農村垃圾治理機制的三維建構

摘 要：加快農村垃圾治理，是推進農村人居環境整治的重點工作之一。當前農村垃圾治理面臨主體、技術和資金三重困境。湖南津市創新運用“綠色存折”制度，形成了政府主導、村民主體、企業參與的三維治理機制，為實現垃圾處理減量化、資源化、無害化提供了借鑒。

關鍵詞：農村垃圾治理;三維建構;綠色存折;津市

改善農村人居環境，加快農村垃圾治理，事關全面建成小康社會，事關農村社會文明和諧，事關廣大農民根本福祉。推進農村垃圾治理，建立健全符合農村實際、方式多樣的生產生活垃圾收運處置體系，是完善資源高效利用制度的應有之義。作為湖南省首批農村環境綜合整治整縣推進縣之一，湖南津市建立了“戶集、村收、鎮轉運、市處理”的農村垃圾處理模式，并在此基礎上創新實施“綠色存折”制度，形成了政府主導、村民主體、企業參與的垃圾治理機制，為破解農村垃圾分類，實現垃圾處理減量化、資源化和無害化提供了新的思路和借鑒。

1 困境：農村垃圾治理面臨的現實矛盾

1.1 主體困境：治理形勢嚴峻與環保意識不強的矛盾

改革開放以來，農村面貌和農民生活發生了翻天覆地的變化，但由于傳統粗放的農村生產生活方式還未發生根本改變，隨著農村生活垃圾日益增多，農村環境保護形勢十分嚴峻，垃圾治理任務依然艱巨。數據調查顯示，農村平均每人每天產生生活垃圾0.8公斤，按照2015年底全國6億農村常住人口測算，我國每年產生農村生活垃圾約1.75億噸，2016年，全國農村生活垃圾處理率只有60%，而同期城市生活垃圾無害化處理率已達到94%。受客觀因素制約，我國農村長期采用傳統的垃圾集中排放、收集、處理方法，在平時衛生清潔維護中，主要靠各村干部來推動，靠保潔員來負責，部分村民的自主意識缺乏，認為環境衛生靠政府就行了，與自己關系不大，仍有不少村民環保意識比較薄弱，對于環境污染的認識只局限于大氣、水源等污染，認為環境污染與自己如何處理生產生活垃圾無關。

1.2 技術困境：垃圾構成復雜與處理方式單一的矛盾

與城市垃圾相比，農村垃圾面積廣、產生源分散，除生活垃圾外，農村居民在生產過程中產生的垃圾是農村垃圾的重要來源。2017年農村生活垃圾產生量為2.27億噸，生產性垃圾產生量為47.82億噸，占當年垃圾產生總量的86.24%，其中養殖垃圾的產生量達到38.18億噸，占76.2%，秸稈垃圾的產生量為8.68億噸，占比達17.33%，垃圾收運難度大。相比之下，村民對垃圾構成和危害認識明顯不足。對于可回收垃圾，因為有回收價值，大部分村民都能自覺收集和變賣。但對于餐余垃圾、有毒有害垃圾、其他垃圾，大部分村鎮因為缺乏必要的處理設施和嚴格的處理流程，村民沒有很好的垃圾處理出口，加之觀念還沒有根本改變，分類處理沒能落實到位。

1.3 資金困境：治理成本高昂與運行經費不足的矛盾

和城市集中居住、垃圾處理渠道較為成熟相比，農村具有居住分散、垃圾成分復雜、處理渠道不暢通等特點，這就直接導致農村垃圾治理成本高昂，其中，不可回收垃圾和有毒有害垃圾的轉運處置一直是市、鎮、村的難題。以不可回收垃圾為例，一般做法是將不可回收垃圾統一收置后轉運至垃圾填埋場進行衛生填埋處理，但垃圾填埋場占地相當大，投資和運行費用高，填埋操作復雜，管理困難，處理后污水也難以達標排放，可見，農村垃圾收集清運成本高、難度大的特點非常突出，需耗費大量的人力物力，對于有毒有害垃圾更是需要進一步深度處理。但目前大部分地區在農村垃圾治理方面還沒有形成專項資金，治理資金“上面要一點、自己拿一點、村民籌一點”，資金渠道不穩定，難以滿足現實需求。

