優化營商環境的基本內涵與路徑選擇

劉厚金

[摘 要]營商環境是市場主體賴以生存發展的基礎，是其在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。

優化營商環境是一項綜合性系統工程，近年來我國在營商環境的便利化、法治化、國際化方面取得了

顯著成就。但對標國際先進水平，我國仍需在市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法、法治

保障等方面持續提升，以進一步營造全域性國際一流的營商環境。

[關鍵詞]營商環境;基本內涵;路徑選擇

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要“營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展”①。李克強總理在近年來的政府工作報告中也多次提及營商環境，提出要“激發市場主體活力，著力優化營商環境”②。中央在深化“放管服”改革的同時，還在兩會上提出更大規模的減稅降費目標。③各地也在不斷加大全面優化營商環境的改革力度，提出了一系列新舉措，取得了明顯的整體成效。根據世界銀行2019年10 月24 日發布的

《全球營商環境報告2020》評價結果，“我國營商環境全球排名由第46位再度提升至第31位;2013年時為第96 位，2018年從上年的第78位躍升至第46位，2019年比2018年又提升15位，兩年大幅提升47位，連續兩年入列全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。”④誠然，正如習近平總書記在首屆進口博覽會開幕式上所指出的：“營商環境只有更好，沒有最好。” ⑤因此，進一步全面優化營商環境，就有必要深入把握營商環境的基本內涵，明確全面優化營商環境的基本內容，結合我國經濟高質量發展的實踐，探索出一條適應新時代發展要求的行之有效的優化路徑。

一、營商環境的基本內涵

在理論概念上分析和把握營商環境的含義，有利于人們深化思想認識，精準地指導優化營商環境的具體實踐。營商環境，是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件⑥。一般而言，營商環境是市場主體賴以生存、發展和創新的基礎，也是一個區域經濟社會發展的重要軟實力與核心競爭力的標志。從這個意義上說，市場主體在市場準入、生產經營、市場退出等過程中關涉到所在區域的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等有關外部因素和條件的總和就是營商環境。營商環境的優劣直接關系到區域內企業經營的難易程度和營收狀況，最終對整個區域的經濟發展、財稅收入、社會就業甚至社會發展狀況等產生重要的影響。需要強調的是，正是由于營商環境涵蓋了影響企業與個人等市場主體活動的社會、經濟、政治和法律、文化等諸多方面的要素，所以優化營商環境是一項涉及政府、市場與社會以及全球化因素等眾多領域交叉融合的系統工程。

我國經濟社會發展已經進入到關鍵的戰略機遇期，具體而言就是經濟位置處于經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期。正是這“三期疊加”的態勢，無疑更加凸顯了經濟高質量持續增長對于優化營商環境的內在需求，這也是政府推動經濟發展的根本著力點。全面優化營商環境能夠為市場主體營造寬松適宜的市場環境，激發市場主體的活力，促進市場主體的創新動力，為經濟實現高質量發展提供強大而持續的動力。因此，就營商環境對于經濟發展的作用而言，在當前我國經濟發展的關鍵時期，優良的營商環境對于經濟高質量發展的具體作用主要體現在以下方面：一是相對完善的產權保護制度是良好營商環境的必備要素，它能夠有效保護市場主體的生產成果，正向激勵企業家的創新精神，促進和擴大投資的創富效應。二是就市場環境的交易成本而言，良好的營商環境必然意味著更低的成本和投入，更寬松的市場環境和更有效的競爭中性機制，這有利于促進資源要素的市場化自由流動和聚集，激發市場主體的經營活力，促進國內統一市場的深度完善。三是對于市場收益和預期來說，良好的營商環境意味著收益穩定和規則有效基礎上的可預期性，最大限度地消弭不確定性和冗贅成本，在高度社會誠信的基礎上促進市場交易與社會合作，最大限度地提高資源配置的經濟社會效率。

二、優化營商環境的基本內容

良好的營商環境對于經濟發展起到重要的推動作用，各國政府和企業都非常重視所在區域營商環境的基本狀況。為此，企業要尋求更加便利的經營環境，而政府為了經濟社會的持續發展也致力于優化營商環境，激發市場主體的活力。目前，國際上一致公認的衡量與評價營商環境的指標是由世界銀行創建的。作為全球性經濟組織，世界銀行擔負著對全球經濟運行進行測評與研究的國際職能。在2001年，世界銀行啟動了促進各國私營部門發展的新戰略，成立了營商環境（Doing Business）小組，負責企業營商環境指標體系的創建。自2003年起，世界銀行每年發布全球營商環境報告，選取開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、產權登記、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、合同執行、破產辦理等10項評估指標，對全球190個經濟體的營商環境進行評分排名。該報告評估樣本為各國常住人口最多的城市，其中11個人口過億國家選擇兩個常住人口最多的城市評估。2018年起，報告評估期調整為上年5月至次年5月。

