論我國(guó)食藥安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度

楊梓琳

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 廣東 廣州 510000)

一、問(wèn)題的提出

在當(dāng)今社會(huì)中，食品藥品安全問(wèn)題日益嚴(yán)峻。以立法的形式將食藥安全領(lǐng)域問(wèn)題納入民事公益訴訟的范圍，是解決呈上漲趨勢(shì)的食品藥品安全消費(fèi)糾紛，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)利和公共利益的其中一種重要途徑。但是當(dāng)前我國(guó)并沒(méi)有對(duì)在食藥安全民事公益訴訟中適用懲罰性賠償制度予以立法明確，針對(duì)這一問(wèn)題引起理論界和實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)議。2017年3月廣東省消費(fèi)者委員會(huì)就李某等人銷(xiāo)售病死豬肉提起懲罰性賠償?shù)仍V訟請(qǐng)求，這是全國(guó)首例懲罰性賠償民事公益訴訟案，但法院駁回了其懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求。但在2019年9月全國(guó)首例互聯(lián)網(wǎng)食品安全民事公益訴訟中適用十倍懲罰性賠償?shù)玫胶贾莼ヂ?lián)網(wǎng)法院的判決支持。而近幾年的食藥安全民事公益訴訟案件也存在與之相似的類(lèi)案不同判的情形。盡管我國(guó)不斷提出探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度，但在食藥安全民事公益訴訟中能否適用懲罰性賠償制度、懲罰性賠償金額的確定、公益懲罰性賠償與私益懲罰性賠償?shù)年P(guān)系以及懲罰性賠償金的管理和分配等問(wèn)題都困擾著當(dāng)前的司法實(shí)踐，因此，有必要對(duì)上述問(wèn)題做進(jìn)一步探析，回應(yīng)實(shí)踐之需，充分發(fā)揮懲罰性賠償制度在食藥安全民事公益訴訟中的應(yīng)有價(jià)值。

二、食藥安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的理論證成

(一)食藥安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的合理性

從懲罰性賠償?shù)男再|(zhì)上看，其同時(shí)兼具公法和私法責(zé)任屬性。[1]這意味著，懲罰性賠償與其他一般性賠償不同，除了具有補(bǔ)償功能之外，更多的是起到保護(hù)食品藥品安全和社會(huì)公共利益的作用。從懲罰性賠償?shù)墓δ苌峡矗涔δ苤饕菓土P和遏制功能。而基于受損對(duì)象的不特定性和分散性等特性，食藥安全民事公益訴訟通過(guò)對(duì)違法經(jīng)營(yíng)者提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，是一種阻遏違法行為的有效手段。由此可見(jiàn)，從與食藥安全公益訴訟的“威懾—補(bǔ)償”功能[2]一致的角度出發(fā)，在食藥安全民事公益訴訟中適用懲罰性賠償具有合理性。

此外，在相關(guān)司法解釋中，將消費(fèi)民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求限定在除了賠償性懲罰之外的停止侵害等四種形式。鑒于食品、藥品需求的持續(xù)增長(zhǎng)和與之相對(duì)的食藥安全形勢(shì)的嚴(yán)峻性，如果食藥安全民事公益訴訟案件中適格原告只能提起“不作為之訴”，難以有效控制我國(guó)當(dāng)前的食品藥品安全和有效保護(hù)受害人的合法權(quán)益以及社會(huì)公共利益。而立法在列舉四種訴訟請(qǐng)求權(quán)類(lèi)型之后加了一個(gè)“等”字，為公益懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的入法打下基礎(chǔ)，這意味著我國(guó)食藥安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度具有法理上的根據(jù)。

(二)食藥安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的必要性

在日常的食品藥品交易中，經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間存在著經(jīng)濟(jì)差距懸殊、對(duì)話能力不足等天然的不對(duì)等性。加之，食品藥品安全對(duì)消費(fèi)者的健康損害往往具有隱蔽性和后發(fā)性等特點(diǎn)。要求每個(gè)受害人在面對(duì)種種限制的情況下均對(duì)在食品藥品安全領(lǐng)域侵害其合法權(quán)益的案件提起訴訟，以及在訴訟中提出懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)，并不切合實(shí)際。由此，在食品藥品安全領(lǐng)域里侵害消費(fèi)者合法權(quán)益和社會(huì)公共利益的情況下就會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有適格原告提起懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求的情形。此外，在涉及經(jīng)營(yíng)者侵害消費(fèi)者權(quán)益的問(wèn)題上，實(shí)踐中經(jīng)常借助行政機(jī)關(guān)的力量。雖然通過(guò)行政行為直接處理食藥安全問(wèn)題起到一定效果，但是執(zhí)法成本高、查處難度大等問(wèn)題不可避免地阻礙其實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。

