法治的硬度和底線

◎ 文 《法人》全媒體記者 彭飛

截至3 月初，新冠肺炎疫情對中國社會秩序造成的沖擊正在穩步恢復。最新疫情數據顯示，除武漢之外，全國絕大多數省市連續無新增病例，多地確診病例逐漸清零。民眾心態漸趨理性，社會生產逐步重啟。

疫情發生以來，互聯網語境下的“虛假信息”邊界、應急機制的啟動、行政執法的尺度、司法審判的效能問題，從各個維度考驗著我國正在不斷推進的全面依法治國方略。對法治系統來說，這場猝不及防的新冠肺炎疫情，挑戰著立法、司法、行政執法系統的穩健性和柔韌度，也成為向外界展示依法治國成效的一個窗口。

疫情防控，是對中國治理體系和治理能力的一次大考。目前疫情防控仍在緊張推進，它給我們帶來了哪些挑戰和反思？疫情終將會過去，它又會在法治建設上如何影響中國？

人們自發悼念李文亮 資料圖片

“虛假信息”的法律邊界

讓所有人始料未及的是，這次疫情來襲的最早信號，裹挾于湖北武漢幾位醫生的“傳言”中，這也是疫情檢驗武漢法治化程度的開門大考。

武漢新冠肺炎的第一次官方通報發出于2019 年12 月31 日。當天下午，武漢市衛健委發布了《關于當前我市肺炎疫情的情況通報》，首次確認武漢出現了病毒性肺炎，但又稱：“到目前為止調查未發現明顯人傳人現象，未發現醫務人員感染。目前，對病原的檢測及感染原因的調查正在進行中。”

而此前一天的12 月30 日，武漢市中心醫院眼科醫生李文亮便在其大學班級群，發布消息稱：“華南海鮮市場確診了7 例SARS”，并提醒同學“讓家人親人注意防范”。該微信群的對話截圖隨后被外傳。

之后的事情已經眾所周知。這幾位最早傳播武漢出現“不明肺炎”的信息發布者，事后被證明是關于這次疫情的最早預警者。

民眾普遍認為，如果武漢方面對這8 位“造謠者”發布的信息給予足夠重視，而非作為“謠言”查處，對于更好地防控新冠肺炎，將是一件幸事。

目前，尚無官方對武漢警方當時的執法行為作出定論。不過1 月28 日，最高人民法院微信公眾號發布了一篇有關疫情中謠言治理的文章，其中談到武漢公安機關處罰“華南水果海鮮市場確診7 例SARS”消息的 8 名發布者的事件。文章指出，“試圖對一切不完全符合事實的信息都進行法律打擊，既無法律上的必要，更無制度上的可能，甚至會讓我們對謠言的打擊走向法律正義價值的反面，成為削弱政府公信力的反面教材，成為削弱黨的群眾基礎的惡性事件，成為境內外敵對勢力攻擊我們的無端借口”，“鑒于社會生活紛繁復雜，新類型謠言層出不窮，審查不同情形的行為，應結合其主觀惡性與客觀影響等情形綜合判斷”。

1 月29 日，“武漢發布”再次發布通報稱，2019年12 月31 日，武漢市衛健部門發布關于肺炎疫情的通報，隨后多名網友舉報有人在網上發布不實信息，為查明情況，公安機關對8 名行為人進行調查、核實。根據調查結果，8 名行為人情節特別輕微，當時公安機關分別進行了教育、批評，均未給予警告、罰款、拘留的處罰。

2 月7 日，醫生李文亮去世，國家監委派出調查組赴武漢市，就群眾反映的涉及李文亮醫生的有關問題做全面調查。目前調查結果尚未作出。這一事件對互聯網語境下的輿論邊界，能夠產生的影響尚不得而知。

法律對“謠言”的表述為“虛假信息”。我國刑法和治安管理處罰法對于發布虛假信息的行為，均有明確法律規定。治安管理處罰法對于“謠言”的界定，是“謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序”。2015 年10 月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合出臺司法解釋，編造、故意傳播虛假信息情節嚴重者可入刑。2014 年的刑法修正案（九）也增加條款：編造虛假的險情、疫情、災情、警情，在信息網絡或者其他媒體上傳播，或者明知是上述虛假信息，故意在信息網絡或者其他媒體上傳播，嚴重擾亂社會秩序的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑。

中國政法大學法學院行政法研究所教授王天華認為，李文亮醫生等人“被造謠”一事表明，言出一孔不僅不利于穩定，且會極大地損害政府公信力。

中國社會科學院法學研究所法治國情調研室主任呂艷濱認為，法律關于“不實信息”的界定并非不清晰，但實踐中卻在認定上出現了偏差。傳播“不全部真實但基本屬實的言論”，本身就不符合無中生有、弄虛作假的要件，幾位“造謠者”的行為也不具有擾亂公共秩序的故意。這也給今后的執法提出了更高要求，在認定是否散布謠言時，必須更加審慎、嚴格認定條件，對傳播消息行為慎重定性。

