檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的完善

郝 英

(蘭州大學(xué) 甘肅 蘭州 730000)

一、我國檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟面臨的困境

(一)檢察機關(guān)訴訟地位不明確

《環(huán)境保護法》(2014年修訂)第58條規(guī)定，可以由合格的社會組織作為環(huán)境公益訴訟的原告，但并未明確規(guī)定檢察機關(guān)的地位及其在此類法律糾紛中的作用。2017年，對兩部訴訟法共同進行了修訂，明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由檢察院提起公益訴訟，這也彌補了相應(yīng)的制度漏洞。檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟要晚于《環(huán)境法》和相關(guān)司法解釋的實施，檢察機關(guān)在此類糾紛中的地位尚未明確規(guī)定。因此，如何在我國現(xiàn)行法律中加以規(guī)定，以及在什么樣的法律中規(guī)定是亟須解決的問題。此外，最高法和最高檢于2018年聯(lián)合發(fā)布的司法解釋提出了檢察機關(guān)的一個新名詞——“公益訴訟起訴人”，這表明檢察機關(guān)具有不同于公民和其他社會組織的特殊的地位。對于這個新概念的內(nèi)涵和范圍學(xué)術(shù)界有不同的看法，“公益訴訟起訴人”的身份與傳統(tǒng)糾紛當(dāng)事人的身份之間有什么區(qū)別?其含義和外延的定義需要學(xué)術(shù)界作進一步的分析和研究，當(dāng)下社會環(huán)境和政治經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀決定了檢察機關(guān)作為環(huán)境糾紛原告的必然性。它不僅可以解決程序上誰是原告的問題，而且可以在一定程度上解決取證和訴訟費用的現(xiàn)實問題。因為依法進行監(jiān)督和調(diào)查違法事件是檢察機關(guān)的職權(quán)之一，作為環(huán)境糾紛的起訴人，它是免費的，其固有的優(yōu)勢使其在整個環(huán)境公益訴訟過程中處于天然有利地位。

(二)檢察機關(guān)調(diào)查取證困難

(1)僅憑檢察機關(guān)很難確定侵權(quán)的主體。如果被告是個人，公安機關(guān)需要予以配合以取得其戶籍信息；如果被告是企業(yè)，則工商部門需要積極配合檢索工商登記注冊資料。同時，環(huán)境行政部門需要配合檢查被告是否具有營業(yè)執(zhí)照、排污許可證、危險廢物經(jīng)營執(zhí)證等證照。(2)難以調(diào)查并獲得侵權(quán)證據(jù)。為了調(diào)查和收集被告侵權(quán)的具體證據(jù)，例如日期、方式、方法和連續(xù)性等，環(huán)境保護、國土和林業(yè)等數(shù)個部門需要合作檢索相應(yīng)的文件，該過程涉及與各個行政部門的溝通和協(xié)調(diào)，但是通常會遇到踢皮球的情形，調(diào)查和取證的難度會人為增加。(3)客觀損害后果和金額鑒定資金來源難以確定。環(huán)境損害的案件通常需要進行評估和鑒定，檢察機關(guān)本身沒有專業(yè)鑒定人，須由專業(yè)鑒定機構(gòu)或鑒定專家出具鑒定意見，這樣做的代價是巨大的，僅通過檢察機關(guān)很難維持相應(yīng)的資金。(4)亟需專業(yè)的環(huán)境公益訴訟糾紛辦案人才。目前，對檢察機關(guān)來說公益訴訟也是新生事物，并沒有專業(yè)的團隊專職負責(zé)辦理環(huán)境公益訴訟案件，大部分是交由民事行政檢察部門兼職處理公益訴訟案件。同時，基層檢察機關(guān)的人員通常較少、案件較多，而刑事檢察部門占據(jù)的主要精力和骨干力量，對環(huán)境公益訴訟工作不利。

