公共政策執行中運動型治理的發生機理及轉化機制研究

□ 楊 光 謝家平

(1.上海財經大學 商學院, 上海 200433; 2.江蘇信息職業技術學院 商學院, 江蘇 無錫 214153)

一、引 言

我國在歷史上多次使用運動型的治理方式,在某種意義上取得了較大的成效,同時也產生了較大的社會影響。運動型治理方式具有一定的效果,可以考慮在一定的條件下去有效的使用。運動型治理能夠讓人們將關注點集中到某一個領域,從而能夠最大限度的吸引人們的注意力,進而能夠起到較好的宣傳效果。

在全球性衛生事件的背景下就可以考慮采用運動型的治理方式,改變以往的那種相對靜態的管理模式。比如某一地疫情較為嚴重,就可以將資源投向該地,進行集中式的治理。這也是一種運動型的治理方式。通過集中調配資源,集優勢資源于一地和一時,從而能夠通過集中力量辦大事、辦緊急事務來體現運動型治理的優勢。在某一個時間節點開啟運動型治理的模式,然后根據實際情況來確定運動型治理的延續時間以及相應的治理范圍。再根據運動型治理的效果來及時的進行有關細節的調整,比如投放資源的頻率以及規模,延續時間長短的調整,地理范圍的優化等等。這樣做的目的,就是通過運動型的治理來在短期內進行資源的重新配置,從而形成一個優化的結果。

國內學者對運動型治理相關問題進行了有益的探索。王輝[1]認為推動運動式治理轉向長效治理是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。歐陽靜[2]認為在實際運作中,基層運動型治理與官僚體制互相依存、交織運作。基于行政邏輯,基層運動型治理應更多地考慮基層政府本身的有效性,而非社會有效性。倪星和原超[3]認為隨著中國官僚系統向精確性和規模化發展,運動式治理被重塑為更為精密的目標責任制和績效考核等表現形式,以“任務驅動”作為新的動員模式而得到精細化的發展,表現為運動式治理的常規化。楊志軍[4]認為運動式治理長期存在于中國的政治社會中,已經成為國家治理的一種典型模式。向淼和郁建興[5]從運動式治理的法治化視角強調運動式治理與法治的兼容以及效率與正當性的平衡,提出要以法治作為運動式治理轉型的標準。葉敏[6]認為運動式治理方式是地方政府及其執法部門廣泛使用的政策工具,通過高位推動的全體性動員有助于克服政府內部碎片化,形成一種基層治理和行政執法的暫時性合力。楊志軍和肖貴秀[7]認為運動式環保專項行動作為一種政策工具使用,其高強度、間歇性、反復性鑲嵌于特定的政策結構;治理邏輯遵循“決策經驗主義”,內在蘊含漸進理性原則和有限理性策略。魏程琳和趙曉峰[8]認為運動式治理不可能消失,其偏離運動目標誘發多重緊張的弊端及相應糾偏機制需要深度探究。任星欣[9]認為在缺乏有效的制度體系的情況下,可通過運動式治理應對不斷出現的現實問題以保障基本的治理績效。大部分學者主要是從運動式治理和常規式治理之間的區別,以及相關領域的運動式治理的特征進行分析,很少有學者分析探討在運動型治理過程中,政府的角色應該怎么轉換的問題,相關的轉化機制如何演變等問題。

二、公共政策執行中運動型治理的現狀

在相當長的一段時間內,資源的配置以及流向等都受很多因素的影響,從而在配置方面具有一定的時滯性,也就是配置的效率不是很高。比如很多人力資源都在慢慢流向長三角、珠三角等我國經濟發展較快的地區,但是這樣的資源配置是緩慢的發生的,不是一蹴而就的。而運動型治理模式的應用能夠加快資源配置的效率,從而能夠起到意想不到的效果。例如將各種醫療資源、人力資源集中到疫情嚴重的地方。在受到自然災害時,將大量的救援力量集中配置到需要的地方。這便是運動型治理在實際中運用的情況。

運動型治理能夠改變在日常的資源配置方面存在的不足,因為對風險事件難以做到較為準確的預測,因此就難以事前進行較好的資源配置。但在某些領域是可以做到有傾向性的資源配置的,比如在邊境地區配置更多的軍事力量,在地震頻發的地區配置更強的救援力量等等。這些可以根據歷史數據和資料來預判,從而能夠進行提前性的資源配置。但諸如公共衛生事件、群體性事件等等就難以進行預測,從而就難以做到有預見性的資源配置。此時,就要考慮如何進行資源的預配,在相關事件發生時能夠進行運動式的治理,有相應的資源來保證供給。

