南京市環境管理體系優化研究

劉勁馳

[提要] 隨著生態文明社會的建設發展，南京市環境管理體系已經存在著體制機制、運營模式上諸多問題，難以適應新時期的城市環境管理要求。筆者結合多年工作經驗，提出統籌規劃和協同、明確責任主體、構建科學評價體系、推進分類-回收-利用全產業鏈模式和建立全過程監管模式等城市環境管理體系優化建議，以為南京市實現“美麗中國”標志性城市的階段目標提供參考，為其他地區開展相關工作提供借鑒。

關鍵詞：環境管理體系;優化建議;全產業鏈

中圖分類號：X3 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年1月8日

一、概念界定

城市環境管理體系從廣義上看，是以環境質量提升為核心，實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，整體推進城市環境綜合治理，加強重點流域和區域環境管理，主要內容包括：大氣污染防治、水污染防治、土壤污染管控和修復以及農業面源污染防治、固體廢棄物和垃圾處置。

從狹義上看，城市環境管理體系是指城市環境衛生管理，主要包括城市道路清掃保潔，城市固體廢棄物（含生活垃圾）的分類、收集、運輸和處理，以及再生資源回收等，旨在創造清潔、優美的城市工作、生活環境。

二、現狀

（一）管理體制現狀。按照《市區城市維護建設管理及城市維護建設稅管理體制調整方案》，南京市環境管理體系明確“城市維護建設稅實行收入屬地管理，市區分成”的操作模式，城市環境管理體系建設事權重心下移，明確轄區政府城市維護建設的主體責任，發揮其綜合管理職能。

在部門協作上，由市城市管理行政執法局任城市環境管理體系建設主管部門，負責環衛基礎設施建設和垃圾分類統籌管理職責，由城建部門負責市政類項目立項、初步設計審批和任務完成情況的考核監督;發改部門負責大型環衛投資項目審批;商務部門負責再生資源回收管理工作;財政部門負責統籌城建建設資金及垃圾處理費的預算和分配管理等。此外，區級城管部門負責區級環衛設施建設和管理，并指導街道和環衛公司實施具體環衛的作業。

（二）體系規劃現狀。市城管部門牽頭編制了《南京市環境衛生專業規劃（2011-2020）》《南京市市容環衛“十二五”規劃》《南京市生活垃圾收運處置體系及設施布局規劃》和《南京市生活垃圾“十三五”無害化處理規劃》等。

（三）設施建設現狀。建成江南生活垃圾焚燒發電廠（含二期），江北生活垃圾焚燒發電廠;江北廢棄物綜合處置中心;江北生活垃圾轉運站、城南生活垃圾轉運站、江北灰渣填埋場、江南灰渣填埋場;建筑泥漿處置中心等。在建項目有城東固廢處置綜合體（含城東垃圾中轉站）與江南生物質能源處置中心等。通過上述設施建設和投入運營，有效應對垃圾填埋場飽和的壓力，改變了原有生活垃圾處置方式，基本滿足當前的城市生活垃圾處置需求。

（四）人員隊伍現狀。根據南京市農民工工作領導小組辦公室與市總工會的調查，南京全市環衛工大約有1.3萬人，且以中老年人居多。年齡結構上，39歲以下的，占3.3%;已經達到退休年齡的環衛工，占35.7%。環衛所改制后，環衛工工資雖然連續多年調增，但鼓樓、浦口等區環衛工的年收入普遍只有5～6萬元/年。

三、存在的問題

（一）條塊分工，協同不足。所謂“條”，指跨部門監管中，尚未建立高效的協調機制，有的領域存在多頭管理，有的領域出現監管空白。所謂“塊”，在市區分工、屬地管理的政策安排下，各區自成一體，一定程度上導致了管理各自為陣，環衛設施重復建設和不能共享共用，且執行標準和服務質量也要求不一。

在現行三級管理體系下，在市區分工、屬地管理的體制下，各區自成一體，一定程度上導致管理各自為陣。在生活垃圾的收集、運輸、處置等環節，存在各環節不能有效銜接、作業流程缺乏優化的情況，跨部門監管尚未建立高效協調機制，多頭管理和監管空白并存，環衛設施重復建設、不能共享共用，且執行的標準和服務質量要求不一，總體運作效率有待提高。

（二）責任不明，運營困難。區級環衛所等基層服務機構，基本完成了“事改企”，但改制遺留的問題較多，改革后還不能按照現代企業管理的要求完全實現獨立運營，對原上級部門的依賴較重，環衛監管難以充分落實。同時，在環衛經費由市、區兩級財政分擔的政策安排下，長期以來，城市環衛領域的投入跟不上經濟增長速度，歷史欠賬較多，積累了不少問題，包括設備老舊、設施老化、技術落后、人員隊伍老弱等情況。全面實施垃圾分類的收運處置設施、設備都有待投資和建設。

