推進城市社區協商治理深入發展

梁春光

[摘要]推進城市社區協商治理，以協商民主提升社區治理水平，是新時代社區治理的關鍵所在，是推進協商民主廣泛多層制度化發展的應有之義，是保障人民當家做主的重要途徑，具有重要的理論價值和實踐意義。當前城市社區協商治理不斷加強制度化、規范化和程序化建設，取得了良好的成績，得到了群眾的好評。但也存在協商治理能力不強、參與積極性不高、缺乏運行保障等困境，影響城市社區協商治理的深入發展。為保障社區居民切身利益，推進社區治理現代化，可以從優化權力結構體系、夯實協商治理基礎、增強協商治理能力、保障協商治理有效開展等方面采取對策措施，有效推進城市社區協商治理深入發展，推進國家治理體系和治理能力現代化。

[關鍵詞]城市社區;協商治理;困境分析;對策措施

[中圖分類號]D669.3[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2020）06-0094-06

城市社區協商治理是完善社區治理體系的必然要求，是推進協商民主廣泛多層制度化發展的應有之義，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要目標之一。黨的十九大報告提出，打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。近年來，隨著基層協商民主實踐的進一步落實，以及各地社區治理的不斷探索創新，協商民主這種優勢資源恰當地嵌入到社區治理之中，為城市社區治理實踐提供了系統的理論指導、對策借鑒和創新方向，具有重要意義。

一、城市社區協商治理及其重要意義

（一）城市社區協商治理的內涵

社區協商治理，就是指在社區層面通過協商民主實現有效的社區治理。城市社區協商治理立足于城市基層社區，在實踐中融合協商民主理論和治理理論，找尋協商民主與社區治理在價值、功能、目標等方面的契合點，把協商民主恰當地嵌入到社區治理之中，以協商民主推進社區治理創新發展，推進社區治理現代化。城市社區協商治理主體包括社區黨組織、居民委員會、業主委員會、物業公司、社區社會組織和社區居民等。城市社區協商類型包括議事型協商、聽證型協商、服務型協商等。城市社區協商治理機制包括：社區議題的形成機制、社區參與決策機制、公共資源的整合機制、矛盾協調機制和協商結果監督考核機制等。城市社區協商治理是基層群眾自治的重要形式。

近年來，黨和國家高度重視社區協商治理建設，在《關于加強城鄉社區協商的意見》等文件以及近幾年的政府工作報告中，都大力提倡將協商民主運用于城鄉社區治理中。協商治理日益成為社區治理和居民日常生活的有機組成部分，推進了社區治理和基層協商民主的不斷發展，切實保障了民眾的合法權益。

（二）城市社區協商治理的重要意義

城市社區協商治理，是新時代推進有效社區治理的關鍵所在，具有獨特的民主治理優勢。

1.有利于促進基層黨和政府決策的科學化、民主化、合法化。在社區協商民主的推動下，基層黨政機構、公民個體以及社會組織之間形成了一種多元主體參與對話合作的決策模式。各協商主體能夠最廣泛地參與進來，在理性表達和溝通基礎上，經過集體討論、共同商議進行的決策，集中了民眾的智慧，符合民眾的共同利益[1]。而且協商程序的規范性和制度設計的合法性，協商過程的公平、公正、合理、合法，也必將提高決策質量，提高協商決策的科學化、民主化、合法化，不斷提高基層社會治理科學化、民主化和制度化水平。

2.有利于實現社區和諧穩定，推進社區治理現代化。當前，城市社區逐漸成為多元價值觀念和多元利益共存的集中地。而多元利益并存，多元訴求集中，卻又無法形成共識，也成為城市社區治理的難題。通過進行社區協商治理能夠有效破解這一困境。一是通過有效開展社區協商治理，各協商主體之間可以通過積極溝通和友好協商，不斷達成共識，能夠有效化解矛盾沖突和解決各類社區難題，有利于建立良好的社區秩序，維護社區的和諧安定。二是進行協商治理，居民參與到社區公共事務的自治中，實現社區治理從政府主導變為社區居民共同治理，有利于增強居民自治能力，實現社區有效治理，推進社區治理現代化。

3.有利于擴大基層民主建設，保障人民當家作主。城市社區協商治理能夠保障社區居民真正行使民主權利，平等地進行民主協商，表達意見和訴求，實現真正意義上的當家作主，是落實人民當家作主理念的有效途徑，也為我國社會主義民主政治發展注入了持續動力。

