銳意求索創新路 先行先試結碩果

夏春暉

2020年10月17日，十三屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過了《未成年人保護法》（以下簡稱“新未保法”），將于2021年6月1日起施行，這部法律的施行將對未檢工作發展產生重大影響。

在新未保法修法過程中，上海檢察機關結合豐富的未檢工作經驗，向立法機關提出意見和建議，其中不少銳意創新的內容被新未保法吸納。

創設性侵害違法犯罪人員入職查詢與從業限制制度

新未保法亮點之一，是規定了密切接觸未成年人行業入職查詢與從業限制制度（第六十二條、第九十八條、第一百二十六條）。對此，上海檢察機關在2017年已開始展開探索。

2016年在上海發生一起性侵未成年人案件。某教師在其家中為學生補課時，對該學生實施了強制猥褻行為。2015年11月1日起施行的《中華人民共和國刑法修正案（九）》（簡稱“刑法修正案（九）”）對從業禁止作出規定：對于利用職業便利犯罪，或者實施違背職業要求的特定義務犯罪的被告人，法院可以根據犯罪情況和預防再犯的需要，禁止被告人在刑罰執行完畢之日或者假釋之日起3—5年內從事與犯罪行為相關的職業。但刑法修正案（九）關于違法犯罪的從業禁止規定，在侵害未成年人犯罪案件中還沒有相關判例。2016年11月，上海市閔行區人民檢察院（簡稱閔行區檢察院）將該案起訴至法院時，建議法院對被告人適用“從業禁止”，法院采納了檢察機關的建議，這是全國首個對性侵未成年人的犯罪分子適用“從業禁止”的判例。2017年7月，閔行區檢察院在辦理該起教師利用職業便利性侵未成年人犯罪案件的基礎上，會同區綜治辦、教育局等8部門會簽了《關于限制涉性侵害違法犯罪人員從業辦法（試行）》，在全國首創涉性侵害違法犯罪人員入職查詢和從業限制制度。

2019年4月，上海市人民檢察院在市委政法委的支持下，起草并會同市委政法委、市公安局、市教委、市衛健委等15家部門會簽了《關于建立涉性侵害違法犯罪人員從業限制制度的意見》（簡稱《意見》）。《意見》的適用對象方面，要求本市教育、醫療、看護等與未成年人密切接觸的行業用人單位在招錄員工時，必須向公安機關查詢擬錄用的員工是否具有性侵害等違法犯罪記錄，對有記錄的人員不得錄用。《意見》的適用行為方面，包括因實施強奸、猥褻兒童等犯罪行為，被追究刑事責任或者被檢察機關相對不起訴的人員，也包括因實施猥褻，引誘、容留、介紹賣淫等違法行為而被公安機關行政處罰的人員。同時，相關單位要對本單位在職人員進行定期篩查。這也是全國首個省級層面的性侵害違法犯罪人員入職查詢和從業限制制度。該制度施行至今，全市已經對近30萬與未成年人密切接觸的人員進行查詢，其中不予錄用、解聘有相關違法犯罪記錄人員34人。《意見》出臺后，不僅抬高了與未成年人密切接觸的行業的就業門檻，加強了相關行業的人員管理，同時可以將侵害未成年人犯罪的預防關口前移。

2020年9月，最高檢、公安部、教育部聯合下發了《關于建立教職員工準入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》，吸納了上海經驗。

首創未成年被害人“一站式”取證與保護機制

新未保法亮點之二，是建立了未成年被害人、證人“一次性”詢問和保護制度（第一百一十一條、第一百一十二條）。據記者了解，2015年7月，上海檢察機關建立了全國第一個未成年被害人“一站式”取證和保護場所。所謂“一站式”取證保護，即對未成年被害人詢問時采取同步身體檢查與取證、同步錄音錄像等措施，盡量一次性完成取證工作，避免“二次傷害”，加強綜合保護。

