抗戰時期廣東衛生行政工作研究述評

唐潮

摘? ?要： 廣東省衛生處自成立后，先以頒布各式暫行辦法、組織規程、組織大綱的方式，督促各縣健全縣級衛生行政機關。嚴格考選出培養對象，以分級分類的方式訓練學員，為當時廣東省內各衛生行政機關提供人才保障。再從傳染病科學防治，規范匯報制度、開展衛生運動，普及衛生知識和加強環境衛生管理，阻斷傳染等途徑，推進衛生事業。這些工作，不僅為此期全省衛生行政事業之進步立下功勞，更為服務抗戰做出重要貢獻。

關鍵詞： 衛生行政? ?廣東省衛生處? ?抗戰時期

衛生行政以國民健康為對象，目的是降低病亡率，強健人民體格。其不僅關乎公民個體，還關乎國家經濟建設與綜合國力的提高。早期廣東省不少地區出現醫藥缺乏、無醫可找、無藥可買的窘境。究其原因，與當時省內無無專門衛生行政機關負責有關。1938年，廣東省衛生處正式成立后，在組織上健全縣級衛生行政機關，針對省內衛生專業人才缺乏的現狀，嚴格選拔與訓練人才，在衛生事業推進方面引導民眾積極參與，戰時廣東省衛生行政事業逐步走向正軌，下文將分別展開論述。

一、完善縣級衛生行政機關

戰前除廣州市設有衛生局、汕頭市設衛生科外，其余地區向來缺少衛生行政專管機關。直至廣東省衛生處籌備時期，縣級衛生事務所組織規程才開始擬定。1939年，廣東省衛生處遷往韶州，鑒于戰時衛生防疫的重要性，開始正式推進各縣衛生防疫機構的設置。同年6月，廣東省衛生處修正《各縣衛生行政機構暫行辦法》，并修正《縣衛生事務所組織規程》。規定縣以衛生事務所為主體，以醫院為輔，縣以下區、鎮設事務分所，鄉村設衛生室[1]（34）。通過近一年的推廣，各縣的衛生事務所大都已設置，區、鄉以下尚未辦妥。1940年5月10日行政院頒發《縣各級衛生組織大綱》，要求各地完善基層衛生行政組織。在此背景下，廣東省衛生處遵照《縣各級衛生組織大綱》，頒布《廣東省縣各級衛生機關實施計劃及進度表》，分期按級設置衛生機關。

根據進度表，廣東省各縣的衛生組織建設計劃分3期完成。第一期為1940年8月—12月，各縣須成立縣衛生院。第二期為1941年1月-1941年12月，縣級以下的鄉鎮衛生所須設置完畢。第三期為1941年1月-1941年12月，區衛生分院須完成，衛生員要到位。縣政府內設置衛生指導員1人，以衛生院長兼任，承縣長之命，綜理全縣衛生行政計劃及設施等事宜，并由縣長指定縣政府科員1人專辦文書。縣政府下設衛生院，受衛生處之指導，辦理全縣衛生行政及衛生技術事宜，為全縣衛生行政及衛生技術之實施中心機關，負責醫療、防疫保健、訓練事宜。院設院長、公共衛生護士、助產士等，其編制分為甲、乙、丙三級，根據縣地方財政充裕與否來定其等級，由縣擬定報核。縣以下區、鄉、保衛生組織設置如下：各區設衛生分院，編制分為甲乙二級，每分院設主任醫師、護士、助產士等。

各鄉鎮設衛生所，每所設主任、護士、助產士、衛生稽查指導等。各鄉（鎮）設衛生所，每所設主任1員，分別辦理各區、鄉（鎮）衛生事宜。鄉鎮以下每保設衛生員1人，管藥箱1個，衛生員由各小學校教師與中小學畢業生，或保甲長受過短期衛生訓練者兼任，受政府津貼生活費，辦理保內救急衛生事宜。

到1940年年底，曲江、英德、遂溪、茂名等47縣的縣衛生院設置完畢。1941年，陽山、清遠、四會、鶴山等24縣完成縣衛生院設置。對于籌備資金不足的縣份，比如寶安、澄海，則改設衛生巡回隊。后來由于寶安淪為日占區，巡回隊不得不停辦。鄉鎮衛生隊的組建工作也在各縣進行得如火如荼。據統計，初具規模的有以下縣份：曲江2所、英德34所、茂名4所、徐聞11所、龍川46所、河源30所，連平32所、南雄30所、梅縣46所、清遠49所、四會29所、鶴山50所、羅定44所、平遠12所、大埔37所、仁化2所、防城縣21所。個別縣份由于款項調配關系，先行成立區衛生分院。如：曲江、電白、徐聞各設2所，龍江、防城各1所，大埔6所[1]（35）。

