新中國成立以來高校宏觀管理制度的變遷及其特征
——兼論其變遷的行為主體、動力與模式

楊夢曉，周繼良，吳 肖

(江蘇師范大學 教育科學學院，江蘇 徐州 221116)

一、文獻述評與問題的提出

新中國成立以來，高校宏觀管理制度隨著高等教育自身發展規律和經濟社會發展而不斷革新。梳理、總結其變遷的階段及特征，討論變遷的行為主體、動力、模式等，有利于進一步理清政府與大學的關系，科學地理解大學的主體作用和應有功能。

(一)文獻回顧與評價

學界關于高校宏觀管理制度的研究聚焦兩個問題。一是高校管理制度基本內涵，如鄔大光認為，高校管理制度包括宏觀和微觀兩個層面，前者包括大學管理體制、投資及辦學體制等，后者包括大學組織機構設計、教學及學生管理制度等[1]。很多學者都認為現代大學管理制度就是微觀層面的現代大學制度，是指在一定大學制度框架的指導下，學校根據社會發展需要以及自身所面對的諸多問題而制定的對機構、人員、工作中的責任權利關系進行界定的規則總和[2]。二是高校辦學自主權，可分為兩類：一類是對高校自主權內涵、發展以及意義的探討，涉及國外理論借鑒、中國高校自主權特征辨析、制度政策回顧等，如有學者指出有必要對我國高校自主權行使的界限加以研究[3]；另一類是具體問題研究，如高校法人化制度建設、政府與高校關系的均衡等研究，如有學者期望在保障各個利益相關者權利的前提下，通過章程來實現大學辦學自主權[4]。

可以看到，高校管理制度的研究涉及內外部制度兩個方面。學者對高校管理制度的定義也有宏觀和微觀上的差異，或關注高校自主權本身的變遷，或探討高校與政府權力的博弈，或涉及管理微觀環節。實際上，高校辦學自主權本身就是高校管理制度的核心，高校自主權的演變本身就反映了政府與高校之間關系的動態平衡。

(二)問題的提出

高校辦學自主權是高校管理制度的核心，它反映了政府與高校之間的關系，應屬于高校宏觀管理制度的范疇。本文將在已有研究基礎上，基于對“制度”新的理解，重點考查高校宏觀管理制度的變遷及其特征。

《辭海》中“制度”的解釋是：一種“規程”或“系”；要求成員共同遵守、按一定程序辦事的規程。新制度經濟學的代表人物道格拉斯·諾斯(Douglass C.North)認為：“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為?！盵5]從社會學的角度加以考查，制度也可以說是“社會的博弈規則，或更嚴格地說是人類設計的制約人們相互行為的約束條件，用經濟學的術語表達，制度就是定義和限制個人的決策集合”[5]7。制度作為一個游戲規則，其作用在于提供一種秩序。

本文將制度界定為一種規范，確定不同主體在某一活動中的關系的規范。由此，高校宏觀管理制度主要是指宏觀管理過程中呈現的政府與高校的關系，即政府與高校的權力分配、政府對高校發展采取的宏觀調控手段以及最關鍵的高校辦學自主權問題。這能夠反映出高校自主權的行使程度，怎么一步步從無到有、從小到大、從寬到嚴發展的。

二、高校宏觀管理制度變遷的階段劃分

制度變遷是“制度的創立、變更以及隨時間的變化而被打破的過程”[5]225。高校管理相關政策對于高校管理變革起到了重要作用。因此，在研究制度變遷的時候，需考查新中國成立以來高等教育管理相關政策文件，并分析其階段性特征。

(一)行政主導階段：高校自主權缺位(1949-1977年)