在涉及食品藥品安全的案件中，由于舉證困難、訴訟成本高于受損害成本等因素，受害人在大多數(shù)情況下往往會(huì)選擇息訴，且行政救濟(jì)也不能有效控制食品藥品安全。如此一來(lái)，如果立法仍然只賦予消費(fèi)者個(gè)人以提出懲罰性賠償?shù)臋?quán)利，不僅難以實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償制度的懲罰和威懾功能，反而在一定程度上“鼓勵(lì)”經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)從事違法行為，也難以保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益以及維護(hù)社會(huì)整體利益。只有在法律上賦予適格主體以提起懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)，才能威懾經(jīng)營(yíng)者的違法行為，阻遏危害行為的再次發(fā)生。

三、食藥安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度的進(jìn)路選擇

(一)確定懲罰性賠償金額的計(jì)算規(guī)則

由于立法上的空白，現(xiàn)有的相關(guān)案件判決中食藥安全民事公益訴訟的懲罰性賠償金與私益懲罰性賠償金的計(jì)算方式一樣，均適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》或《食品安全法》中關(guān)于懲罰性賠償數(shù)額的規(guī)定。但是公益訴訟涉及受害者眾多且不特定、每個(gè)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)食品藥品的價(jià)格也不盡相同，加上食品藥品不同于其他產(chǎn)品，對(duì)人體健康潛移默化的損害可能性極高，損害后果難以量化。此外，公益訴訟適用懲罰性賠償制度的功能之一是威懾。從威懾效果的角度，懲罰性賠償金額越高，威懾效果越大；但是當(dāng)懲罰性賠償金額超過(guò)行為人所能承受的一定限度就會(huì)產(chǎn)生懲罰性賠償金的邊際遞減效應(yīng)。[3]在食藥安全民事公益訴訟中，只要保證判處的懲罰性賠償金額超過(guò)經(jīng)營(yíng)者的違法總所得就會(huì)產(chǎn)生懲罰和威懾效果的可能。但若仍然依據(jù)私益訴訟的計(jì)算規(guī)則確定懲罰性賠償金額，往往會(huì)導(dǎo)致巨額公益懲罰性賠償金的產(chǎn)生。因此，我們需要基于食藥安全民事公益訴訟的特殊性，立法上對(duì)于公益懲罰性賠償金計(jì)算規(guī)則的確定，應(yīng)根據(jù)侵權(quán)人所在企業(yè)的行業(yè)平均利潤(rùn)率進(jìn)行倒推，通過(guò)行業(yè)零售商的平均利潤(rùn)額度加上侵權(quán)人作為生產(chǎn)商出售商品時(shí)的價(jià)款[4]為標(biāo)準(zhǔn)確定違法總所得利益，并在此基礎(chǔ)上，參考其他因素如侵權(quán)人的財(cái)產(chǎn)狀況、侵權(quán)人過(guò)錯(cuò)對(duì)社會(huì)公共利益和消費(fèi)者的危害程度等來(lái)確定最終的懲罰性賠償總金額。

此外，是否設(shè)置最高數(shù)額限制也是確定公益懲罰性賠償金額計(jì)算規(guī)則的重要因素。對(duì)公益懲罰性賠償金設(shè)定上限，在一定程度上限制了法官的自由裁量權(quán)，可以避免或者減少公益懲罰性賠償金確定的隨意性問(wèn)題。但也有可能使一些大公司企業(yè)可以預(yù)先通過(guò)成本效益分析，計(jì)算其違法成本，將損害成本外部化，這會(huì)使得公益懲罰性賠償金失去其應(yīng)有的懲罰和威懾的效用。對(duì)公益懲罰性賠償金不設(shè)上限，法官可以更好地根據(jù)具體案情確定相符的公益懲罰性賠償金額，但是，此種做法也會(huì)產(chǎn)生因高額懲罰性賠償金超過(guò)侵權(quán)人所能承受的范圍，從而使執(zhí)行落空的概率事件，這在域外不乏先例。通過(guò)分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，設(shè)定上限與否都有其優(yōu)缺點(diǎn)，公益懲罰性賠償金是否設(shè)定最高限額應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情和司法實(shí)踐需要。基于我國(guó)公益懲罰性賠償制度和公益訴訟人民陪審制度未完善等現(xiàn)實(shí)因素的考慮，我國(guó)應(yīng)設(shè)立公益懲罰性賠償金的最高限額，且建議最高限額規(guī)定為侵權(quán)人違法所得的10倍之內(nèi)，有效防止法官自由裁量權(quán)的濫用，平衡公益懲罰性賠償責(zé)任與損害程度。