二、衛生人才之選拔與訓練

（一）人才選拔。

抗戰時期，衛生事業絕非易事。不僅涉及面之廣，而且工作非常煩瑣，非一般人員所能勝任。加之當時不少醫院受戰爭影響停頓，醫學專業的畢業生數量銳減，為保障戰時衛生防疫事業的順利開展，人才選拔成為重中之重。

1939年，為發展全省衛生事業，廣東省衛生處頒布《廣東省第一屆選送衛生人員受訓簡章》[2]（15），就資格、報名、考試等內容進行詳細規定。

資格：廣東籍體格健全、無不良嗜好、有志服務的醫師、年齡在35歲以下的護士、30歲以下的助產士、年齡在25歲以下的衛生稽查員。其中，醫師進修班學員不分性別，曾在國內外公立、私立醫學院或醫專學校畢業，持有畢業證書。對于衛生工程師講習班學員要求如下：男性曾在國內外土木工程專業，持有畢業證。對于護產訓練班學員，女性曾在國內公私立護士學校學習3年，助產士學習兩年，持有畢業證。衛生稽查學員，男性曾在國內公私立初中畢業，持有畢業證并在社會服務兩年以上持有相應證件的。

報名：1.手續：符合以上資格且有志報考者，可向省衛生處或衛生處駐港辦事處領取報名表、體格檢驗表。填寫完畢后，連同本人證件及最近二寸半身相片二張（體格檢查表須由正式醫師填寫、簽名、蓋章。如因參加戰時衛生人員登記的，可免繳）一并交省衛生處或衛生處駐港辦事處，經復查合格后面知本人。因故來不及登記者需要說明理由，攜帶證件報名。2.時間：1939年11月1日起至1939年11月15日。

考試：考試分為筆試和口試。筆試具體內容因報名者具體情況而定。其中，醫師需測試黨義、國文、基礎醫學、臨床醫學。衛生工程師需測試黨義、國文、英文、應用力學、水力學、結構學和衛生工程學。護士需測試黨義、國文、解剖生理大意、護病學、簡易藥物及消毒法。衛生稽查員：黨義、國文、衛生常識。口試側重于智力測驗。日期為1939年11月16日—11月17日。考試地點：廣東省衛生處或廣東省衛生處駐港辦事處。

錄取名額：醫師39名、衛生工程師1名、護士40名、助產士5名、衛生稽查員15名。

入學手續：凡經考試錄取的考生由省衛生處通知報到日期、地點，錄取學員填好服務志愿書交省衛生處，并領取去程旅費及第一個月生活費。錄取學員領取去程旅費及生活費后，聽候省處指定啟程日。所有錄取學員必須于開學前到指定地點受訓，時間為4個—6個月。

待遇：去程旅費每人國帑75元、畢業時再發放歸程旅費。受訓期間由省政府每月發給生活費。醫生及衛生工程師40元、護士30元、助產士及衛生稽查員20元。畢業時須服從安排，前往指定省內各衛生行政機關。待遇和現役衛生人員相同。

注：各畢業學員須至少服務2年，否則追回所發薪水。在訓練期內，各學員必須遵循訓練所的一切規定。

（二）人才訓練。

選拔衛生人才，僅僅是將戰時廣東省衛生事業向深處推進的第一步。如何讓所選之人更好地熟悉業務，醫事人員的訓練也是關鍵環節。總的來說，醫事人員的訓練可分為高級、中級和初級三種，訓練內容因級別而定。訓練主體除廣東省衛生處外，中央衛生實驗院及廣東各縣地方的衛生行政機構均有參與。

高級衛生人員的訓練，以培養醫師為主。除委托當地醫學院校培育外，還需送至中央衛生實驗院學習。中央衛生實驗院根據不同的生源開設不同的班級，如醫師班、衛生工程師班。對于已經掌握理論知識的醫師、工程師，中央衛生實驗院的訓練內容以公共衛生為主，從而適應工作擴展之需要。

中級衛生人員的訓練，以培養公共衛生護士、助產士、藥劑員、衛生稽查員為主。除護士、助產士主要由中等職業教育外，藥劑員、檢驗員、衛生稽查員由省處聯系省衛生干部人員訓練所訓練。具體來說，第三期訓練開設公共衛生班。該班分為護士及助產組、稽查組兩組，項目數分別為60、82。內容涉及政治、軍事、技術訓練及訓育實施，技術訓練占比最大，分別為59.41%、59.14%[3]（78）。