1949年中國高等教育基礎還很薄弱，當時高校數量僅為205所，在校生10.65萬人。此時高等教育管理制度經歷了幾次變革，是典型的中央高度集中統一，行政主導至上。

1950年《高等學校暫行規程》確立了對全部高校實施集中領導的管理體制，為此后進行高校公有化改造和大規模院系調整作了制度準備。1952年至1953年，院系調整任務基本完成，我國形成了以工科學校為主的高校布局，全部由公立高校組成，由教育部和國務院相關部委直接管理。文法商科在校生占大學生的比例由1947年的47.6%下降到1952年的22.5%，1957年又下降到9.6%。這次院系調整基本上確立了計劃經濟時代集權式高校宏觀管理制度的基本框架。1953年之后，改革重點轉移到教學管理領域，按專業制訂全國性教學計劃，在客觀上加強了以行政手段對高校內部具體事務的管理和控制。1958年《關于教育事業管理權力下放問題的規定》提出要根據中央集權和地方分權相結合的原則，加強地方對教育事業的領導管理，意在調動地方政府的辦學積極性[6]。截至1959年，高等學校增加至841所。1960年又新增了448所，高校總數達到1289所。1961年《高教六十條》對教育部和地方政府之間的分工作出了明確規定，這標志著我國高校從照搬蘇聯辦學模式到嘗試走中國高校管理之路。1966-1976年爆發了文化大革命，高等教育管理又進入了無序狀態。

這個階段政府以政治性的經驗決策、以權威的行政指令主導高校發展，高校很大程度上成為政府的附屬機構。所進行的改革主要體現在政府向高校的收權和放權上，幾乎沒有張力緩解，高校辦學自主權還沒有制度體系的保障。新中國剛成立，強調統一集權管理，有利于迅速恢復和構建穩定的高等教育秩序，但高校辦學自主性沒有得到釋放，不利于高校為地方經濟社會發展服務。

(二)政策推進階段：高校自主權的興起(1978-1992年)

改革開放后，政府逐步為高?！八山墶?，高校發展不再僅僅是政府行為，成為多元利益主體共同推動的進程。同時，高校改革動力開始具有高校基于自身利益的驅動因素，出現了誘導型變遷特征。

1979年12月，復旦大學校長蘇步青等人在《人民日報》撰文，呼吁政府“給高等學校一點辦學自主權”[7]，自此開啟了以擴大高校自主權為重點的高校管理體制改革?！?985決定》明確提出簡政放權、賦予高校辦學自主權的思想，認為高校自主權涵蓋了人事、招生、教學、科研、財務與國際交流。這是政府在政策層面上第一次提出了擴大高校辦學自主權，是國家尊重高校辦學規律的體現，為繼續擴大大學自主權留下了政策操作空間。但是囿于時代的局限，《1985決定》對高校自由精神缺乏足夠的理解，并沒有認識到高校辦學自主權是高校自身應有的權利。1986年頒布的《高等教育管理職責暫行規定》明確了高校自主權的八大具體內容，包括人事管理、學生招生、教學、科研、財務、基建、職稱評審和國際學術交流。

在這一階段，政府與高校關系開始新的轉變，高校自主權第一次提出并擴大，政府由全盤規劃轉向宏觀管理并注重地方活力的發揮，為高等教育的健康、持續發展提供了堅實的制度保障。

(三)法律定權階段：高校自主權的具化(1993-2009年)

1992年社會主義市場經濟體制的建立成為制度變革最主要的宏觀背景。《1993綱要》標志著我國高校自主權向市場經濟模式的轉換。該文件提出要確立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制，并明確指出要使高校成為獨立的法人實體，進一步確認和擴大了高校辦學自主權的具體權限，提出了處理政府和大學關系的多樣化手段，令人耳目一新。《1993綱要》重點是理順政府與學校之間的關系，實質上是教育權力的重新調整，主要是權力從教育行政部門向高校轉移，但還未上升到國家法律層次。

