引導型嵌入：社會組織參與扶貧的政策文本分析

胡玉樂

（安徽師范大學歷史與社會學院，安徽蕪湖241002）

社會組織扶貧政策是扶貧政策的特殊組成部分。2014年、2017年中央分別印發了《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》（國辦發〔2014〕58號）和《國務院扶貧開發領導小組關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》（國開發〔2017〕12 號）。為了貫徹中央扶貧政策理念，各省在深入基層和社會組織調研的基礎上，出臺了“關于動員社會力量或社會組織參與扶貧”一系列政策文件，為社會組織參與扶貧提供了政策引導和制度保障。社會扶貧是指公共部門之外的民營企業、社會組織和社會公眾，利用自身資源為貧困地區開展一系列扶貧活動。本文研究的扶貧主體是社會組織參與扶貧的力量，社會組織是指“介于政府和企業之間的，在民政部門登記注冊的或者期望獲得民政部門登記注冊的，不以營利為目的組織機構，包括各類社會團體、民辦非企業單位，基金會等組織形式”[1]。為了探索社會組織與政府在扶貧領域的關系，本文收集了中國各省關于“引導社會力量或社會組織參與扶貧”的政策文件進行系統分析和整理，把握其動態，提出有益于中國各省“引導社會力量和社會組織參與扶貧政策”設計的建議供參考。

一、社會組織參與扶貧的政策文本數據分析

本文研究所選擇的文本是中國各省出臺且可以查詢到的相關具有代表性的扶貧政策文本。扶貧政策文本是指中國各省政府官方公布且有發文文號的關于“動員社會力量或社會組織參與扶貧開發”政策文本內容的匯總分析。

（一）社會組織參與扶貧政策文本的選擇

圍繞“社會力量、社會組織、扶貧政策”等關鍵詞在中國各省人民政府辦公廳網站、扶貧開發領導小組辦公室網站、民政廳以及民政局網站進行初步搜索，共收集57 份相關政策文本。為了確保研究的可信度，所選取的文本，其發文單位是省級政府；政策主題直接關于社會力量或社會組織參與扶貧；政策類型主要為意見、通知、方案、辦法等，最終梳理出省級層面關聯性較強的典型政策文本共計31份。臺灣省、澳門特別行政區、香港特別行政區由于地區的特殊性也沒有納入樣本中。樣本的構成情況如表1所示。

（二）社會組織參與扶貧政策文本的發文類型

從圖1可以看出，各省政策文本主要以“意見”“通知”“方案”3 大文種。其中，“意見”文種共計17 份，占比54.84%，這表明政府在政策上指導社會組織參與扶貧，強調扶貧政策的指導性；“通知”文種共計13 份，占比41.94%，直接反映出國家在政策上承認社會組織作為扶貧力量的重要組成部分，強調扶貧政策的落實性；“實施方案”文種1份，占比3.23%，反映出政府制定具體的社會組織參與扶貧實施方案比較少。

資料來源：根據各省政府官網發布的相關文件整理而成。

圖1 扶貧政策發文文種類型

（三）社會組織參與扶貧政策文本的發文數量

根據圖2扶貧政策文本發文數量統計發現，國務院印發的《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》（國辦發〔2014〕58號）和《國務院扶貧開發領導小組關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》（國開發〔2017〕12號）是“社會組織參與扶貧”政策分水嶺，可以將社會組織參與扶貧政策大致分為2007—2014年、2015—2016年、2017—2019年三個階段。

第一階段為社會力量參與扶貧的萌芽階段（2007—2014 年）。該階段扶貧政策較少，內容相對空泛，僅有河北省和廣西壯族自治區出臺了關于“動員社會力量參與扶貧”政策，其他各省政府官網沒有出臺其相關扶貧政策。

第二階段為社會力量參與扶貧發展階段（2015—2016 年）。該階段扶貧政策呈現明顯增長，社會力量扶貧提到國家政策層面，起源于國務院印發了《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》（國辦發〔2014〕58號）政策，各省為了貫徹中央“動員社會力量參與扶貧”精神，2015—2016年各省相繼出臺17份“關于動員社會力量參與扶貧的政策”，尤其集中在2015 年，共計13 個省分別出臺了13 份相關政策。這表明國家政策對社會力量參與扶貧的重視，同時也反映出國家政策對各省制定政策的核心影響力。其中，吉林省、安徽省、重慶市三省市發布的主題直接關于“動員社會組織力量參與扶貧”的政策。說明政府引導社會組織參與扶貧從兩個方面，一是廣泛動員社會力量參與扶貧，逐漸培育公眾扶貧濟困理念；二是培育專業能力強的社會組織參與扶貧。如“希望工程”“母親水窖”等。