例如在公共衛生事件方面,各個醫療機構的人員編制是否要考慮到運動型治理的需要。在進行運動型治理時,要調配一部分醫療資源去更加需要的地方,那么有多大的力量可供調配,怎么選擇調配的力量,又如何分配這些資源。調配之后原來的服務水平是否還能夠保持。這些問題都需要考慮。

三、公共政策執行中運動型治理的對策分析

(一)在部分公共治理領域持有一部分運動型治理人員編制

可以考慮在公共衛生領域持有一部分運動型治理編制,這部分編制主要是服務于運動型治理的需要。在平時會給人一種超編的感覺,但實際上這是一種資源的儲備,主要是為了應對一些突發事件。若平時沒有這樣的儲備,則在需要進行運動型治理時就難以更好的調配有關的資源。資源的調配可能會出現零和博弈的情況,就是一地的資源的實質性減少才能夠保證另一地的運動型治理的有效開展。這是不希望看到的現象。最好的情況是在保證其他地區正常運行的情況下,還能夠進行運動型治理的配合也就是還能夠進行有關資源的調配。而要實現這一點,就必須考慮在部分公共治理領域設置一部分運動型治理人員編制。除了公共衛生領域,諸如教育、國防、水利等領域都可以進行運動型治理人員編制構建的試點工作。并且通過這些領域的實踐,進一步擴展到更多的領域,最終實現運動型治理人員編制的廣覆蓋,讓更多的人才能夠在公共治理領域發揮作用。

(二)構建虛擬型組織應對運動型治理的需要

運動型治理的發生機理主要是形勢發展的需要,有點類似供應鏈管理當中的分散庫存與集中庫存的關系。分散庫存能夠更好的服務于最終的消費者,因為庫存離消費者比較近,但這樣的做法就意味著相應的庫存成本會增加。同時各個地區的消費情況有一定的差異,從而就會出現有的地方出現供不應求現象,而另外一個地方卻出現供過于求的情況。要是供給與需求進行匹配,就要考慮到庫存之間的調配問題,也就是所謂的越庫供應,倉庫之間的調配。在公共治理領域也是如此,在各地設置常規性的機構是屬于分散庫存的情況,而基本上沒有考慮到集中庫存的問題。目前的運動型的治理主要是從各地的庫存中去進行調配,而缺乏集中庫存的保障。

集中庫存的表現形式可以是虛擬的形式,比如對于醫生而言他有一個固定的工作單位,同時也可以作為一個虛擬的集中式組織中的成員。在需要進行運動型治理時,就可以考慮從登記注冊進了虛擬集中組織中的成員中進行選取。平時這些人員的主要工作任務都是在其固定的單位中完成的,但在需要進行運動型治理時就要接受集中的調配管理。比如在公共衛生事件背景下,這些人員就要接受集中的安排,去從事專業的支援工作。同樣,為了提高運動型治理的效果,這一虛擬組織就要進行相應的培訓、訓練工作。給定一定的工作情境,然后進行工作方面的演練。例如學習不同地區的方言,了解不同地區人們的身體及心理方面的差異等等。只有平時做好了這方面的訓練,才能夠提高運動型治理的效果。

在其他領域也是如此,比如在教育領域,我國多年來有一個支教的做法。內地教師支援中西部落后地區的教育,這是運動型治理在教育領域的運用。同樣,要提高該治理的效果,就要考慮到分散庫存與集中庫存的合理設置的問題。每個教師都有一個固定的工作單位,另外根據其自愿的情況可以加入一個虛擬的集中式組織,該組織就相當于是一個集中式庫存。加入該組織的人員優先選配至中西部進行支教工作。同樣,這一虛擬組織在平常也要做好教育管理等工作。也要做好演練工作。要想提高運動型治理的效果,就必須對這一組織的運行進行深入的組織和探索。如何設置該虛擬組織的機構,如何進行該虛擬組織的日常管理尤其是帶有演練性質的管理。這些問題都必須進行認真的思考。