初級衛生人員的訓練，以培養在衛生院、衛生所工作的專職人員及保衛生員為主。在衛生院、衛生所工作的專職人員一般情況下由省衛生處指定各縣衛生院、衛生分院負責訓練。如遇上縣衛生院、衛生分院人員缺乏，設備周轉不過來的情況，由省衛生處直接訓練。保衛生員的訓練，廣東省衛生處并不直接參與，而是讓學員在保民中選擇有正當職業、熱忱服務且有一定文化的人士作為自己的指導員即可[4]（110）。以茂名縣衛生院為例，該院遵照廣東省衛生處擬定大綱，并結合本縣具體情況分三批進行。第一批受訓者為縣城附近各鄉村衛生員，由茂名縣衛生院直接派醫師訓練。第二批受訓者為茂名縣衛生分院下轄的第一區衛生分院所在附近各村衛生員，由該區衛生分院主任訓練。最后一批受訓者為茂名縣衛生分院下轄的第二區衛生分院所在附近各村衛生員，由第二區衛生分院主任負責訓練。訓練時間為每批次各一周。在人選問題方面，茂名縣衛生院也有明確規定：1.所屬村莊在衛生院或衛生分院附近十里路之內。2.所屬村莊有健全的公民服務團體。3.家庭住址位于村中比較適宜的地點。4.衛生員及其家庭成員人緣關系不錯，在村中樹敵不多。5.衛生員家庭人數不超過6人，并擁有10畝土地。6.最少必須接受平民學校四個月以上的教育。7.身體強健，品行端正，年滿25歲。課程安排如下：第一天為保健概論及衛生常識。第二天和第三天分別為生命統計與種痘方法。第四天為消毒手續及保健箱內器具應用。第五天為保健箱的用法。第六天以復習為主，將前五天所學知識予以回顧。復習課結束后，還需掌握表格填寫的具體規范。最后一天學習服務規程[5]（10）。

除調訓各縣衛生院現任護士、助產士等人員外，還在桂林招考，共計36人。于1941年4月開課，訓練三個月后，繼續實習3個月，以增加實際經驗，同年10月底結業。調訓人員依舊回原機關服務，招考人員分別介紹省內各衛生機關使用。

三、戰時衛生事業之推進

作為全省最高衛生行政機構，戰時衛生事業的倡導與推進責無旁貸。基于縣級衛生行政機關得以健全，衛生人才的選拔與訓練亦有條不紊進行的背景下，廣東省衛生處從疾病的科學預防、健康教育之開展及環境衛生管理三處著手開展戰時衛生事業。

（一）科學防治，嚴格匯報制度。

1.科學防治

人民為了躲避戰火，四處轉徙。因人群聚集，無形之中增加了傳染病暴發和擴散的概率。1938年，東江、北江、南路和西江地區分別暴發霍亂、痢疾、鼠疫和天花。面對此景，廣東省衛生處認為對于上述傳染疾病，既要醫治，更要防患于未然，做到救治與預防相結合。于是令各地于每年春秋兩季舉辦預防天花運動，各縣衛生機構須及時為居民注射疫苗。據統計，從1939年—1944年，接種天花疫苗人數持由最初的165，500人增至666，440人[6]（114）。經預防與治療相結合，天花患病人數有所下降。南路一帶頻發鼠疫，廣東省衛生處除派專人配發鼠疫丸，竭力救治外，同樣令各縣衛生機構積極研發鼠疫疫苗，為民眾接種。粵北為瘧疾多發地。廣東省衛生處一邊令衛生署頒發抗瘧藥品至各縣醫療機關救助患者，一邊組織民眾進行抗瘧滅蚊運動。