(三)訴前程序不完善

訴前程序通常僅在損害公共利益之后才開始運作。檢察機關(guān)通過向有關(guān)職能部門發(fā)出檢察建議的方式，促使其自行改正違法行為。然而結(jié)合我國的國情，該程序的效果并不理想。首先，訴訟前程序?qū)儆谑潞蟊O(jiān)督，具有明顯的滯后性。政府部門和檢察機關(guān)的職能和權(quán)力不可避免地會重疊。因此，如果由檢察機關(guān)監(jiān)督政府機構(gòu)的履職行為，則效果可能是薄弱或無力的。同時，面對破壞環(huán)境的違法行為，如果有關(guān)職能部門均不能根據(jù)其職能主動提起訴訟，將不可避免地失去減少損失、恢復(fù)原狀的有利時機。第二，答復(fù)期限的規(guī)定死板。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)政府行政機發(fā)出檢察建議，其應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)在收到檢查建議之日起的兩個月內(nèi)，并將其執(zhí)行結(jié)果以書面形式告知檢察機關(guān)。但是，在司法實踐中，不同情況下的調(diào)查取證、評估鑒定核實證據(jù)等的難度有所不同。不根據(jù)案件的具體情況，統(tǒng)一以2個月為履職標(biāo)準(zhǔn)，不符合實際情況。特別是對于重大和疑難案件，由于答復(fù)期限制為兩個月，因此可能會出現(xiàn)雖以書面形式向檢察機關(guān)答復(fù)但未進行仔細調(diào)查的情況。

(四)訴訟檢察監(jiān)督制度不完善

以上分析表明，訴前程序在實際司法審判中沒有發(fā)揮有效作用。在整個試點階段，首先明確指出有關(guān)組織和個人對于檢察機關(guān)的訴前建議必須接受，再依據(jù)實際情況進行針對性整改，并向檢察機關(guān)提交具體的整改結(jié)果。然而在此進程中，因訴訟檢察監(jiān)督制度體系尚并不完善，導(dǎo)致無法將必要的檢察監(jiān)督手段落到實處，不能盡快執(zhí)行案件判決結(jié)果，損害了公眾利益。鑒于許多行政機關(guān)沒有重視檢察機關(guān)的檢察建議，檢察監(jiān)督的效果不是很好。由此可知，在司法審判中，訴前程序的應(yīng)然監(jiān)督作用并未充分發(fā)揮，實際上削弱了訴訟監(jiān)督的效果，甚至有可能對檢察機關(guān)正常進行法律監(jiān)督產(chǎn)生影響。由檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，其檢察建議的形式通常為行政建議，缺乏強制執(zhí)法措施和嚴格的檢察監(jiān)督，難以推進案件審理程序。另外，在環(huán)境公益訴訟的整體實踐進程中，該類案件的審判存在很多障礙，行政不作為正是其中的主要原因之一。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的優(yōu)化路徑

(一)明確檢察機關(guān)的訴訟地位

為了使某項制度得到大眾的認可并充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，通常做法是將其歸入更高級別的法律系統(tǒng)中以形成更完整的制度體系。基于此，要使檢察機關(guān)的自身優(yōu)勢在環(huán)境公益訴訟中有效發(fā)揮出來，有必要完善對環(huán)境公益的保護，對現(xiàn)行法律制度進行相應(yīng)的修改。有幾種方法可以闡明檢察機關(guān)在這類訴訟中的訴訟狀態(tài)：一種是立法解釋。依據(jù)我國的法律規(guī)定，為了更準(zhǔn)確地理解和適用法律，可以由擁有創(chuàng)制權(quán)的國家機關(guān)對創(chuàng)制法進行細化解釋。中國早在1978年就將環(huán)境保護納入了憲法之中。隨著時代的發(fā)展，對環(huán)保的需求也隨之變遷。另一種是頒布司法解釋。近年來的司法實踐中，最高法或最高檢幾乎每年都發(fā)布與環(huán)境公益訴訟有關(guān)的司法解釋。同時，司法解釋在我國也具有普遍的法律約束力，可以確認檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位。在司法解釋明確了檢察機關(guān)的訴訟地位之后，以前沒有獲得試點機會的檢察機關(guān)有權(quán)提出環(huán)境公益訴訟，試點工作的紅利可以推廣到全國。