第三階段為社會組織參與扶貧轉型階段（2017—2019 年）。該階段“關于動員社會組織參與扶貧”的政策繼續呈增長態勢，前兩個階段政策涉及的扶貧主體是社會力量，社會組織作為社會扶貧的組成部分，這一階段社會組織扶貧政策以獨立的形式出現，內容更加細化深入。例如，中央印發的《國務院扶貧開發領導小組關于廣泛引導和動員社會組織參與脫貧攻堅的通知》（國開發〔2017〕12 號），2017—2018 年各省相繼出12 份相關主題政策，尤其2018 年是脫貧攻堅承上啟下的一年，各省共計出臺10 份相關文件。這一方面表明社會組織在一定程度上依靠政府給予政策傾斜和優惠得到了快速發展；另一方面說明政府在政策上開始逐步重視引導社會組織發展方向和服務功能的定位。

圖2 動員社會力量參與扶貧政策發文數量統計

二、社會組織參與扶貧的政策文本內容分析

系統研讀所搜索的文件內容，發現各省市主要從三個方面著手引導社會組織參與扶貧，一是扶貧的領域；二是扶貧的方式；三是扶貧的保障機制，以此，梳理出政府與社會組織之間是引導型嵌入式的伙伴關系，以引導型嵌入模式參與扶貧并取得了實質性的脫貧成效。

（一）明確了社會組織參與扶貧的重點領域

在全國各省市“動員社會力量或社會組織參與扶貧”政策文本中，通過詞頻查詢可以看出，“產業”出現174次、“就業”出現106次、“教育”出現88次、“醫療+健康”出現82次、“搬遷”出現37次、“生態”出現27次，這些領域是政府扶貧的核心領域，表明政府鼓勵社會組織參與脫貧攻堅的重點領域，這一認識促進了社會組織在扶貧領域的拓展[2]。

圖3 社會組織參與扶貧領域詞頻統計

（二）創新了社會組織參與扶貧的方式

扶貧政策的制定影響社會組織扶貧方式的創新，社會組織參與扶貧方式主要根據中央扶貧政策展開，從圖4可以看出，開展扶貧志愿行動項目共計19個省，明確提出動員志愿者參與扶貧，為貧困地區扶貧志愿者服務提供了政策的支持；打造扶貧公益品牌項目共計12 個省，引導了社會各方面資源向貧困地區聚集；構建信息服務平臺項目共計16個省，推進了扶貧資源供給與扶貧需求有效對接機制；購買公共服務項目共計14個省，引導社會組織按照政府意愿、社會需求開展活動，推動了政府職能轉變，拓展了社會組織成長的社會空間。從扶貧方式可以看出，在政府的引導下，社會組織參與扶貧方式越來越趨于多元化。

圖4 社會組織參與扶貧方式統計

（三）完善了社會組織參與扶貧的保障機制

社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量，起著銜接社會資源與貧困地區精準匹配的橋梁紐帶作用，是動員社會力量參與脫貧攻堅的重要載體，是構建“政府-市場-社會”大扶貧格局的重要組成部分[3]。從圖5可以看出，落實優惠政策共計17個省，在政策文件中明確規定“為社會組織參與政府扶貧開發項目創造積極的政策環境”；建立考核評價激勵機制共計19 個省，以績效為導向建立榮譽性獎勵政策；強化輿論宣傳共計25個省，在開展社會扶貧工作中，各省通過組織各種形式的扶貧系列宣傳活動，營造扶貧濟困的社會氛圍；改進管理服務共計19 個省，加強了對社會力量扶貧資源的籌集、配置、整合和使用的規范化管理；強化組織協調共計22個省，扶貧部門和相關部門密切合作，將政府扶貧理念、目標與社會組織發展利益相協調。這些扶貧保障機制的完善，推進了政府與社會組織之間長效合作扶貧工作機制的建立。