二、當前城市社區協商治理的困境分析

（一）城市社區協商治理發展現狀

城市社區協商治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。十八大以來，黨和政府頒布了一系列文件，采取了強有力的措施，不斷推進社區協商治理的深入發展。當前，遇事多協商已經成為社區治理的重要手段和推動力，城市社區圍繞創新協商機制、豐富協商形式、完善協商制度、優化協商手段等領域進行了積極探索，不斷提升了城市社區的協商治理意識，提升了社區協商治理的能力和水平，保障了社區民眾的切身利益，不斷推進了社區治理現代化水平。例如，黑龍江省的哈量三社區以“協商于民、協商為民”為宗旨，組建社區協商委員會，形成了“356協商議事”工作法，幫助群眾解決實際困難，維護群眾切身利益，贏得了群眾的信任和滿意，提升了社區治理的能力和水平。

雖然城市社區協商治理取得了較好的成績，得到了社區民眾的認可和好評，但當前的城市社區協商治理實踐還處于探索發展階段，尚未形成常態化的社區協商治理機制，實踐中仍存在很多亟待解決的問題。諸如“想協商就協商，不愿意協商就不協商”，各種走形式、假協商、選擇性協商、控制式協商等問題，嚴重影響了協商治理的成效，影響了城市社區協商治理的深入發展。

（二） 城市社區協商治理的主要困境分析

1.社區組織協商治理能力不強。一是居委會行政化，協商治理能力不強。按照有關規定，街道辦與居委會是“指導”和“被指導”的關系，但在實際工作中卻演化為“領導”與“被領導”的關系。社區居委會承擔了大量的政府職能范圍內的工作，聽從上面攤派任務多，開展自治少，更沒有精力開展協商民主，協商治理能力不強，自治功能弱化。而且部分社區進行協商治理實踐中也存在行政化嚴重的問題，一些社區偏重于借助社區協商的形式來落實政府的政策和決定，導致協商治理畸形發展，影響城市社區協商治理的深入發展。二是社區干部對協商治理認識不足，不愿進行協商治理。部分社區干部缺乏協商思維， 認為社區居民素質差、能力不足，不愿意與居民進行協商，不愿意開展協商治理。同時由于社區工作復雜繁重，部分社區干部認為開展協商治理既費時又費力，于是在具體實踐中，采取應付的態度，不認真進行協商治理。此外，部分干部存在能力恐慌的問題，因為沒有接受過系統化、專業化的相關培訓， 協商民主的理念和手段落后， 擔心對協商民主把握不了，不敢進行協商治理，影響了社區協商治理的深入發展。三是社區協商治理參與主體不廣泛。社區協商治理實踐中，通常是老年人參與的較多，中青年參與的較少，而且男少女多。社區民情理事會成員覆蓋面也不夠廣泛，甚至存在一些居民根本不認識部分民情理事會人員的情況，無法有效代表民意。四是社區社會組織沒有發揮應有的作用。社區社會組織是協商民主的重要參與者，也是社區協商結果的執行者和落實者，對社區進行協商治理具有不可替代的重要作用。當前，由于基層政府對社區社會組織重要性認識不足等原因，部分社會組織發育不全，甚至徒有其名，并未提供實質服務，沒有起到應有的作用。

2.社區居民參與協商治理積極性不高。一是居民協商治理意識不強。由于宣傳力度弱等原因，部分社區居民缺乏對協商治理及其重要性的深刻認識，不了解自身該有的民主權利，缺乏協商民主相關知識和操作經驗，缺乏協商意愿和動力，協商意識淡薄。部分社區居民對社區的認同度不高，考慮到參與協商需要付出一定的時間成本等，不愿意參加具體的協商治理實踐。同時，一些社區協商治理存在流于形式、走過場的問題，協商結果也不被采納，以致民眾覺得參與協商治理沒有實際意義，積極性不高。二是居民公共參與能力不均。通常情況下，在城市社區協商治理進程中，政府機構公職人員、老干部、老黨員、政協委員等擁有一定社會地位的“社區精英”容易把控協商治理過程。而其他的社區居民由于受教育程度低等問題，缺乏參與能力和治理能力，影響城市社區協商治理的深入發展。三是居民公共參與理性不足。公共理性是保障城市社區協商治理深入發展的一個重要因素，而當前的情況是，部分社區居民參與理性不足，對社區缺乏歸屬感、認同感，很少關心社區公共利益，或是只從自身利益出發考慮問題，不能客觀理性地對待社區公共事務，影響城市社區協商治理的深入發展。