2 突破：農村垃圾治理機制的津市創新

2.1 以村民為主體，創新垃圾回收機制

按照垃圾分類的要求，“綠色存折”制度將農村垃圾按照可回收垃圾、有害垃圾、餐余垃圾、其他垃圾進行“四分類”處理。為了保證“四分類”能夠扎實有效地推行，津市采取了下面幾項重要舉措：一是開展廣泛宣傳。生態環境分局印制了3萬份圖文并茂的宣傳手冊發放至各鎮、街，同時聘請專家對各鄉鎮干部及各村村書記進行了垃圾分類專題講座，各鄉鎮利用村廣播、宣傳畫、展板等形式將垃圾分類“綠色存折”制度工作深入村組和農戶，做到垃圾分類人人知曉、分類方式人人掌握。二是創新回收機制。每家農戶配備了“三桶一筐”，持有一本“綠色存折”，“存折”用來登記村民上交的可回收垃圾種類、數量及折合金額，工作人員每次上戶回收垃圾時，根據垃圾的情況換算成錢，在村民的“存折”上為他們“加錢”，等存折上的錢累積到一定金額，村民可以憑“綠色存折”在“綠色銀行”兌換低價銷售的日用品或現金。三是開展監督考核。津市以村為單位成立環境衛生協會，對農戶實行“每月評比季度獎勵”考核，各村每月的考評結果都在公布欄上公布、村廣播里播放、微信群里公開，以衛生評比督促村民，提高村民參與垃圾分類和處理的主動性和積極性。

2.2 以政府為主導，完善組織管理體系

在創新組織管理體系方面，津市著重從以下幾個方面入手：第一，健全組織機構。津市專門成立農村生活垃圾分類“綠色存折”制度工作領導小組，由市委宣傳部、市委改革辦、市委督查室、市城管局、市農業農村局、市財政局、市住建局、市生態環境分局、市商務局等部門負責人任成員。第二，制訂工作方案及考核細則。有關部門多次深入幾個鎮街，與村組干部搞座談，聽取群眾意見建議，廣泛積累素材、聽取意見后，制訂了實施方案及考核細則，以文件的形式下發并納入農村人居環境整治綜合考核體系。第三，完善垃圾分類運行機制。在“綠色存折”制度運行初始，相關部門就完成了垃圾分類回收屋建設及垃圾桶、“三桶一筐”等配套設施發放，同時深入村組和農戶開展宣傳發動，以鎮、街為單位在本區域確定一至兩家回收站點，構建回收運行體系，集中回收本鄉鎮各村的可回收物，村居均成立環衛協會、確定“綠色存折”制度工作專干、收集人員、收集車輛的配置。

2.3 注重企業參與，拓寬資金投入渠道

在制度啟動初期，試點村通過“財政投、鎮村湊、農戶集”三方面籌措資金，用來配建垃圾回收屋、回收車、“三桶一筐”等垃圾分類設施，支付垃圾回收員、清潔人員工資。但垃圾治理是一個持續進行的課題，在后期交由村環保協會自治后，運轉經費不足的問題開始顯現。為了保障“綠色存折”已有試點村鎮運用資金需求和新進村鎮推廣資金需求，津市多方籌措資金，積極拓寬資金投入渠道。一方面，對接和爭取住建部門環洞庭湖河湖垃圾清理專項資金，另一方面，積極整合財政資金，并且確保財政資金用好用活，切實彌補“綠色存折”制度施行所需資金缺口。除此之外，注重市場參與、吸引社會資本參與垃圾治理也是一條重要途徑。津市注重做好PPP項目與“綠色存折”制度的結合文章，立足城鄉垃圾處理一體化、垃圾無害化處理、津市生活垃圾衛生填埋場等PPP項目，做好對接和運營，將市場化運作機制與“綠色存折”制度垃圾分類模式有機結合，形成相輔相成、互為補充的推廣格局。