經過十多年的發展與調整，營商環境小組將評價的指標體系不斷豐富，組類級別不斷擴大，研究的范圍和深度不斷拓展，目前涵蓋了企業生命周期的環境、知識產權保護、治安環境等宏觀指標。其主要特征有：“一是在標準化的宏觀經濟指標之外，形成了一套系統的微觀制度指標，側重于從微觀方面對營商環境進行評估;二是強調與企業生產經營有關，特別是與中小企業生產經營相關的法律法規及其執行情況;三是主要依據法律法規標準文本和行政監管的實際流程進行客觀評價，一般不進行主觀評價。” ⑦這些指標體系聚焦企業的獲得感，對評價樣本進行持續跟蹤，并以嚴謹的經濟學研究方法確保指標的科學性和全球可比性。因此，世界銀行的全球營商環境報告在國際上的影響力和采信度都非常高，受到各國政府和企業的高度關注。

我國早在“十三五”規劃綱要中，明確提出完善法治化、國際化、便利化的營商環境，闡明了四個方面的核心內容，即“營造公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、公正透明的法律政策環境和開放包容的人文環境” ⑧。2018年以來，國務院成立了推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組，并下設優化營商環境專題組，先后出臺了《關于部分地方優化營商環境典型做法的通報》《關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》等一系列文件，對優化營商環境的內容和實施做出了具體部署。這些部署重點體現在四個方面：一是持續放寬市場準入，投資貿易更加寬松便利。民航、鐵路等重點領域開放力度持續加大，部分壟斷行業通過混改積極引入民間資本。二是加大監管執法力度，市場競爭更加公平有序。在強化產權保護方面，甄別糾正了一批涉及產權的冤錯案件。三是深化“互聯網+政務服務”，辦事創業更加便捷高效。目前，基本建成全國一體化的數據共享交換平臺體系，面向全國各級政府部門開通1000余個數據共享服務接口，數據共享交換量達360億條次。四是建立健全評價機制，營商環境評價更加激勵有效。上述舉措顯著改善了我國的營商環境，大大推動了世界銀行評價排名位次的提升。

為了更好地推進優化營商環境政策的落實，國家發展改革委正在構建首個營商環境評價體系，2018年在國內22個城市開展試評價以后，2019年開始在直轄市、省會城市、計劃單列市和部分地級市開展營商環境評價，2020年將在全國地級及以上城市全面鋪開營商環境評價。與此同時，社會力量也積極參與營商環境的建設，涉及領域包括積極參與政府購買公共服務以及作為第三方參與營商環境的研究與評價。例如，萬博新經濟研究院2017年就開始進行營商環境指數評價指標的研究，2018年發布了31個省級行政區營商環境評價，受到各方面積極反饋。其中關于營商環境的幾大指標，包括人才環境、技術創新環境、法治環境、金融環境、文化環境、數字網絡環境等六大要素，已成為國內外企業投資決策的重要參考。2019年，萬博新經濟研究院、中國經濟傳媒協會和第一財經研究院聯合發布了2019年城市營商環境指數評價報告，旨在更為全面客觀地反映各城市的營商環境狀況，同時為企業家投資決策提供依據，推動地方政府的營商環境建設起作用。