3.社區協商治理運行保障不完善。一是缺乏保障社區協商治理的剛性法律。當前對于協商治理還缺乏明確的法律定位，缺乏專門規范基層協商治理的法律法規，指導城市社區協商治理實踐的相關政策還不多。而且在《關于加強城鄉社區協商的意見》等文件中，提出的是要根據各地實際情況，合理確定協商內容等。這樣協商活動的發起本身就帶有很大彈性，缺乏強有力的法律法規的保障，缺少整體性的規劃和統一性的指導意見，影響城市社區協商治理常態化、長效化地開展。二是制度化規范弱，協商治理難以落到實處。當前，越來越多的制度政策為穩步推進社區協商治理提出了基本要求、指明了發展方向，但是尚未形成完整且約束力強的制度體系。制度存在宏觀性、模糊化的問題。例如，對于社區協商治理的定位、社區協商治理的組織和責任機構以及在基層群眾自治中的功能和作用等，都沒有系統明確的制度說明，影響協商治理的有效開展。制度缺乏系統性和嚴密性。諸如協商主體如何確認、協商議題如何劃定、協商流程如何嚴格執行等都沒有嚴格的制度規定，導致具體實踐中經常出現協商治理流于形式的問題。制度的可操作性不足，導致實踐中落實不夠，影響基層協商治理的深入發展。三是缺乏有力的協商監督機制。監督機制是城市社區協商治理有效開展的重要保障，然而在實踐中，由于缺乏有效的監督，部分城市社區的協商治理并未得到有效的開展，走形式、走過場問題嚴重，協商結果無法得到真正有效的落實。對于那些落實不力的組織或者個人，社區也無能為力，影響社區協商治理的深入發展。四是缺乏相關資金保障。協商治理的有效開展需要一定的資金予以保證，然而在實踐中，不少地方過分強調社區協商議事制度的建設等，而忽視了對協商議事本身運作的公共資金保障，影響了協商治理的開展和有效性，制約了社區協商治理的深入發展。

三、推進城市社區協商治理深入發展的對策措施

新時期，推進城市社區協商治理廣泛深入發展尤為重要和迫切。針對當前的主要困境，建議主要從優化社區權力結構體系，夯實社區協商治理基礎，增強社區協商治理能力，保障社區協商治理開展等四個方面采取對策措施，推進城市社區協商治理深入發展，推進社區治理現代化。

（一）優化城市社區權力結構體系

城市社區權力結構體系，是影響社區協商治理深入發展的深層次原因。推進城市社區協商治理深入發展，尤其要理順政府與社區的關系， 厘清社區的權力與責任，推動社區組織“去行政化”，防止社區自治功能異化。基層政府需要轉變觀念，調節好政府、居委會和社區自治組織的關系，進行宏觀調控，把自治權真正交給社區居民，提高社區的自治能力和水平[2]。全面規范社區事務，對社區進行準確的價值目標定位，建立社區工作職責清單，將社區工作重心真正轉移到為社區居民進行服務，滿足人民在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面對美好生活的需要， 促進城市社區協商治理深入發展。

（二）夯實城市社區協商治理基礎

1.發揮社區黨組織的領導作用。社區黨組織是社區治理的領導核心，為推進城市社區協商治理深入發展，社區黨組織應自覺發揮領導、組織和推進社區協商治理的作用，主動將協商治理列入工作部署中，積極落實協商治理。一方面，要把握好協商治理的目標和方向，積極組織進行協商治理實踐，推進社區協商治理常態化、制度化。另一方面，要將黨組織建設發展嵌入社區協商治理實踐中， 建立社區協商治理問責機制，防止形式主義，防止走過場式的假協商等問題。

2.大力發展培育社會組織。要高度重視社區社會組織在協商治理中的重要作用，積極培育和發展社會組織。要降低準入門檻，實行備案登記，實現規范管理，充分發揮社會組織在承擔公共服務和公共管理中的作用。以政策優惠等方式對社區組織進行激勵與補償，激發其參與協商治理的內在動力，通過多種途徑不斷提升社會組織的協商能力，為社區協商治理培育新動力、開辟新空間，不斷推進其深入發展。

3.擴大協商主體參與范圍。協商治理的人員結構應多元化，不斷厚植社區協商治理的土壤。一是針對協商主體老年化嚴重、中青年占比較少的問題，通過多種激勵措施有效吸引社區青年人主動參與到協商治理中來。二是把社會轉型中出現的新社會群體以及失業人員等弱勢群體吸收進來，增強代表性。三是引領各種社會組織參與社區協商活動。四是將社區中的各類協商主體整合起來，形成多種力量協同共治的聯動機制，提升社區協商的組織化與專業化水平，激發協商治理的內生動力，為協商治理奠定良好的基礎，推進社區協商治理長遠發展。

4.注重培養社區“意見領袖”。社區“意見領袖” 在社區發展和治理中具有重要作用，要通過多種方式鼓勵、支持和引導意見領袖主動理性發聲，號召社區居民積極主動參與、理智參與社區協商治理。