早在2010年，上海市檢察機關在全國率先開始探索將性侵害等嚴重侵害未成年人的犯罪行為納入未檢部門專門辦理。針對性侵害未成年人案件取證難度高、未成年被害人保護不完善、易造成“二次傷害”等問題，上海檢察機關自2014年開始探索未成年被害人“一站式”取證保護工作。2015年7月，奉賢區檢察院會同公安機關在金海派出所建立了全國首個未成年被害人“一站式”取證保護專門場所。2017年1月，上海市檢察院與市高級法院、市公安局聯合制定《性侵害未成年人犯罪案件辦案指引（試行）》，明確“一站式”取證保護的基本原則和具體要求;2020年8月，上海市檢察院與市公安局會簽《關于進一步規范性侵害案件未成年被害人“一站式”取證保護工作的實施意見》，對“一站式”取證和保護工作進行全面規范。目前，全市已建立23個“一站式”場所，實現了全市覆蓋，累計對313名未成年被害人進行詢問，并同步開展保護工作，取得了良好的法律效果和社會效果。這項工作也得到了最高檢的大力推廣，今年初，最高檢明確要求2020年底前全國各地市州至少建立一處“一站式”場所。

那么“一站式取證制度”在保護未成年被害人方面起到哪些積極作用？第一，該制度率先制定標準化工作規范，確保取證效果。辦案場所溫馨私密的環境能讓未成年被害人從心理上感到放松和安全。詢問低齡被害人時，偵查員會先通過與被害人一起做游戲、分享零食拉近彼此的距離，再借助娃娃、毛絨玩具等讓年幼被害人直觀描述遭受侵害的身體部位和侵害過程，并對詢問過程同步錄音錄像，確保全面、真實地記錄低齡被害人的陳述過程。

第二，該制度率先建立專門化辦案機制，有效震懾犯罪。上海檢察機關對性侵害未成年人犯罪堅持零容忍態度，針對性侵害未成年人案件普遍存在零口供、客觀證據欠缺、言辭證據“一對一”等情形，根據辦案銜接機制，在案發第一時間提前介入，引導偵查，重點審查未成年被害人的陳述是否符合情理邏輯，并圍繞其陳述獲取間接證據，形成證據鎖鏈，依法從嚴從快批捕起訴，依法從重提出量刑建議，并積極建議適用從業禁止、禁制令，有效震懾性侵害未成年人犯罪。

第三，該制度率先引入社會化支持體系，落實保護救助。上海檢察機關依托“一站式”取證保護制度，將身體康復、心理疏導、臨時安置、經濟救助和司法救助等進行整合，引入法律服務機構、社會工作服務機構、公益慈善組織和志愿者等社會力量，共同搭建未成年被害人“一站式”保護救助平臺。如奉賢區檢察院在“一站式”取證詢問時發現被害人出現PTSD（創傷后應激反應）癥狀，詢問結束后由專業心理咨詢師對其開展心理疏導，現該被害人已恢復正常學習生活。又如嘉定區檢察院與區公安分局、區衛健委等共同設立“綠色通道”，在“一站式”取證過程中發現需要進行人身檢查，提取體液、毛發等生物樣本或需要開展醫療救助的，及時啟動綠色醫療救助通道，開展取證、診療及救助服務。

上海打造私密溫馨的“一站式”取證場所

辦理全國首例未履行強制報告案

新未保法亮點之三，規定了侵害未成年人案件強制報告制度（第十一條、第一百一十七條）。對此，上海檢察機關不斷完善侵害未成年人案件強制報告制度責任閉環，積累了成功經驗。

未成年人自我保護能力較弱。為了更加快速、準確地發現、處置未成年人受侵害事件，《關于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》《反家暴法》等相關法律法規，都對侵害未成年人案件強制報告制度作了相關規定。2020年5月7日，最高檢牽頭監察委、教育部、公安部等9部門制定了《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》。為了讓強制報告落到實處，2019年起，青浦、閔行、徐匯區檢察院分別制定了本區的侵害未成年人案件強制報告制度，明確報告情形、細化報告流程、強化責任追究。2020年，青浦區檢察院將一起校園性侵案件中知情不報的小學校長、書記移送監察機關，最終做出撤銷黨內職務，行政降級，專業職稱降級的處分，這也是全國首例檢察機關將未履行強制報告義務責任人移送監察機關處理的案件。

為進一步暢通相關組織和個人對侵害未成年人事件的報告渠道，2020年1月，上海市檢察院依托“12355青少年權益保護”熱線，與團市委、上海青春在線青少年公共服務中心合作共建“上海市未成年人權益保護監護平臺”，面向全社會收集侵害未成年人案件、事件線索。同時，上海檢察機關還組建了42名青年未檢干部的志愿團隊，每周六、日接聽12355熱線電話，現場分流、處置涉未成年人權益保護事件。