應急機制不是“一刀切”

疫情暴發后，全國各地紛紛啟動一級應急響應機制，防控力度日益加碼。

為了避免病毒跨域傳播、交叉感染，各地因地制宜、多措并舉，努力早日打贏這場疫情防控阻擊戰。然而部分地區防疫手段愈演愈烈，采取了斷路封門、停擺交通、一律勸返等一刀切，甚至明顯違法的極端措施。

3 月5 日，全國人大常委會法工委發言人、研究室主任臧鐵偉在答記者問時，對此回應：各地采取疫情防控措施，要根據當地疫情發展狀況因應施策、分類指導，不宜采取對外地人員“一律勸返”、對被隔離居民“鎖死家門”等“一刀切”的“硬隔離”措施。

2 月12 日，湖北省十堰市張灣區公布了疫情發生以來國內首個“戰時管制令”，全域實施戰時管制。此后孝感的大悟縣、云夢縣也分別宣布進入“戰時管理”狀態。

隨后，有法律專家在接受法制日報《法人》雜志記者采訪時指出，根據我國憲法規定，只有全國人民代表大會和全國人大常委會有權決定戰爭狀態的宣布，中華人民共和國主席有權宣布戰爭狀態。湖北三地政府在正式公文中隨意使用“戰時”管制令的字眼，缺乏法律規范性，是法治思維和法治能力不足的表現。

在公共衛生事件應急制度方面，我國早在1989年就出臺了《中華人民共和國傳染病防治法》，并經歷了數次修正，該法第四十一條、第四十二條和第四十三條授權“縣級以上”人民政府在特定條件下，為控制、切斷傳染病的傳播，可采取停產、停課、封閉、封鎖等“緊急措施”；2003 年非典疫情發生后，國務院又出臺了《突發公共衛生事件應急條例》；2007 年，又通過了《中華人民共和國突發事件應對法》；此外，相關國家機關也出臺了相應的應急預案等一系列制度；2018年機構改革中又成立了應急管理部。

呂艷濱表示，本次疫情應對過程中，各地采取的許多措施在《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共衛生事件應急預案》中均有相應的依據。但問題在于，對于各類措施的采取，也有相關層級的要求，如果隨便一個縣級政府都可以宣布進入一級響應，那同樣會造成混亂。比如，對本行政區域內甲類傳染病疫區實施封鎖可以由省、自治區、直轄市人民政府決定；封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省（區、市）的疫區，以及封鎖疫區導致中斷干線交通或者封鎖國境的，必須由國務院決定。

呂艷濱認為，經歷這次疫情可以進一步發現，原有的突發事件應對法規與預案還有不少空白以及規定不夠細的地方。比如，哪一級政府可以宣布進入一級響應，哪一級政府可以決定限制人員流動。這就要求及時總結經驗、吸取教訓，及時歸納當前法律法規及應急預案中存在的問題，盡快啟動修法。

中國政法大學法學院副教授蔡樂渭同樣認為，從此次疫情應對的情況看，我國的應急法律制度的系統性、完整性有待加強。應急期間，公民權利可能會受到更多限制，但這些限制應該是在法律規定范圍內的限制。未來立法完善的方向是，授權與被授權主體要更為明確，具有預見性、提高可操作性。需要注意的是，應急法律制度不僅僅針對突發公共衛生事件，也應針對其他突發事件。

圖為民警正在檢查防疫工作 資料圖片

行政執法的“疫情力度”

關于行政執法的邊界問題，是行政法中老生常談的話題。然而疫情屬于“非常時期”，無論從執法者角度還是普通民眾角度，都覺得采取“非常舉措”十分必要。然而疫情卻不能成為“過度執法”“粗暴執法”的托詞。

呂艷濱認為，突發事件的特點在于突發和不同于常規，因此難以苛求法律法規事無巨細地作出規定，但至少執法者應當秉持合法、合理原則以及最大限度做好維護公共健康和保障個體權益之間的平衡。

新冠肺炎疫情發生以來，據媒體報道，“不戴口罩者被游街示眾”“抗拒社區管理的民眾被毆打”“社區過度強制戒嚴”等匪夷所思的執法亂象不斷上演，不僅未從根本上助推疫情防控，反而致使一些群眾滿腹牢騷，激起被執法對象的對立情緒。

其中發生在湖北省孝感市的一段“一家三口在家打麻將，防疫人員沖進來砸桌子、抽耳光”的視頻引發網友廣泛熱議，最后以鄉長兩次登門道歉，才使雙方“握手言和”而告終。

針對當前個別地方在疫情防控工作中存在的簡單粗暴等問題，2 月18 日，公安部部長趙克志對公安民警依法開展疫情防控工作提出明確要求，要在當地黨委的統一領導下，堅決貫徹黨中央的決策部署，堅持依法履行職責，堅持嚴格規范公正文明執法，嚴禁過度執法、粗暴執法。