圖5 社會組織的保障機制措施

（四）界定了政府與社會組織的合作伙伴關系

通過對扶貧領域、扶貧方式、保障機制三方面的分析，梳理出政府與社會組織是引導型嵌入的合作伙伴關系。“引導型嵌入”是政府基于理念、組織、活動與人才的多重嵌入，實現了對社會組織的滲透，并以政策引導社會組織發展目標、服務方向、功能定位，以此形成良好的合作伙伴進行社會治理[4]。下文將利用Nvivo11.0 導入扶貧政策文本,運用詞頻分析法，深入政策文本分析，詳細闡述政府與社會組織在扶貧領域的關系。從圖6 可以看出，“扶貧”“社會”“社會組織”出現頻次最高,這與本文研究的“社會組織扶貧”主題相符合，一方面，表明選擇的樣本政策關聯性強、可信度高；另一方面，說明在社會力量扶貧中社會組織占主體部分，發揮主導作用。其次，從“動詞”角度思考，“動員、鼓勵、引導”詞頻出現較多，說明政府在政策上重視引導社會組織參與扶貧，同時反映社會組織在扶貧領域能力和服務功能定位不準確，需要政府出臺政策引導，定位組織發展方向；“參與”出現次數頻繁，反映政府與社會組織合作參與扶貧的伙伴關系。總之，政府承擔著管政策，把方向的重要角色，給予社會組織參與扶貧政策保障，引導社會組織發展目標和方向，政府與社會組織是合作伙伴關系[5]。

圖6 社會組織扶貧政策詞頻

三、引導型社會組織嵌入模式在扶貧領域的發展

（一）引導型社會組織嵌入模式發展的驅動因素

通過扶貧政策文本分析，可以清晰地發現社會組織參與扶貧是政府通過政策手段、資源滲透來引導社會組織嵌入扶貧治理體系，以此協助政府解決歷史性的脫貧難題，是政府現實需要的結果，同時需要注意風險社會組織潛入扶貧領域帶來的危害，應及時采取懲罰性規范措施，引導社會組織健康、有序、快速發展。

第一，國家扶貧政策的激勵。通過政策文本分析，發現各省主要從三個方面認識到社會組織參與扶貧工作的重要性：一是打贏脫貧攻堅戰的需要；二是銜接社會資源與貧困地區精準匹配的橋梁紐帶；三是創新了社會扶貧方式。這種新的突破認識為社會組織在扶貧領域的拓展，創造了寬松的扶貧政策環境，從而激勵社會組織主動參與扶貧。

第二，風險社會組織參與扶貧的潛在危害。各省社會組織響應國家扶貧號召，積極參與扶貧，為實現2020年穩步脫貧作出了重要貢獻。但也存在個別社會組織打著“扶貧旗號斂財牟利”，如山東省“中華圓夢新時代慈善基金會”以入會、投入項目騙取國家巨額扶貧資金[6]。更為嚴重的是，一些社會組織被境外不法分子所利用，借其“政治工具”對我國進行“分化”，危害國家統一。為此，國務院扶貧辦綜合司聯合民政部辦公廳印發了《關于規范社會組織參與脫貧攻堅工作的通知》（國開辦司發〔2019〕6 號文件），規范社會組織參與脫貧攻堅行為。

（二）引導型社會組織嵌入模式的應用價值

引導型社會組織嵌入模式的意義不僅在扶貧領域發揮著重要作用，更為有價值的是利用社會組織專業優勢協助政府進行社會治理，有利于形成“小政府、大社會”政社合作治理格局。

第一，社會組織調動了各方力量，強化了社會合力。社會組織是鏈接社會資源和貧困地區需求的紐帶，一方面，社會組織貼近公眾，是公眾訴求表達的載體，利用其優勢調動各方力量參與扶貧；另一方面，社會組織將社會零散的資源通過扶貧項目呈現，體現出組織化的優勢，強化社會合力，利于節約扶貧成本。

第二，承接了政府轉移的職能，協助政府進行社會治理。我國正在建設服務型政府，政府轉移出來的職能，正在尋求組織合作伙伴。如社會治理中的扶貧領域，政府出臺大量關于社會組織扶貧政策，明確指出政府鼓勵、支持、引導社會組織參與扶貧，承認政府與社會組織之間是合作伙伴的關系。