在認真總結近年來優化營商環境的經驗和做法的基礎上，為了將實踐證明行之有效、人民群眾滿意、市場主體支持的改革舉措用法規制度的形式固定下來，2019年10月23日國務院公布了《優化營商環境條例》，自2020年1月1日起施行。《條例》以政府立法的形式闡明和規定了優化營商環境的基本內容⑨：一是明確優化營商環境的原則和方向。《條例》將營商環境界定為市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件，明確優化營商環境工作應當堅持市場化、法治化、國際化原則，以市場主體需求為導向，以深刻轉變政府職能為核心，創新體制機制、強化協同聯動、完善法治保障，為各類市場主體投資興業營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境。二是加強市場主體保護。《條例》明確規定國家平等保護各類市場主體，保障各類市場主體依法平等使用各類生產要素和依法平等享受支持政策，保護市場主體經營自主權、財產權和其他合法權益，推動建立全國統一的市場主體維權服務平臺等。三是優化市場環境。《條例》對壓減企業開辦時間、保障平等市場準入、維護公平競爭市場秩序、落實減稅降費政策、規范涉企收費、解決融資難融資貴、簡化企業注銷流程等作了規定。四是提升政務服務能力和水平。《條例》對推進全國一體化在線政務服務平臺建設、精簡行政許可和優化審批服務、優化工程建設項目審批流程、規范行政審批中介服務、減證便民、促進跨境貿易便利化、建立政企溝通機制等作了規定。五是規范和創新監管執法。《條例》對健全監管規則和標準，推行信用監管、“雙隨機、一公開”監管、包容審慎監管、

“互聯網+監管”，落實行政執法公示、行政執法全過程記錄和重大行政執法決定法制審核制度等作了規定。六是加強法治保障。《條例》對法律法規的立改廢和調整實施，制定法規政策聽取市場主體意見，為市場主體設置政策適應調整期，完善多元化糾紛解決機制、加強法治宣傳教育、推進公共法律服務體系建設等作了規定。

三、優化營商環境的路徑選擇

創新性落實優化營商環境的法規政策，營造國際一流的營商環境，是建設現代化經濟體系、促進經濟高質量發展的重要基礎，也是政府提供公共服務的核心內容。持續優化營商環境是關涉政府、社會和市場在內的一項復雜系統工程，需要從多方面協同發力⑩，可以考慮從以下幾個方面著力推進：

一是加強頂層設計，明晰政府與市場的邊界，營造寬松有序的經營環境。優化營商環境涉及經濟社會改革和對外開放等眾多領域，部分改革事項和領域還觸及深層次利益調整。要加強頂層設計，統籌協調推進，提升制度供給質量，解決好政策中的“最先一公里”“中梗

阻”和“最后一公里”問題，建立細化的落實機制和流程，形成政策合力。持續優化營商環境的關鍵是處理好政府與市場的關系。要進一步簡政放權，轉變政府職能，不斷提升國家治理效能，以制度創新進一步明確政企行為的邊界，用政府權力的“減法”換取市場活力和創新力的“加法”。推動政府秉公用權，企業誠信經營，構建“親清”新型政商關系。全方位降低企業運營成本，切實降低企業稅費負擔。未來應進一步深化稅制改革，繼續推進結構性減稅，建立稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的稅收制度。用法治厘清政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，通過市場化手段在法治框架內調整各類市場主體的利益關系，為企業營造寬松有序的經營環境。

二是強化公平競爭，加強知識產權保護，依法保護各類市場主體的權益，營造公平競爭的市場環境。公平競爭需要公正監管的促進和保障。要完善公平競爭審查制度，加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。推進“雙隨機、一公開”監管，加強信息技術在監管執法中的運用。加強知識產權保護力度，對不同所有制企業產權進行平等保護，完善侵權懲罰性賠償制度，大幅提高侵權違法成本。創新知識產權保護機制，完善授權、確權和維權的協調聯動機制，提供便捷、高效、低成本的維權渠道。把公平公正貫徹到立法、執法、司法、守法等各環節，依法保護各類市場主體產權和合法權益，實行同等法律救濟。堅決打破針對民間投資的隱性門檻，不斷縮減負面清單事項，推動“非禁即入”普遍落實。加大產權保護力度，嚴厲打擊各類侵害產權和欺行霸市、商業賄賂、制假售假等嚴重擾亂市場秩序的行為，建立定期專項檢查制度。健全法規制度、標準體系，加強社會信用體系建設，重視并發揮非政府多元主體的監管作用。

三是加快政務服務改革，降低制度性成本，營造便捷高效的政務環境。繼續深入實施審批制度和商事制度改革，進一步深化“放管服”改革，圍繞“證照分離”“多證合一”等事項，推進“最多跑一次”改革，提升審批服務便民化，減少審批頻率和辦理時間，降低費用支出。落實好關于降低企業稅負、行政事業性收費等政策，減少企業外部成本。優化政府機構和職能設置，充分應用云計算、大數據、人工智能等現代信息技術，促進監管方式由傳統模式向“互聯網+監管”等智能化模式轉變。對標世界銀行等國際先進評價標準，有針對性地進一步壓縮企業開辦時間，減并工商、稅務、社保等流程，推行市場主體簡易注銷改革，深化商標注冊、專利申請等便利化改革，持續提升政務服務質量和效率。推動跨地區、跨部門、跨層級、跨業務、跨系統的政務信息互聯互通和數據共享，擴大數據共享接口數量和信息交換總量，實行網上網下一體化，提升政府服務效能。