探索建立未成年人監護監督機制

新未保法亮點之四，是發展和完善了以家庭監護為基礎，國家監護為兜底的未成年人監護制度：對于失職監護人可以進行訓誡，并要求其接受家庭教育指導（第一百一十八條）。明確無人監護的未成年人由國家監護，檢察機關可以督促、支持起訴等一系列制度（第一百零六條）。對此，上海檢察機關已探索多年，并且建立了較為成熟的制度、機制。

辦案人員密切關注“一站式”取證場所的詢問情況

首先，上海檢察機關積極探索強制親職教育制度。早在20世紀90年代初期，上海檢察機關未檢部門就開始聯合未成年人家長對涉罪未成年人進行教育矯治，引導其主動履行監護義務，配合檢察機關開展教育矯治工作。2013年，上海檢察機關開始探索強制親職教育工作，對失職監護人采取訓誡等教育措施，并要求其在一定期限內接受專業機構開展的家庭教育指導。2019年起，上海市檢察院將親職教育工作納入未檢條線考核指標，予以全面開展。2020年2月，上海市檢察院制發了全國首個省級親職教育制度規范性文件——《關于規范親職教育工作的指導意見（試行）》，明確檢察機關對實施家暴行為，放任、教唆未成年人實施違法犯罪行為，監護教育不當等七種情形的失職監護人，可以采取訓誡、責令具結悔過、責令嚴加管教、責令接受家庭教育指導、建議公安機關治安處罰等親職教育措施，并且制定了相關的文書，實現了案件化管理。2019年，全市各級未檢部門共對532名家長開展親職教育，其中435人為罪錯未成年人家長，97人為被害人家長。

其次，上海檢察機關不斷完善監護缺失、監護困境未成年人司法保護機制。辦理監護人侵害未成年人犯罪案件的過程中，在依法追究監護人刑事責任的基礎上，上海檢察機關立足“最有利于未成年人”原則，對于嚴重犯罪、沒有悔改可能的監護人，主動加強與民政部門、被害人親屬等的溝通協作，依法督促、支持民政部門、被害未成年人親屬等提起撤銷監護資格訴訟、追索撫養費訴訟等，用司法途徑幫助未成年人獲得有效監護，讓國家監護落到實處。2018至2019年，全市未檢部門通過檢察建議啟動撤銷監護資格訴訟18件，對其中10件案件支持起訴，均獲法院支持。

構建完善未檢工作社會支持體系

新未保法亮點之五，規定國家支持社會組織、社會工作者參與涉案未成年人的心理干預、法律援助、社會調查、社會觀護、教育矯治、社區矯正等工作（第一百一十六條）。對此，上海檢察機關早在20世紀90年代初開始了探索。據記者了解，新未保法規定的法律援助、社會調查、社會觀護等制度都源自上海。

創建未成年人社會觀護制度。自1993年起，上海檢察機關就開始探索依托團干部、青保老師等社會力量對取保候審等涉罪未成年人開展觀護幫教;2003年，閔行區檢察院最早依托青少年社工組織創建了社會觀護制度;2010年上海檢察機關建立了覆蓋全市所有街鎮的網格化社會觀護體系。2011年至2019年，全市共設立觀護總站16個、觀護點214個、觀護基地48個，累計對5566名涉罪未成年人落實觀護幫教，不捕率從15%上升到45.4%，不訴率從7.7%上升到50.9%，99.4%涉罪未成年人沒有脫保或者重新犯罪。依托日益成熟的觀護體系，2010年，上海檢察機關創設合適保證人制度，委托觀護基地負責人、社工、青保老師等無利害關系第三人，擔任無法提供保證人、交納保證金的涉罪未成年人的保證人，在取保候審期間對其進行監管、幫教，為我國取保候審制度的完善作出積極貢獻。合適保證人制度已經寫入2019年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規則》。

完善未檢工作社會支持體系。為加強與專業社工組織的配合銜接，規范社會力量參與未成年人司法保護工作，上海檢察機關先后與預青專項組、團市委、市服務保護辦、市財政局等單位會簽了《上海市關于進一步建立、完善和規范辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》（2011）、《涉罪未成年人幫教與維權工作備忘錄》（2013）、《上海市進一步推進重點青少年群體服務管理和預防犯罪工作實施意見》（2013）等制度，將社會調查、觀護幫教、監督考察、合適成年人到場等工作納入青少年事務社工職能范圍，并將相關經費列入政法機關辦案經費。

