致調研居民諸如使用三輪車、農具的習慣，家庭聚會的人數和頻率等瑣事，以了解當地的區域發展、傳統文化、風俗習慣;在戶型設計中，注重滿足居民對廚房、餐廳、客廳等生活習慣的訴求;安置小區的設計，則充分考慮不同群體融合、社區有效管理、安置滿意度等，園區配套注重對文化禮堂、紅白事館等特殊需求的滿足，公共區域設計注意引導安置戶向城市生活習慣轉變。

二是尊重自然與城市，以可持續發展的眼光衡量建筑與城市發展。這里核心在發展。事實上，住房問題既是民生問題也是發展問題。安置當地“農轉非”居民為主的住房，也要創造條件幫助群眾融入城市的經濟社會發展。綠城管理在建設錢塘新區安置房的設計中，考慮到該區是產業集聚區，外來務工人員較多，因此，也對當地企業進行了調研，了解企業員工的租房需求;對于該區面積較大、居住人口較少的安置房，就相應的添加設計了不少小戶型給住戶用于出租，這有利于“農轉非”居民更舒心的融入城市生活，也有利于城市經濟、社會的可持續發展。

三是尊重品質與責任，以高品質房產營造優質的人居環境。這里核心是高品質。所謂高品質，要全面體現經濟、適用、環保、節約資源、安全的住房標準，還要努力做到安置房品質大于等于商品房。為了實現高品質，綠城管理精心調研、精心設計，降低成本、提高品質，提出投標的成本預算方案;政府部門嚴格把關、科學審核，把成本管控延伸到安置房建設的全過程。設計方案經政府部門批準和業主審議同意后，在安置房建設階段，綠城管理又通過“樣板先行”、“村民質量監督小組”等多項制度以及標準化措施來保障高質量。“樣板先行”讓村民了解并監督施工全過程，以提前發現設計和施工中的錯誤、缺陷及不合理性，指導后續大面積施工。在施工現場又設置各分部、分項工程的停止點及關鍵部位的見證點，以便政府部門和群眾的開放監督，保證工程質量的可追溯性。

自2005年至今，杭州市政府和綠城歷經14年堅持不懈的探索，三個“尊重”越來越具體化，一套制度化機制化的政府代建模式日臻成熟。綠城管理代建的安置房，獲得了群眾的高度贊譽，也獲得了國家級、省級、市級榮譽各類獎項百余項。未來綠城管理將不斷探索新模式，更好地服務政府投資建設類項目。保障房全過程代建開發的“杭州樣板”積累的寶貴經驗，值得認真研究、積極推廣。

（執筆：陳陽波? 嚴昭柱? 金雄偉，作者分別為湖南科技大學馬克思主義學院博士研究生、中共中央政策研究室文化研究局原局長、人民論壇網地方部副主任）

【注：本文系“2020國家治理創新經驗（民生建設）課題調研”階段性成果之一】

責編/王卓怡? 張迪? ? 美編/于珊