（三）模式不清，監管不足。在有限的經費約束下，改制后環衛企業歷史包袱消耗較多，市場觀念淡薄，經營效益不高。作業人員收入水平較低，工作積極性不高，隊伍老齡化明顯。人力不足，人才缺乏，所提供的環境服務不能達到新的標準和要求，缺乏有力的監管路徑和手段，存在市民不滿意、投訴較多的情況。

四、優化建議

（一）統籌規劃，相互協同。圍繞南京市環境管理體系的階段性目標，到2020年，基本形成與更高水平全面小康社會相適應的城市環境管理新體系;到2030年，城市環境管理體系更加完善，城市環境突出問題基本解決，各相關部門統籌兼顧、分工明確提出相應規劃方案，即城管部門負責提出環境設施規劃建設方案;規劃部門負責空間布局的落實;國土部門負責土地供應與建設用地指標分配;城管部門/環保部門負責編制環境衛生管理專項規劃，并且，由城管部門將分散在各部門的環境管理體系的行政職能規整統一，相互協同推進。

（二）明確責任主體。基于《南京市生態環境保護工作責任規定》中確定的責任安排，建議進一步強化政府對環境管理事務的決策責任，重點把控規劃統籌、目標設定、任務分工和預算安排等方面;強化職能部門在環境管理過程中的控制和監管職能，重點把控運營標準、服務定額和合格實施主體選擇等方面，把控環境設施的投資進度、工程質量、運營狀態，加強環境服務和日常作業的績效考評;賦予市級環境平臺的核心運營主體地位，全面實施環境事務的企業化運作，承擔環境設施項目融資、項目投資、建設管理、設施運營和作業管理等職能。

（三）構建科學評價體系。環境管理體系是一項系統性工程，必須構建科學的評價體系，圍繞目標體系通過管理指標的系統分解和量化，為環境管理工作的成果與績效評價提供客觀標準，建議南京市進一步優化城市環境管理的評價體系，參照國家標準和江蘇省的相關規定，結合南京的實際情況，按照創建生態文明先行示范區要求，提出高于國家標準和江蘇省標準的科學的市級環境管理指標體系。

以推進城市管理精細化工程為中心，重點加強市域環境管理的“五個統一”，具體包括：調整市區財政分成模式，環境服務預算編制一本賬;統籌環境設施規劃布局，全市設施布局實行一張圖;推進市區設施共建共享，垃圾及固廢物流共用一個網;推行作業服務統一標準，行政監督執行一把尺;規范服務考評與激勵規則，服務績效考核實行一張表，以支撐“美麗中國標桿性城市”建設。

（四）推進分類—回收—利用全產業鏈模式。按照國家垃圾分類示范城市的要求，根據《江蘇省城鄉生活垃圾分類和治理工作實施方案》明確的工作目標，建議南京市有效推進垃圾分類投放收運服務體系，按照生活垃圾分類技術標準體系，以資源化利用為導向，對可回收物、有害垃圾和其他垃圾實施不同的收運體系;建立垃圾分類處理設施體系，全面推進城市生活垃圾處理設施的建設和投運，包括：江南、江北生活垃圾焚燒發電廠、市級建筑垃圾資源化利用廠等，構建從垃圾分類到回收和利用的完整產業鏈。

（五）全面建立全過程監管模式。在政府主導的原則下，各級環境管理職能部門需要在城管精細化管理行動的基礎上，建立覆蓋事前、事中和事后的全過程、系統化監管模式。

1、事前監管。重點是建立健全城市環境管理的政策法規體系和制度規范體系。包括：進一步完善城市環境作業的質量標準與技術規范;建立城市環境作業市場化競爭規則;健全環境事務服務外包的政府付費和預算管理制度等。

2、事中監管。重點是建立環境管理事務的實時信息管理系統，可通過綜合運用攝像頭、GPS定位、前端計量智能化等技術手段實施在線監控，進一步推進“智慧環衛”工程的信息化管控，提升對環境管理信息的對管理決策的支持能力，增強對重大環境問題和事件的應急響應和處置能力。

3、事后監管。重點是實施月報告、季通報、年考核制度，建立公開、透明、嚴謹的環衛作業績效評價體系。通過環境作業情況檢查和抽查，及時了解實際作業情況、協調責任主體、提出整改措施、跟進整改工作成效。同時，引入社會力量參與監管，推進多方聯合監管，包括對外發布環境運輸處理設施的運營數據，接受市民意見和建議。

五、結論

建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，十九大報告明確提出了加快解決生態環境問題，建設美麗中國的基本目標。南京市作為我國生態文明先行城市的示范區，尚需強化落實環保工作，破解環境管理難題，積極優化城市環境管理體系，加快“強富美高”新南京建設，努力成為美麗中國的標志性城市，為高水平全面建成小康社會、建設美麗中國基本目標的實現貢獻力量。

主要參考文獻：

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[3]余道敏，肖偉明，黃曉艷.從城市單體智慧化到城市治理智慧化的探索[J].中國建設信息化，2019（10）.