為進一步提升社會支持體系保護功能和運行效率，2016年11月，全市16個區級未成年人檢察社會服務中心全部成立。2017年7月21日，上海市未成年人檢察社會指導中心成立，市區兩級未成年人檢察社會服務體系全面建成。上海檢察機關的做法獲得了最高檢的充分肯定，2018年，最高檢、團中央會簽《關于構建未成年人檢察工作社會支持體系的合作框架協議》，將上海模式向全國推廣，并在全國啟動了未檢工作社會支持體系建設試點工作，閔行區未成年人檢察社會服務中心被確定為首批試點單位。

今年5月，上海市檢察院會同市青少年服務和權益保護辦公室等聯合制定了《未成年人司法社會工作服務規范》，設定了未成年人司法社會服務評估標準。今年10月，在上海市檢察院的積極參與和推動下，團市委成立了民辦非企業組織“上海市陽光星辰少年司法社會服務中心”，專門負責向本市公檢法司提供未成年人司法保護轉介服務，真正實現了未成年人檢察社會服務體系向未成年人司法社會服務體系的再升級。

創新未檢法律監督職能

新未保法亮點之六，突出強調了檢察機關的法律監督職責，規定檢察機關依法對涉及未成年人的訴訟活動等進行監督;檢察機關對未成年人合法權益受到侵犯的案件，可以督促、支持起訴，對涉及公共利益的，可以提起公益訴訟（第一百零五條、第一百零六條）。

在未檢工作創立之初，未檢部門僅履行刑事檢察職能。隨著未成年人司法保護需求的不斷升級，上海檢察機關于2006年提出了未檢工作“捕訴監防”一體化工作模式，逐步將未檢部門法律監督職能向刑事執行、民事、行政檢察等延伸。2012年，最高檢明確“捕訴監防”一體化為全國未檢工作基本模式。2018年1月，最高檢在全國部分省市開展未成年人刑事執行、民事、行政檢察業務統一集中辦理試點工作，上海檢察機關成為首批試點單位。2019年，上海市檢察院發文明確未檢部門實行刑事、民事、行政、公益訴訟“四合一”辦案模式。

近年來，上海檢察機關積極探索辦理涉未新類型監督案件，如長寧區檢察院支持未成年人向教育機構提起民事訴訟案、崇明區檢察院督促區教育局依法履職案、長寧區檢察院就知名兒童讀物中存在不良信息督促文化執法部門履職案、寶山區檢察院就一起侵犯未成年人信息案提起刑事附帶民事公益訴訟案等，均取得了非常好的治理效果。

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新未保法的“亮點”

相比未保法，新未保法有多項亮點，除正文提及的亮點外，還有以下幾點值得關注：

1. 構建中國特色未成年人保護制度體系

未保法確立未成年人“四大保護”的法律結構，即家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護。新未保法形成“六大保護”格局，新增政府保護和網絡保護。新的結構符合時代發展的要求，更加科學和完善。

2. 發展完善家庭監護制度

未保法在“家庭保護”部分，并未涉及父母或其他監護人在保障兒童安全方面的具體義務。新未保法則明確規定父母或其他監護人應當為未成年人提供安全的家庭生活環境，及時排除引發觸電、燙傷、跌落等傷害的安全隱患;采取配備兒童安全座椅、教育未成年人遵守交通規則等措施，防止未成年人受到交通事故的傷害;提高戶外安全保護意識，避免未成年人發生溺水、動物傷害等事故。

3. 明確預防和處置校園霸凌的基本制度

未保法中，對學校如何預防與處理校園欺凌問題并未做深入規定，新未保法附則部分，不僅明確規定了何為“學生欺凌”，并在“學校保護”一章對學校如何預防和處理校園欺凌做出八項規定。

4. 加強對未成年人的安全保障

在“學校保護”一章修改了原有的相關條款，明確提出了在學校要“配備安保人員”等多項具體要求，在“政府保護”一章用兩條規定地方人民政府及其有關部門和公安機關應當保障校園安全、維護校園周邊的治安和交通秩序。在此基礎上，還在“社會保護”一章專門增加兩條，創造性地發展了新的制度。

5. 創新發展了未成年人網絡保護制度

關于未成年人沉迷網絡游戲等問題，法律制度層面一直缺乏具體規定。此次新未保法明確了教育、衛生健康、新聞出版、文化旅游、網信等政府部門的具體責任;網絡游戲、網絡直播、網絡音視頻、網絡社交等所有網絡服務針對未成年人使用其服務時要設置相應的時間管理、權限管理、消費管理等功能;明確規定了國家建立統一的未成年人網絡游戲電子身份認證系統，這是本次法律創設的一項新的重大制度。