社會主義法治建設的持續推進，為高校辦學自主權從政策層面上升到法律層面提供了制度氛圍。1995年《中華人民共和國教育法》對高校法人資格進行了明確。1998年《中華人民共和國高等教育法》從法律層面規定高等學校自批準設立之日起取得法人資格，并確認高校擁有七項自主權。這標志著我國高校辦學自主權從政策走向法律，從此獲得法律規范的保障。如《高等教育法》第11條規定了自主辦學原則，細化了辦學自主權的具體內容，激發了高?；盍Γ瑸橥苿痈咝Ｈ瞬排囵B、科研創新提供基本的法律保障。《2003-2007年教育振興行動計劃》就教育立法和政府行政職能轉變進行了規定，提出建立公共教育管理和服務體系，依法保障地方的教育統籌和學校辦學自主權。

這一階段高校自主權從抽象到具體，得到法律確認與落實，促使高校在法律框架內實施有自我特色的發展計劃；同時法律地位的確認也是對市場經濟誘惑下高校不法行為的有利約束。法人地位的確立也反映了政校關系動態平衡的雙向性，一方面是政府對高等教育的適度放權，另一方面是高校在社會責任下的有限自主。

這一階段的改革效果顯著，特別是1999年高校擴招以來，高等教育規模迅速擴大，1978年，高等教育毛入學率僅為1.2%，到2007年就達到了23%，高等教育規模居于世界第一，成為名副其實的高等教育大國。

高等教育規模的擴大離不開管理制度的牽引和規范，但擴招也帶來了一些問題。大眾化背景下高校的組織結構、高校與外界的關系都發生了變化。高等教育管理要更關注教育質量提升和人才培養模式變化，關注本科教育和學生發展，關注這些新改革所引起的高校內部組織制度變化以及與外部環境關系的重新構建問題。

(四)規范治理逐步推進階段：高校自主權的落實(2010年至今)

2010年經濟、政治等體制改革不斷深入，推進國家治理體系和治理能力現代化的目標和全面推進依法治國的戰略的提出，對管理制度改革提出了更高要求。

在新形勢下，黨的十七大做出了“優先發展教育，建設人力資源強國”的重大戰略部署，以此為指導，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(簡稱《綱要(2010—2020年)》)明確提出“完善中國特色現代大學制度”及其相關內容，對建設現代大學制度進行了頂層設計和全面部署，從結構安排上，將政校分立、管辦分離內容前置，為真正落實高校辦學自主權提供寬松環境?！蛾P于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》等文件相繼出臺，意在將辦學自主權落到實處[8]。教育部前部長袁貴仁在2014年全國教育工作會議上的講話《深化教育領域綜合改革 加快推進教育治理體系和治理能力現代化》，提出應采取“轉變政府職能，建立系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”[9]等措施。2015年《教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》對構建政府、學校和社會新型關系進行了較為詳盡的部署，并明確提出了2020年教育治理的具體目標，即基本形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督的教育公共治理新格局。

2017年10月，黨的十九大提出了實現高等教育內涵式發展的要求，要牢牢抓住提高質量這個“綱”。在此背景下，2018年高等教育領域首個《普通高等學校本科專業類教學質量國家標準》出臺，涵蓋了普通高校本科專業目錄中全部92個本科專業類、587個專業，涉及全國高校56000多個專業點，對適用專業范圍、培養目標、規格、師資隊伍、教學條件、質量保障體系建設都做了明確要求。這是政府對高校專業學科設置權的規范和嚴控，促進了管理制度的完善。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出在高校內通過核減、撤并等方法控編減編，并隨自然減員逐步收回編制。高校不納入編制管理是近兩年來探索高校去行政化改革的一大重要突破。實際上是對高校法律主體地位進行再定位的過程，高校不再是行政權力在高等教育領域的延伸，而是享有獨立的法律主體地位。

這一階段，政府以《綱要(2010—2020年)》為指導，相繼出臺了一系列政策文件，對高校的具體權力等做了進一步的落實和規定，促進了政府職能的轉變，高校自主權的落實得到實際推進。