四、引導型社會組織嵌入模式在扶貧實踐中面臨的障礙及對策

（一）引導型社會組織參與扶貧前途模式面臨的障礙

扶貧政策在實踐中存在著一些亟待解決的問題，這些問題產生的根源與“扶貧政策導向和上層工作指導有關，這就需要中央有關部門把自己擺進去，切實扛起整改的主體責任”[7]。

第一，社會組織優惠政策未能很好貫徹和執行。政府偏重政策制定的管理而管理程序復雜，優惠政策的真正落實落地仍需進一步加強。例如，現行政策雖然設置了社會組織的免稅收入條款，但卻沒有規定社會組織的免稅資格認證規則[8]。這就需要推進專項《扶貧法》的制定，以此規范扶貧項目操作流程。

第二，社會組織參與扶貧平臺缺失。中央建立了中國社會扶貧網平臺，但各省仍未建立社會扶貧信息統一平臺，目前只有河北省、江西省、河南省、湖南省、四川省、甘肅省六省開展試點工作，扶貧信息平臺技術還有待加強，以解決社會扶貧資源使用信息不對稱問題。

第三，社會扶貧呈現“碎片化”特征。貴州省就是一個典型案例，扶貧責任體系分為三類：黨政機關履行扶貧政治責任、民營企業堅持義利兼顧、社會組織和公眾秉承扶貧濟困。這凸顯出政策分散，管理分散，資金分散，項目分散，宣傳分散等，亟須國家綜合治理[9]。

第四，社會扶貧理念不成熟。扶貧氛圍的營造僅靠政府官方網站進行宣傳，會讓公眾產生扶貧是政府的事，與己無關的誤區。因此，政府需要社會扶貧環境的塑造，引導社會主體參與脫貧工作，充分協調政府、市場和社會三者的關系[10]。

第五，社會組織扶貧績效考核機制不健全。目前國家還未建立統一的社會組織扶貧績效考核機制；同時，政府也沒有將社會組織參與扶貧納入政府績效考核指標，不能激發政府主動引導社會組織參與扶貧領域。

（二）推動引導型社會組織參與扶貧嵌入模式有效實施的對策

面對社會組織參與扶貧實踐中遭遇的困境，其實質是上層扶貧政策可操作性比較弱，需要政府著力改進和優化其相關扶貧政策，以推進扶貧大格局目標順利實施。

第一，推進專項《扶貧法》的建立。目前全國有18個省、自治區、直轄市制定了扶貧開發條例，實施結果表明各地區的扶貧開發工作更加科學、規范、高效，為國家制定《扶貧法》提供了有益的地方經驗[11]。基于此，中央應該盡快制定出臺《中華人民共和國扶貧開發法》規范扶貧工作。

第二，搭建社會組織參與扶貧的平臺。例如，社會組織能力提升平臺，提高社會組織參與扶貧的專業能力；信息服務網絡平臺，徹底解決社會組織扶貧資源使用的信息不對稱問題；經費籌措平臺，利用好政府購買服務的工具，給予社會組織扶貧資金保障，形成長效合作機制。

第三，完善社會組織參與扶貧的協調機制。解決扶貧“碎片化”問題，首先，應該促進各部門社會扶貧政策協調配合；其次，建立社會組織參與扶貧的聯動機制；最后，應該整合各類社會資源與社會組織有效對接途徑。

第四，營造社會組織參與扶貧氛圍。例如，利用每年“10·17 扶貧日”宣傳社會組織扶貧公益理念以及組織的服務功能；通過政府官方網站、報刊、電視和網絡、微信等平臺宣介優秀社會組織扶貧案例；特別是主流媒體和網絡媒體應該在扶貧開發方面加強協作，如開設扶貧專欄、設立扶貧專題等，營造社會扶貧氛圍，提高社會各界對社會組織參與扶貧的認可度，調動社會人員參與扶貧的積極性。

第五，規范社會組織扶貧績效管理制度。社會組織績效考核指標制定堅持可操作科學性原則、聘請專業機構評估、建設組織淘汰機制、建立組織年檢制度、社會組織重大事項備案制[12]；同時，政府將社會組織參與扶貧作為附加分指標項目納入政府部門考核指標，考察試行效果[13]。