3 啟示：農村垃圾治理機制的三維建構

3.1 農村垃圾三維合作治理機制的理論釋析

三維治理是合作治理模式的典型體現，是政府、社會、市場三維關系的有機組合，農村垃圾治理之所以適合采用三維治理模式，就在于它具有參與主體多元化、價值追求公共化、技術手段復合化等顯著特征。一是參與主體多元化。公共行政的主體已經超出了多層級的政府機構，而延伸到社區、私人部門等，這些部門在公共服務及項目實施中扮演重要角色。在農村垃圾治理過程中，從源頭垃圾分類、中端引入企業、末端各得其所、過程政府主導，需要并且也體現了各主體之間的有機合作與銜接。二是價值追求公共化。一般來講，建立在價值認同基礎上的合作，具有最深厚的根基。垃圾治理事關全面建成小康、事關農村社會文明和諧、事關廣大農民根本福祉，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，具有廣泛的社會共識。三是技術手段復合化。農村垃圾成分多樣、處理方式多元，直接決定了治理手段是復合的，既需要村民自發開展的分類處理行動，也要求政府通過行政或市場手段提供公共服務，更迫切需要企業通過合理的投融資模式參與到公共產品和服務供給中以化解資金瓶頸。

3.2 農村垃圾三維合作治理機制的實施要點

3.2.1 強化參與機制 農村垃圾治理，發揮村民的主體作用是關鍵，為此，要實施精準宣傳，增強村民的環保意識。一方面，創新宣傳手段。充分發揮各村環保自治協會和網格的力量，用村民聽得懂的語言、聽得進的方式、用得上的內容來普及環保知識，從認識層面增強村民的環保意識。另一方面，拓寬宣傳范圍。在農村中學、小學、幼兒園開辟宣傳陣地，將垃圾分類知識帶進校園，在學校廣泛開展以環保為主題的手工制作、板報、演講等比賽活動，使環保意識根植于學生心中，做到內化于心、外化于行，讓每個學生當好環保使者，去帶動家長、帶動農村每一個人自覺參與到環境保護中來。

3.2.2 完善運營機制 要使“綠色存折”在更大范圍內得到較好推廣，就得在制度層面針對其漏洞缺陷不斷進行完善，建立科學持久的運行機制。一是注重機制協調。正確處理好各層級及政府與村民、企業的關系，做好基礎設施投入和項目對接工作，最大程度上激發村民參與垃圾治理的積極性，最大范圍內吸引社會資本參與垃圾治理。二是完善監管機制。將垃圾分類設施的利用和運行情況納入每月檢查的重要內容，重點檢查設施設備是否正當使用，是否按需正常運行，是否能得到日常維修維護，以確保在目前硬件投入緊缺情況下資源利用率最大化。三是出臺相應指導文件。以行動落實文件，進一步做好垃圾分類、規范管理垃圾回收行業、規范餐余垃圾及有害垃圾處理。

3.3.3 創新融資機制 解決農村垃圾治理的資金瓶頸，拓寬資金來源渠道，創新融資模式是關鍵。一方面，應根據技術成熟、有成功先例、當地操作容易等標準積極尋找適合的社會資本，另一方面，應科學制定PPP項目框架體系，把成本控制在合理范圍之類，將市場化運作機制與垃圾分類模式有機結合，形成相輔相成、互為補充的推廣格局。同時，在更大范圍內推廣“綠色存折”制度，以解決市場體量小導致企業不愿意深度合作的問題，促進垃圾處理PPP項目落地開花。

基金項目：湖南省黨校行政學院系統社科規劃課題“綠色發展的經濟邏輯和產業突圍”（項目編號：2018DX095）;常德市社科立項課題“常德深度融入長江經濟帶推動綠色發展的對策研究”（項目編號：CSP19YZ07）。

作者簡介：馮秀萍（1987-），女，講師，福建師范大學經濟學碩士。研究方向：農村經濟、生態經濟。