四是推進司法改革，深化國際合作，營造開放便利的投資貿易環境。優化營商環境需要進一步修訂和完善經濟類法規。比如，《公司法》修改的重點在于降低企業準入門檻;《證券法》修改的重點是保護公眾投資者的利益;完善《物權法》要以保護公共財產和個人財產為目的;逐步完善的《著作權法》《商標法》和《專利法》等要以知識產權問題為核心。在執法方面，各級司法機關要平等公正地保護各類市場主體的合法權益，逐步降低訴訟成本，提高司法救濟的效率，全面加強法治保障。全面落實準入前國民待遇加負面清單的外資管理制度，持續優化外商投資企業設立流程，進一步清理精簡審批、核準等事項，促進外商投資便利化。加快投資項目承諾制改革，政府定標準、強監管，企業作承諾、守信用，最終實現“零審批”管理。提升跨境貿易便利化水平，進一步壓縮進出口整體通關時間。繼續深化多雙邊合作，加強與“一帶一路”沿線國家政策合作，充分實現優勢互補和治理經驗共享。深化國際合作，尋求各方最大公約數，推動建設更加包容的國際貿易規則體系。

五是對標國際先進標準，充分發揮社會組織的優勢，完善營商環境的評價體系。優化營商環境離不開評價體系的激勵作用，客觀公正的評價體系有利于準確反映營商環境的狀況，向市場傳遞正確評價信息，促進市場公平競爭，引導資源要素合理流動。在強調評估主體多元化，完善政府機構評估模式的同時，積極引入社會中介組織等第三方評價主體，增強評價過程的獨立性以及評價結果的客觀性。構建并完善中國特色營商環境評價指標體系，突出評價結果的量化可比以及可操作性。發揮評價工作對政府的外部監督作用，促進各地政府和機構的橫向聯系與經驗交流，以評估促進建設，以評估完善監督。

基金項目：國家社科基金一般項目“社會組織提供公共服務的市場機制創新研究”，編號：15BZZ059

注釋：

①習近平：《營造穩定公平透明的營商環境 加快建設開放型經濟新體制》，2017年7月17日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-07/17/c_1121333722.htm.

②③李克強：《政府工作報告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上》，2019年3月16日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-03/16/c_1124242390.htm.

④ 魯元珍：《世界銀行發布<全球營商環境報告2020>——我國營商環境全球排名上升15 位》， 《光明日報》2019 年10 月25 日，第10 版。

⑤習近平：《共建創新包容的開放型世界經濟——在首屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講》，2018年11月5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/05/c_1123664692.htm.

⑥《優化營商環境條例》，《人民日報》2019 年10 月24 日，第10 版。

⑦馬志毅：《中外法治化營商環境之比較》，《中國司法》2019年第8期。

⑧《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，2016年3月17日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322_13.htm.

⑨《李克強簽署國務院令公布<優化營商環境條

例>》，人民日報2019 年10 月24 日，第2版。

⑩陳朋：《打造良好營商環境需要協同發力》，

《經濟日報》2019 年8 月5 日，第14 版。

陳力銘：《推進法治政府建設 持續優化營商環境》，《光明日報》2019 年11 月27 日，第2版。

韓春暉：《以法治化營商環境提升國家競爭力》，《中國司法》2019年第8期。

王昌林、趙栩：《加快營造國際一流的營商環境——關于當前深化“放管服”改革、優化營商環境的一些思考》，《中國行政管理》2019年第7期。

劉俊海：《完善法治化營商環境》，《人民日報》2016 年1月6日，第7 版。

習近平：《開放合作 命運與共——在第二屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講》，2019年11月5日，http：//www.xinhuanet.com/world/2019-11/05/c_1125194405.htm.

馬建堂：《在優化營商環境高級別國際研討會學術平行論壇上的致辭》，《中國經濟時報》2019 年11 月26 日，第1 版。

（作者系華東政法大學政治學與公共管理學院副教授）

（責任編輯 矯海霞）