(三)國家成立運動型治理工作小組,以滿足運動型治理之需

這一虛擬組織需要有一個強有力的上級管理部門來主管。建議國家要成立運動型治理工作小組。該小組的主要職責就是開展運動型治理活動,做好各個領域具有集中庫存效果的虛擬組織的構建、運營等工作。可以將該工作小組放入我國現有的應急管理部之下,但要提高這一部門的權威性,更要認識到這一組織存在的重要性。隨著全球氣候變暖趨勢越來越明顯以及國際局勢的越來越復雜化,我國非常有必要做好運動型治理工作,將其做為靜態性治理的一個有益的補充形式。從而能夠更好的發揮我國的制度優勢去服務于我國的經濟等領域的建設工作。

運動型治理小組可以考慮設置中央及地方兩級管理層級,以便能夠更好管理構建的虛擬型集中庫存式組織。目前我國所擁有的各種專家庫具有一定意義上的虛擬集中式組織的形式。可以考慮在現有各種專家庫的基礎上,加大構建虛擬組織的力度。提前將在運動型治理中起作用的人員及資源集中到這一虛擬組織之中,從而能夠發揮組織所具有的凝聚人心、集中資源的優勢。可以開展日常的訓練及演練工作,從而能夠提高未來進行運動型治理的效果。

(四)變革身份管理體系,發揮個人其他身份所具有的社會治理效果

對于人力資源的身份管理也要進行改革,現在更多的是集中于單位管理這一層級,而弱化了其其他的身份意識。比如,一個人既屬于一個單位,同時也屬于一個小區、一個社團組織等等。單位中的身份意識比較強烈,而在其他組織中的身份意識就比較單薄,從而難以發揮其本來應該具有的作用。例如,一個人在單位中是從事領導的工作,具有一定的組織協調的能力,而在社區中他就不一定會去主動的貢獻自己的力量,將自己的組織協調能力運用在社區管理當中。同樣,在其他組織中其也不一定發揮其作用,這與其說是一種處世的低調做法,不如說是一種人力資源的損失和浪費。那么如何使個人能夠在不同的組織中都能更好的發揮其作用,從而提高人力資源的利用率,進而增進社會福利呢。這便是公共管理領域學者需要考慮的問題。可以將其工作的單位看成是實際的組織,而將其加入的其他諸如某某社團、協會包括社區等等看成是一個虛擬的組織。現在的問題的關鍵就是考慮如何提升其在虛擬組織中的作用,使其能夠更好的發揮自己的力量從而能夠提高組織的運營績效。

(五)延長虛擬組織的生命,提高個人在虛擬組織中的歸屬感

在虛擬組織中也要有一種組織歸屬感,同時也要保證組織的長期存在,若組織的壽命較短則很難讓人們在其身上投入較多的精力。歸屬感就可以考慮在進行運動型治理過程中去獲得,比如一個社區對口支援一所小學,讓社區中的具有某些特長的成員來發揮其作用。諸如此類,通過組織若干的活動,使活動者形成其對于組織的歸屬感。而組織的壽命的延長就要從源頭入手,首先這些組織要具有一定的價值和意義,然后政府有關部門要對這些組織的運營進行一定的指導。總之,政府有關部門要對這一虛擬組織的構建以及運行投入一定的精力。每一次運動型治理之后要有相應的總結和記錄,為下一次運動型治理的開展積累資料。使得運動型治理的效果能夠得到保證。

(六)運動型治理要向靜態性治理方向去發展,最終形成常態化的治理

運動型治理要向靜態性治理方向去發展,最初運動型治理具有探索性質,很多細節都難以考慮清楚,而在一系列的治理活動開展之后就會積累很多的經驗。在后續的活動中就可以將前期積累的經驗轉化成常規化管理的模式。虛擬組織在成立之初面臨著人力資源及其他資源的短缺,而隨著虛擬組織規模的不斷擴大、在業時間的不斷增長等,該組織將越來越成熟。進而會成為一個相對穩定的具有靜態性組織的特點。在這一階段運動型治理就可以逐步的轉化為靜態性治理。當然,社會的發展具有復雜性,會在新的歷史條件下產生新的運動型治理的需求,此時就需要進行新的探索。例如,之前更多的是人力資源的一種運動型治理,人員的遠程支援、調配等等。而在某種歷史條件下,可能更多的是需要物資資源,比如要支援一些設施設備。此時的虛擬組織的構建就具有一定的不同。現在某些地區紅十字會的做法飽受詬病,這時就要考慮到這一領域新型虛擬組織的構建及運營的問題。