三、高校宏觀管理制度的變遷特點

制度變遷理論的代表人物道格拉斯·諾斯從制度變遷的行為主體、動力、模式、路徑等方面剖析社會制度變遷的內在機理，為探討高校宏觀管理制度演變提供一個可資借鑒的分析視角。

(一)推動制度變遷的行為主體：行政力量主導

諾斯將制度變遷的行為主體劃分為初級行動團體和次級行動團體：前者指制度變遷的提出者、創新者、策劃者，起主要推動作用。后者指制度變遷的實踐者，是在新制度實施過程中支持、引導和幫助初級行動團體的組織或個人[10]。

據此分析，推動我國高校宏觀管理制度變遷的主體如下：第一，政府是制度變遷的初級行動團體，起主要推動作用，決定著制度的變革方向和規則。從行政主導階段到高校自主權的法律確認，再到大眾化階段對高校管理質量的要求，均由政府部門率先頒布相關的政策法令推動高校管理的實施。第二，專家群體是次級行動團體，是制度變革的智囊團，政策實施之前或過程中均有專家學者進行政策解讀，為新政策的執行奠定共識基礎。第三，高校是政策的實施者。政策發布后，高校在政策文件指導下進行一系列改革和部署以推動政策的落實。

因此，推動制度變遷的行為主體是政府主導下的高校和專家學者。政府擁有大量行政資源和權力，直接或間接地干預制度的變革，高校的落實和專家學者的解讀評議對制度改革施加影響。但是，政府的作用是關鍵的，從大學自主權的提出、落實到擴大都體現出行政力量主導的特征，這貫穿著我國高校宏觀管理制度變遷的始終。

(二)制度變遷的動力：多重因素牽引

制度變遷與制度環境的政治、經濟、社會、文化等各個領域存在互動的關系。改革開放和政治經濟體制的轉變對推動我國高校管理制度建設起到巨大作用。社會主義市場經濟體制的逐步建立，政府職能從直接管理轉向宏觀管理和質量監控。社會主義法治建設的推進為高校自主權上升到法律層面提供了制度氛圍。高校擴招促使高等教育迅猛發展，改變了以往政府統一的、集中的、直接的微觀管理，引導高校管理制度向自主管理和自主發展方向變遷。進入大眾化時期，面臨巨大的教育需求和資源緊張，社會對高等教育質量提出了更高要求。政府相繼頒布了《普通高等學校本科專業類教學質量國家標準》《教育部關于普通高等學校本科教育評估工作的意見》和《關于全面提高高等教育質量的若干意見》等文件，以提高教育質量。

由此，社會變遷和經濟建設的發展推進了高校辦學自主權的落實和擴大，政府職能逐漸由控制向服務轉變。我國高校管理制度在一定程度上也反映了內生變量和外生變量合力的作用，這是多重因素牽引的結果。

(三)制度變遷的模式：強制性中有誘致性

強制性變遷即自上而下的以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷，由政府發揮主導作用、充當初級行動團體；誘導性變遷即“個人或者團體，這些利益主體為了獲取外在利潤而自發組織實施的、自下而上的制度發展方式”[10]107-109。

我國高校管理制度變遷的模式具有強制性變遷為主，偶有誘導性的特點。這表現在：第一，每一階段制度的變遷基本都是自上而下推動，政府發揮主導作用，高校往往只是既定方案的接受者，而專家學者主要是解讀和建言獻策，對制度變遷的宏觀方向影響有限。只有復旦大學校長“要求給高校一點自主權”的倡導下，才有了高校主動對自主權的重視和落實，高校管理制度才有了質的發展。第二，高校管理制度的變遷主要受到外部政治、經濟和社會環境變遷的影響，而非高校內部自身的改革需求。如計劃經濟時代的院系調整政策、高校擴招政策的推進及擴招引發的對高校教學質量及教學管理的關注，均是外部環境的影響占主導。