（三） 增強城市社區協商治理能力

1.提高協商治理意識。一方面要不斷提高相關干部的協商治理意識。根據各社區的實際情況，有針對性地組織開展協商治理的專題培訓，進行協商治理的理論教育，幫助基層干部提升政策素養和知識水平，形成對協商治理的正確認識，激發其進行協商治理的熱情。另一方面，要不斷提升居民主動參與協商治理的意識和公共精神。一是通過多種途徑宣傳城市社區協商治理及其重要意義。可以運用報紙、廣播、微信、微博等各種載體進行宣傳，提高社區居民對于協商治理的內容和精神的認知度;還可以通過讓協商治理進機關、進社區、進家庭等途徑，不斷增強社區居民對協商治理及其作用的了解，提高社區居民對協商文化和社區治理的價值認同， 推進協商治理的理念入腦入心。二是不斷培養社區居民的公共意識、公共精神， 要引導居民正確處理個人利益和公共利益的關系，培養居民的公共意識、大局意識和協作精神，培養具有責任感的現代公民，為城市社區協商治理的健康持續發展注入精神動力。

2.加強對協商治理能力的培養。一方面要不斷提高社區干部的協商能力。加強對社區干部進行具體業務的分類指導，定期組織有關專家及專職人員等，深入到城市社區進行協商治理的業務指導，提高其協商治理能力。同時不定期組織社區干部到協商治理較好的先進社區參觀學習，交流經驗，進一步提高協商素養和能力。另一方面，重點加強對社區居民協商治理能力的培養。主要是聚焦于協商治理的可操作化路徑，定期舉行民主座談會、協商交流會、協商論壇等生動的協商治理實踐活動，組織社區居民積極參與體驗，增加進行實踐鍛煉的機會，在實踐中學習協商治理的理論、方式、方法、程序等， 學會用民主方法解決問題的能力， 不斷提升民主素養和協商能力。還要注重對協商結果的實施運用，讓社區居民真正體會到進行協商治理的重要意義，不斷激活社區居民通過協商解決現實問題、治理社區的動力。

3.利用好互聯網和大數據等治理新方法。推進城市社區協商治理深入發展，需要不斷創新技術和方法，而互聯網和大數據為城市社區協商治理的轉型與創新提供了前所未有的契機。要充分利用互聯網和大數據的優勢，實現社區協商的智能治理。

（四） 保障城市社區協商治理有效開展

1.推進社區協商治理的法制化。要根據國家總體規劃和地方實踐經驗，制定相關法律法規，對城市社區協商治理的全過程予以明確的法律保障，為城市社區協商治理深入發展奠定堅實的法律基礎。及時修訂《城市居民委員會組織法》等，有效補充不完善的地方。積極探索制定“城市社區居民自治法”等，對社區協商治理的規范發展提供重要保障。

2.推進社區協商治理的制度化。十九屆四中全會提出：“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。”明確的制度、有效的規范，是保證城市社區協商治理有效開展的關鍵。針對當前城市社區協商治理實踐中存在的隨意性和形式化、協商內容和程序不透明等問題，要高度重視加強協商治理的制度化、規范化建設。首先，最重要的是要“有制度可依”。要研究制定基層協商治理的具體規范和指導意見，對具體的內容、程序和運行機制等進行明確界定和細化，不斷建立完善的社區協商治理制度，以避免實施責任者的隨意性，實現真真正正、實實在在的協商。其次，還要對已有的社區協商治理進行完善的程序性等制度安排， 特別是要將社區協商治理全過程緊密聯系起來，保障社區協商治理有效開展。

3.強化對協商治理的監督。有效的監督是提升城市社區協商治理績效的重要保障。不斷提升社區居民對協商治理的監督意識，使社區居民重視監督，參與監督。也要不斷加強上一級政府機關對于城市社區協商治理的全程監督。在開展協商過程中，可以通過設立固定的監督舉報電話等，快速應對協商中出現的不規范、不公正等問題。同時，要建立嚴格的協商結果執行負責制，并構建起強有力的懲罰機制，保障協商結果的貫徹落實。

4.增強協商民主運行的綜合保障。加大對社區的財政投入力度，并劃撥一定比例的經費作為民生專項經費用于協商治理活動，確保協商治理能夠正常有效開展。同時，社會自治組織也具有主動籌集、吸納社會資助等重要作用，要通過多項措施充分發揮社區自治組織在社區協商治理進程中的積極作用。

總之，推進協商民主更好地嵌入城市社區治理，通過協商治理推進社區治理現代化，對推進基層治理體系與治理能力現代化具有重要意義。隨著政策的不斷落實，各項措施的不斷推進，城市社區協商治理將不斷煥發勃勃生機。

[參考文獻]

[1]薛雨. 中國特色社區協商民主思想研究[D].安徽大學，2018.

[2]石倩.南京市浦口區大型社區治理對策研究[D].東南大學，2016.

〔責任編輯：田丹婷〕