2.嚴格匯報制度

傳染病匯報之好處在于能準確反映疫區概況，為制定下一步的管控措施提供了參考。早在1938年，廣東省衛生處就制定了傳染病報告表式，并要求各區署、各縣衛生事務所、當地醫事機關每周匯報一次。1939年，廣東省衛生處曾想在匯報內容方面進行改革。擬用英文字母符號代替疫病病名數目，各地以電報的方式每周向省處匯報，便于省處快速了解各地疫情。1940年，國民政府頒布疫情報告辦法后，廣東省衛生處根據省政府的要求結合本省傳染病實情，制訂了《廣東省各（縣市）局傳染病報告辦法》[4]（113）。主要內容如下：1.縣（市）各級醫療機關公私立醫院、中醫護士、助產士、保甲長、警察及公共場所主管人員若發現霍亂、鼠疫、瘧疾、猩紅熱等傳染病，須于24小時內上報。2.各衛生院每年首次發現霍亂、鼠疫、天花等疫癥，立即電告省處。3.各衛生院應每旬后一日將上旬傳染病例數目填寫好表格，呈報省衛生處，即使沒有病例，也應注明。4.各衛生醫療機關醫務人員發現傳染病例后，應及時防治并診斷。5.傳染病報告由縣（市局）長及衛生院長切實負責辦理，并隨時督促催報，做到不留遺漏。醫務人員稀少的縣（局）應由縣（局）長將傳染病主要癥狀一覽表印發，嚴令敕辦。對于瞞報、虛報、漏報或者延時發放醫療藥品者予以處分。

除頒布傳染病報告辦法外，廣東省衛生處要求各地衛生行政機關在呈報時必須寫清楚病例發病的地點、日期來源及病型、確診及死亡數目、疫區范圍與防治措施。

（二）開展衛生運動，普及衛生知識。

公民健康不僅關系個人幸福，更關系國家民族強弱。鑒于當時廣東省內一般民眾對于健康認識尚淺的現狀，廣東省衛生處決定通過開展衛生運動普及衛生知識，達到進行健康教育的目的。

鑒于衛生運動內容的復雜性、涉及面廣、參與人數多等實際問題，在開展衛生運動之前，廣東省衛生處先是擬好《廣東省清潔運動實施辦法》[2]（11）并制定出具體行動方案。一是通過標語、傳單、演講、新聞等方式宣傳衛生運動開展的重要性。內容方面，廣東省衛生處規定所選內容要深入淺出，用幽默風趣的方式舉出貼近民眾生活的實例，便于民眾理解。二是確定對象，針對不同的宣講對象因材施教。如受眾為兒童，可應用簡單標志，輔助理解。抑或給予表揚激發信心。三是設立組織，各地根據自身情況組織衛生運動委員會，經費由各市（縣）政府籌撥。四是正式推行。

在前期準備工作做好后，1939年4月，廣東省衛生處宣布夏令衛生運動正式開始。內容細分為戶內、戶外大掃除、清潔指導、核算四項內容。就戶內大掃除言之，各機關團體和居民掃除所住房間及門前區域的污物、積水。如有住戶養牲畜，除完成前兩項工作外，還須將牲畜排泄物倒入政府指定容器內。戶外大掃除僅針對清道夫，各清道夫除完成街巷、市場及公廁的打掃工作外，還須收集各店鋪堆放之垃圾，最后聯系專人將其迅速運往郊外處理。清潔指導由當地衛生機關負總責，各衛生機關可結合實際情況以分發傳單、粘貼標語或演講的方式指導民眾投身于夏令衛生運動。當地報館、雜志社以刊發清潔運動相關的稿件輔助進行。在完成以上事宜后，當地衛生機關派衛生稽查員進行清潔檢查。合格者予以表彰，反之則予以通報批評。此次夏令衛生運動取得兩大成效：一是各地的環境衛生較之前大為改觀。二是廣東省衛生處以知行合一的方式，讓衛生知識不局限于報紙雜志上談到的理論知識，更演變為一種深入人心的生活觀念。

（三）加強環境衛生管理，阻斷傳染途徑。

衛生行政的目的在于謀民族之健康，欲達此目標，單靠疾病治療，只起到亡羊補牢的作用。想從根源解決問題，需從預防開始。做好環境衛生的管理是預防工作的第一步，為衛生行政的順利進行奠定堅實基礎。廣東省衛生處從給水管理、污物處理兩方面著手開展環境衛生管理工作。

1.給水管理

給水管理主要從水源保護、水質清潔、食水消毒三方面著手。水源保護范圍涉及河水與井水保護。其中河水保護從兩方面進行：一是將河流劃分為四段，于每段交界處樹立木牌，寫明用途。從第一段至第四段用途分別為專供飲用、洗食物、洗衣服和洗污具。二是汲水處建筑碼頭或浮井。井水保護主要從四個方面著手：一是防止地面污染，筑井欄高約半米，用磚砌向外傾斜，四周筑V形小溝，方便排水。二是防止用具污染，設置公用水桶，在經濟允許的情況下裝置抽水機抽水。三是防止地下水污染。四是法令保護，1938年6月16日廣東省衛生處頒布《管理飲水井規則》[4]（186），該規則對于飲水井建造的地點、構造有詳細說明。若井主違反規則，則由衛生局或公安局對其處以10日以下拘留或10元以下罰金。