總之，新中國成立以來我國高校管理制度的發展更多地表現為經濟、政治體制等外部改革趨勢的被動回應，而高校自身尚未建立起系統的個性化的管理體系。不可否認，高校的自主意識正在逐步提高，但其作用還十分微小，始終遵循著政府主導、高校落實的方式。

(四)制度變遷的基本路徑：基于路徑依賴的漸進性變遷

諾斯指出，制度的變化是行為主體雙方間的合約經過無數次具體的微小變化積累而成的，正是這些微小的變化在整體上構成了制度變遷，因而絕大多數的制度變遷都是漸進的。漸進性變遷強調制度之間的繼承性。諾斯進一步將路徑依賴作為解釋社會制度變遷的重要變量：路徑依賴即“過去對現在和未來的強大影響”[10]105-113。

我國高校管理制度變遷的路徑，體現出典型的路徑依賴下的漸進性變遷特點：第一，行政主導的思維始終沒有變，自上而下的制度安排始于計劃經濟階段，卻影響了后期長達40多年的制度變革與發展。第二，不同歷史階段的制度演進不是用一種全新的制度推翻或替代前一種制度，前后制度之間存在明顯的相關性，往往是局部的、小范圍的調適。比如《1985決定》規定八大高校自主權，1986年的《高等教育管理職責暫行規定》明確了八大具體內容，1998年的《高等教育法》又進一步從法律層面上對自主權進行了規范。

總之，不同歷史階段，高校管理制度的演進不是建立一種全新的制度，而是試圖完善前一種制度，前后制度之間存在明顯的相關性和繼承性。

(五)制度變遷的影響：穩定與風險的平衡

我國高校管理制度在70多年的變革與發展中，形成了特定的變遷機制，這對我國高校管理制度未來的變革與發展來說是一把“雙刃劍”。

從積極影響來看，第一，政府主導下的強制性變遷能以最短時間和最快速度推進制度變革，尤其是在我國市場經濟不夠發達、高校的主體意識不強時，政府的強制力和權威性能確保變革的效率。第二，制度變遷受多重因素驅使，促進了制度發展的規范化和科學化，不斷修正、優化。第三，具有穩定性與漸變性的優勢，通過具體細微變化的積累來推動高校管理制度的變遷，可以把試錯的成本分散化，規避了制度的巨大變革可能帶來的風險。從存在的風險來看，行為主體以政府為主，使高校管理制度的改革實踐成為一種外力主導行為，專家對制度改革整體方向的影響仍需加強，高校的話語權仍有拓展空間。容易增加高校對政府的依賴，不同類型的學校自身的價值觀念和發展特色容易被忽略，致使制度的推行與發展缺乏個性特點。

高校管理制度要良性變革，需發揮政府與高校共同的主體作用，堅持強制性和誘導性制度變遷相結合的原則。

四、結語

我國高校宏觀管理制度70多年的變遷是大學內外部權力分配、運行、監督與制約的變遷：高校辦學自主權逐漸得到政策、法律和實踐層面的推進與落實；政府逐漸簡政放權，與大學構建了新型關系；現代大學管理制度進一步得到規制和完善。但我國高校作為一個整體組織未能將自身發展需要與社會環境主動聯系起來，大學辦學自主權的落實與擴大未成標準化、體系化，始終是“放了就亂、亂了就收”的非線型變遷。

未來的高校宏觀管理制度改革，一方面，要在政府宏觀調控的基礎上，提高高校自主意識，引導高校發揮自身活力和創造力，發揮專家團體的智囊團作用，變被動為主動，以積極適應普及化時代的高等教育資源配置變化，實現強制性變遷與誘導性變遷的有效融合；另一方面，高校管理制度要良性變革，要落實高校話語權，加強制度設計的靈活性，進一步明確、具化和落實高校法人地位，要推行符合高校自身的個性特點、價值觀念或意識形態的制度設計，建立高校之間公平、公正、公開競爭的發展機制，聚焦制度設計內涵，重塑高校學術本質和育人本真。