(二)協(xié)調(diào)公益懲罰性賠償與私益懲罰性賠償

在食藥安全領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)者的同一侵權(quán)行為在侵害了公共利益的同時(shí)也會(huì)不可避免地侵害消費(fèi)者個(gè)人的利益，這就可能同時(shí)引發(fā)公益訴訟和私益訴訟。如果針對(duì)這同一侵權(quán)行為可提起懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，那么協(xié)調(diào)公益與私益懲罰性賠償兩者的關(guān)系也是食藥安全民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度需要解決的一大難題。

其一，相關(guān)司法解釋規(guī)定，先前的公益訴訟并不會(huì)影響其后提起的私益訴訟，但若兩訴訟中均可主張懲罰性賠償就會(huì)導(dǎo)致公益與私益懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的重合。一方面，從公共利益的視角來(lái)看，后于公益懲罰性賠償?shù)乃揭鎽土P性賠償不具備使違法行為人及時(shí)阻止損害行為發(fā)生以及保護(hù)社會(huì)公共利益的功能，也并不能起到成本內(nèi)化的作用。另一方面，在已承擔(dān)公益懲罰性賠償?shù)那疤嵯拢绻`法經(jīng)營(yíng)者仍需給付后續(xù)的私益懲罰性賠償金，很容易造成違法經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)責(zé)任過(guò)重的情況，在很大程度上會(huì)導(dǎo)致威懾效果大大降低。此外，由于先前的公益訴訟的生效裁判對(duì)于私益訴訟的原告具有免予舉證的效力，此際私益訴訟的舉證負(fù)擔(dān)和訴訟成本就會(huì)大大降低，勝訴率也會(huì)隨之提高，這不免有失公平合理。基于以上理由，后于公益訴訟提起的私益訴訟中不可主張懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求。

其二，私益訴訟中懲罰性賠償?shù)膬r(jià)值主要體現(xiàn)在補(bǔ)償、安撫和激勵(lì)受害人。現(xiàn)行法律規(guī)定的私益懲罰性賠償金額的計(jì)算規(guī)則高于受害者所受損失，卻往往低于違法者的違法總獲益，這樣對(duì)違法者不必然起到懲罰和威懾的效用。[5]為了制裁經(jīng)營(yíng)者的違法行為和遏制將來(lái)類(lèi)似行為的發(fā)生，由省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)或檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟懲罰性賠償之訴尤為重要。因此，為了避免兩次懲罰性賠償超出違法者所能承擔(dān)的最高限度從而使執(zhí)行落空，在私益訴訟之后提起的公益訴訟中所獲得的懲罰性賠償金總額應(yīng)在扣除私益訴訟中個(gè)人勝訴所獲得的懲罰性賠償數(shù)額的前提下確定。

(三)明確懲罰性賠償金的管理和分配

1.懲罰性賠償金的管理

在當(dāng)前司法實(shí)踐中，懲罰性賠償金上繳國(guó)庫(kù)是大多數(shù)判決中的處理方式。但公益懲罰性賠償屬于民事責(zé)任方式的懲罰[6]，不同于刑罰和行政處罰，其適用的意義在于對(duì)受害者的有效救濟(jì)和社會(huì)公共利益的維護(hù)。可見(jiàn)，公益懲罰性賠償金上繳國(guó)庫(kù)的方式與民事救濟(jì)的性質(zhì)大相徑庭。對(duì)此，我們可以結(jié)合我國(guó)國(guó)情和司法實(shí)踐需要，有選擇地借鑒美國(guó)公益基金制度，將公益懲罰性賠償金用于設(shè)立食藥安全公益基金。而針對(duì)食藥安全公益基金的具體管理，我們可以參照我國(guó)《慈善法》中第五章關(guān)于公益信托的規(guī)定，委托信托公司或者社會(huì)組織對(duì)食藥安全公益基金進(jìn)行管理，保證其能不斷保值和增值。同時(shí)該基金還應(yīng)接受社會(huì)公眾、檢察機(jī)關(guān)以及消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的監(jiān)督，確保公益懲罰性賠償金的使用和去向公平公正公開(kāi)合理。

2.懲罰性賠償金的分配

食藥安全公益基金成立之后就要考慮對(duì)公益懲罰性賠償金的分配問(wèn)題。消費(fèi)者只要在訴訟時(shí)效屆滿之前提供充足的證據(jù)證明其為勝訴食藥安全民事公益訴訟的受害人，在履行相應(yīng)的手續(xù)之后就可以根據(jù)個(gè)人所受損害的程度從食藥安全公益基金中獲得相應(yīng)的賠償金。此方法在節(jié)約司法成本的同時(shí)也可以有效救濟(jì)受害人，特別是可以方便小額食藥消費(fèi)受損者的維權(quán)，保障人民“舌尖上的安全”。