紅十字會就相當于是在分散性的基礎上構建了一個集中性的物資儲配系統。這一系統的運行時間已經很長,也在我國的經濟社會發展等方面起到了很好的作用。但在時代的快速變革之下,這一組織也面臨了很多的問題。比如,在面對大量的捐贈的情況下,如何做到快速、準確、高效的物資分配工作,如何將相關的信息給公眾一個實時的披露。現在的情況是由于其人手不夠,難以做到這一點,從而引起了社會公眾各種程度的不滿。之所以會出現這種情況,是由于像紅十字會這樣的組織實際上不是一種虛擬組織,而是一種實體的組織。他具有實體組織的特點,當然就擁有了實體組織所具備的優點以及缺點。因為其不是虛擬的集中式組織,所以,虛擬組織所具備的優點其就不具有。因此,要考慮到如何對這些現存的希望其起到虛擬組織作用的實體組織進行變革。可以考慮將一部分具有一定組織調配能力的人編入具有紅十字會特征的虛擬組織中,現有的紅會成員整建制的加入這一虛擬組織。一方面該虛擬組織的規模就得到了極大的擴充,同時也吸納了更多的人力資源。人力資源的補充就能夠有效的解決現有的人手不足的情況,尤其是在進行運動型治理期間,更需要大量人力資源的配合。

(七)在現有實體組織的基礎上配置相應的虛擬組織

可以考慮在現有實體組織的基礎上配置一個虛擬組織,實體組織的人員繼續從事其原來的工作,而虛擬組織的成員主要是起到一個機動的作用。在需要的時候就可以由整建制的虛擬組織來加入到有關活動的開展中來。比如在教育領域,一個學校除了有其實體組織之外,還可以考慮構建一個虛擬組織,這個虛擬組織包括家委會、兼職教師、優秀校友等等。對于企業而言,其構建的虛擬組織可以包括優秀前員工、忠誠的消費者、優秀的供應商等等。總之,不同的實體組織可以根據自身的實際情況來構建具有不同成員以及屬性的虛擬組織。虛擬組織構建之后就要考慮如何進行虛擬組織正常的運行與維護,以及考慮如何開展運動型治理活動等問題。國家需要進行運動型治理,對于企業等其他社會組織來說也需要開展運動型治理。前已述及,運動型治理是常規性靜態性治理的一個有益補充,因此,他就具有了存在的必要性。要發揮其所具有的優勢,來共同提升組織治理的效果。

(八)運動型治理要考慮治理的頻率、主題、目標等問題

運動型治理活動的開展要考慮頻率,以及每一次運動型治理的主題、目標、時間以及范圍等。只有明確了這些內容,才能更好的開展運動型治理活動。各個實體組織要根據自身的實際來確定這些問題。比如對于面臨公共衛生事件的政府而言,其運動型治理的主題就是要發揮制度優勢集中優勢資源來解決棘手問題,時間是從公共衛生事件發生開始到事件結束。而范圍主要是要根據實際來決定。開展的時間越早,其所涉及的范圍就越小。而對于企業而言,比如要開展企業自上而下的一個集中反腐的運動型治理,就要考慮其頻率問題。若頻率過高,也會影響到企業的一個正常的運行,頻率過低又起不到應有的效果。另外就是范圍的問題,是整個企業還是在某個部門,這些問題都需要進行考慮。才能夠發揮運動型治理的效果。

運動型治理向靜態性治理轉化,同時運動型治理可以從小規模向大規模方向轉化,短期化向長期化轉化等等。因此,其轉化的機制較為復雜,具有不同的轉化方式以及轉化的目標。實體組織要根據自身的特點來決定相應的轉化機制的確定問題。隨著時代的發展,越來越多的實體組織需要進行運動型治理實踐。而在開展運動型治理之初首先要明確自身進行運動型治理的目標。是完全由靜態化治理轉換成運動型治理,還是既有靜態性治理也有運動型治理,抑或是僅僅進行小范圍的運動型治理的試點。運動型治理的目標明確之后,實體組織才能夠進行運動型治理模式的構建、運營等工作。

四、結 論

運動型治理是對常規化治理方式的有益補充,在公共政策執行中采取運動型治理方式能夠取得較好的治理效果。本文在分析運動型治理現狀的基礎上,提出了要在部分公共治理領域設置一部分運動型治理人員編制,構建虛擬型組織應對運動型治理的需要,國家成立運動型治理工作小組,變革身份管理體系,發揮個人其他身份所具有的社會治理效果;運動型治理要向靜態性治理方向去發展,最終形成常態化的治理等對策措施。研究結果要有助于運動型治理績效的提升。□