(二)完善舉證責(zé)任分配機制

優(yōu)化環(huán)境公益訴訟制度需構(gòu)建完善的環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任分配機制。由于環(huán)境損害有其特殊性，如隱秘性、污染形成的不斷累積性、環(huán)境清潔的特殊性以及污染鑒定的現(xiàn)實復(fù)雜性，在人力、物力、財力等方面成本巨大，也很難在訴訟中獲得有力證據(jù)，而證據(jù)的收集和法庭質(zhì)證的效果會直接影響最終判決。即使從本質(zhì)上講，它也會影響原告的起訴權(quán)和環(huán)境保護的目的。故而，在環(huán)境公益訴訟中，一個重要方面是對舉證責(zé)任進行合理分配，特別是要注重減輕原告的舉證負擔(dān)，打開舉證困難的癥結(jié)所在，實現(xiàn)使環(huán)境公益訴訟真正發(fā)揮環(huán)保作用的目的。我國《民事訴訟法》中的原則是誰主張誰舉證，但有原則必有例外。在環(huán)境污染糾紛中，污染方應(yīng)承擔(dān)提供證據(jù)的責(zé)任，以證明其行為與污染結(jié)果之間的合法豁免和非因果關(guān)系。《民事訴訟法》中的這一規(guī)定也應(yīng)在環(huán)境民事公益訴訟中適用。原告應(yīng)舉證證明環(huán)境被破壞的事實以及被告與該事實有關(guān)。然而，不應(yīng)苛求原告證明被告的行為與破壞環(huán)境的結(jié)果之間存在因果關(guān)系，被告主張二者之間不存在因果關(guān)系或不應(yīng)承擔(dān)法律規(guī)定的責(zé)任或請求減輕責(zé)任的，應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

(三)完善環(huán)境公益訴訟訴前程序

作為前置程序，檢察機關(guān)在提出檢察建議方面天然處于有利地位。首先，訴前程序能夠促使行政機關(guān)依法進行行政管理，對行政效率的提升大有裨益。其次，訴前程序能夠使環(huán)境保護行政管理機構(gòu)充分發(fā)揮在訴訟中的主觀能動性。第三，審前程序可以節(jié)省司法費用。根據(jù)檢察機關(guān)的實際檢察建議，應(yīng)當(dāng)為不同行政機關(guān)設(shè)定科學(xué)合理的彈性期限，以仔細了解案件事實，搜集調(diào)查相關(guān)證據(jù)。可基于不同案件的具體情況進行分類，假若案件相對簡單，案件關(guān)系明晰，則仍可適用兩個月的回復(fù)期限；假若案件比較復(fù)雜，經(jīng)過初步評估后，行政機關(guān)認為在短時間內(nèi)提起訴訟尚不能做好充分準(zhǔn)備，應(yīng)當(dāng)及時與檢察機關(guān)交流并申請延長期限。期限的具體延長范圍應(yīng)由檢察機關(guān)決定，申請延期獲批后，行政機關(guān)還應(yīng)當(dāng)與檢察機關(guān)定期進行溝通，告知案情的進展情況。

(四)完善環(huán)境公益訴訟檢察監(jiān)督制度

從目前的法律審判情況看，法院除了要做出判決裁定外，還應(yīng)當(dāng)履行做好督促判決結(jié)果切實執(zhí)行的職責(zé)，監(jiān)督相關(guān)責(zé)任人積極履行義務(wù)，使判決結(jié)果落到實處。由上可見，在訴訟實踐過程中，相關(guān)社會組織和個人在收到檢察機關(guān)的檢察建議和要求后，大部分將根據(jù)具體情況積極進行整改，并以書面形式向檢察機關(guān)提交具體的整改結(jié)果。然而在此過程中，也出現(xiàn)了許多行政部門或政府組織對檢察建議不夠重視的情況，更有甚者直至檢察機關(guān)提出上訴仍未有所改觀，直接導(dǎo)致檢察監(jiān)督的效果不是很好。首當(dāng)其沖的是應(yīng)當(dāng)保障以立法渠道為檢察建議順利實施保駕護航，同時經(jīng)由必要的訴前程序，以最大程度地節(jié)省司法運作的成本。其次，相應(yīng)的賠償制度亟待建立，以規(guī)范和明確具體的環(huán)境權(quán)益損害賠償標(biāo)準(zhǔn)制度，使有關(guān)責(zé)任方能夠消除實施違法犯罪行為的僥幸心理，并提供相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)判斷環(huán)境權(quán)損害賠償?shù)膱?zhí)行。第三，構(gòu)建環(huán)境保護檢察聯(lián)絡(luò)聯(lián)動機制，通過在各級環(huán)境保護系統(tǒng)設(shè)置檢察聯(lián)絡(luò)處、派遣檢察聯(lián)絡(luò)員，以保障履行渠道的暢通。