水質清潔主要通過沉淀、明礬混凝與砂濾三種方式進行。沉淀法，即開挖河道，使河流流速變緩而沉淀。明礬混凝，每桶水中約加明礬1厘米可飲用。砂濾有快性砂濾、慢性砂濾與普通砂濾三種。食水消毒包括河水和井水消毒兩塊。對河水進行消毒時，先調查在當地汲水碼頭數量，酌情設置消毒站。每一消毒站須消毒員1人，消毒水缸1口。消毒液用1%氯溶液，每厘米加水30公撮勻混即可。消毒員將消毒水缸放于消毒站之汲水碼頭旁、消毒員在水夫挑水經過時，每桶水加1%消毒液一勺即可。井水消毒與河水消毒大同小異，每個消毒員攜消毒箱1只，管水井30口—50口。消毒方法為每1加侖水加消毒水1公撮，消毒次數為每天1次。

2.污物處理

污物若不及時妥當處理，則極易滋生蚊蠅、傳染疾病。針對該問題，廣東省衛生處主要從垃圾處理、糞便處理及污水處理三方面入手。進行垃圾處理時，分四步走：一是健全潔凈組織，使清道夫與其所轄清潔地區匹配。二是指定處置地點，選址不得污染水源與妨礙交通。三是設置垃圾車，指定清道夫數名負責運除工作。四是頒布法令。為了保障污物處理順利進行，廣東省衛生處于1938年6月9日頒布《污物掃除條例實施細則》[4]（195），細則詳細說明市政機關應盡職責，規定違者將被處以拘留3日或罰款3元。對于糞便處理，采用先分區定點收集，再集中消毒處理的方式。即：在上午6時至晚上10時先分區指定清道夫收集，收集完畢后，集中至每區臨時存放地點，最后用10%漂白粉液或石灰水消毒后由糞車運走。對于污水處理，有個別與集中之分。個別處理由店戶設活水桶收集污水，掘筑滲透坑，滲透坑上面另裝紗格，連通滲坑之水溝與沉淀池，污水由水溝流入沉淀池，再經紗格去游浮物，流入滲坑滲透。集中處理有兩種方式：一是貫通產污水量較大店戶之污水溝與下水道連接，疏浚下水道及出口處。二是分區合流處理。除上述具體措施外，廣東省衛生處還制定四條法令來監控政令的執行。其一，店戶不得隨便傾倒污水，每店戶應有臨時儲放污水之設備。其二，商店及公共場所應有個別處理污水之設備。其三，店戶應有河流污水管貫通公共下水道。其四，經常督促疏浚下水道[4]（198）。如若違反，則當嚴懲之。

通過給水管理、污物處理兩項舉措，再輔以法令監控，既保障環境衛生管理順利進行，又讓民眾意識到環境衛生質量是影響個人身體健康的重要因素之一。

四、結語

廣東省衛生處從縣級衛生組織之健全、衛生人才之訓練選拔、衛生事業推進三個方面，推行戰時衛生行政事業。就健全縣級衛生組織而言，廣東省衛生處頒布《廣東省縣級衛生組織大綱實施計劃》，各縣依照計劃先成立縣衛生院、鄉鎮設衛生所。截至1942年，已設立衛生院的縣份由最初的47個增至73個，鄉鎮衛生所的數量也呈增長態勢，共計610所[7]（2）。就選拔與訓練衛生人才而言，廣東省衛生處從報名資格之限定、到考試內容之公布至最后錄取名額、報到手續等內容之通知嚴把準入門檻。在選拔環節結束后，廣東省衛生處按照分級分類的原則對所選人員加以訓練，為戰時全省衛生事業提供了人才保障。就戰時衛生事業之推進而言，廣東省衛生處將重心鎖定在科學防治傳染病，嚴格匯報制度、開展衛生運動，普及衛生知識、加強環境衛生管理，阻斷傳染途徑等方面。就過程而言，工作進展順利。究其原因，在于主管機關主動引導，民眾積極參與，雙方形成了良性互動。總之，廣東省衛生處的上述舉措，不僅為此期全省衛生行政事業之進步立下功勞，更為服務抗戰做出重要貢獻。

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基金項目：東莞理工學院城市學院青年教師發展基金人文社會科學一般項目（20200QJY018R）。