無獨有偶，疫情期間，湖北省洪湖市市場監督管理局對一家藥店“進價6 毛錢的口罩賣1 元”作出4萬元罰款處理，此事經媒體報道后迅速引起公眾對執法合理性質疑。

此后洪湖市市場監管局公開回應時態度依然堅決，并搬出了處罰依據，2 月1 日，湖北省市場監督管理局發布：《關于科學防治精準施策分區分級做好新冠肺炎疫情防控工作的指導意見》(下稱“指導意見”)，“購銷差價額超15%”即屬于哄抬物價，所以處罰有據。

法學專家指出，洪湖市市場督管局的做法，違反行政法中的合理行政原則，即行政決定應當具有合理性，并且“采取的措施和手段應當必要、適當(比例原則)”。最終，湖北省市場監督管理局下發緊急通知，宣布撤銷該局此前出臺的前述“指導意見”。

北京市中聞律師事務所合伙人姜先良認為，疫情期間，對哄抬物價行為一方面要從重從快懲處；另一方面也要注意區分哄抬物價和合理漲價的行為，疫情帶來了原材料、勞動力和運輸成本的增加，必然帶來緊俏物資的價格上漲，不能借“疫情維穩”之名“眉毛胡子一把抓”傷及無辜。

3 月5 日，全國人大常委會法工委國家法室主任童衛東在答記者問時表示，疫情防控期間，一切單位和個人依法都有義務配合政府部門、疾病預防控制機構、醫療機構等依法采取必要防控措施。但需要強調的是，“嚴格執法”絕不是“暴力執法”“過激執法”。在疫情防控工作中，各地方要及時做好宣傳引導工作，爭取群眾的理解和支持；不斷提高執法的精細化、人性化和科學化水平，避免采取簡單粗暴的“硬措施”引發糾紛、激化矛盾。

高效高質審判體現司改成果

疫情暴發以來，打擊涉疫情類犯罪是擺在各級司法機關面前的一道棘手難題。

公安部副部長杜航偉在此前的一次新聞發布會上表示，截至2 月24 日，全國公安機關先后查處涉及疫情的各類違法犯罪案件2.2萬起，刑事拘留4260人。

杜航偉還表示，截至目前，已經偵破制售假劣口罩等防護物資案件688 起，抓獲犯罪嫌疑人1560 余名，查扣了偽劣口罩3100 余萬只及一批防護物資，涉案價值達到1.74 億元。

為此，最高法、最高檢、公安部、司法部聯合下發《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，用刑罰手段對疫情防控期間的此類行為從嚴懲處。

3 月10 日，最高人民法院從疫情發生以來各級人民法院審理的案例中，發布了首批10 個依法懲處妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例，涉及抗拒疫情防控措施、暴力襲警傷醫、破壞野生動物資源等六類犯罪。

從前期各地法院審結案件情況看，都突出了一個“快”字。最高人民法院相關負責人在答記者問時稱，對于符合事實清楚、證據充分、被告人承認自己罪行等法定條件的案件采取速裁程序或者簡易程序審理，實現了“快立、快審、快判”。截至3 月4 日，采用速裁程序、簡易程序審理的妨害疫情防控刑事案件，分別達51.66%和40.53%。

《法人》記者注意到，2 月18 日上午，上海市閔行區人民法院采用在線庭審模式，公開開庭審理了上海首例因妨害疫情防控而毆打志愿者的刑事案件，并以尋釁滋事罪當庭宣布判處被告人凌某有期徒刑一年六個月。本案從2 月6 日對凌某刑事拘留到2 月18日一審宣判，全程只用了13 天時間。

疫情期間這樣的速裁案件并不鮮見。2 月19 日上午，河南省駐馬店市新蔡縣人民法院運用遠程視頻方式，公開開庭審理被告人梁某涉疫情防控妨害公務犯罪一案，審理后當庭判處被告人梁某有期徒刑6 個月。該案從2 月5 日對犯罪嫌疑人刑事拘留到審判也只有15 天時間。在“快審、快判”的情況下，人民法院也保證了審判質量。

最高人民法院相關負責人在答記者問時稱：“疫情形勢發展變化快，防控工作任務重，給刑事審判工作帶來許多新問題、新挑戰，而且時間緊、任務重。刑事審判既要及時，又必須嚴格依法辦案。要堅持以事實為根據、以法律為準繩，要堅持罪刑法定、證據裁判、罪責刑相適應原則，確保所判決的每一起妨害疫情防控刑事案件都經得起法律和歷史檢驗。要嚴格遵守刑事訴訟法，依法保障當事人訴訟權利。”

北京德和衡律師事務所高級合伙人毛洪濤認為，這次疫情中，各級司法機關交出了高效率、高質量的審判答卷，這要歸功于近年來我國司法系統不斷推進的刑事案件速裁制度、認罪認罰從寬制度等司改舉措。另外，最近幾年司法系統一直推進的信息化與數字化建設，也使得疫情對審判工作的影響大大降低，在線法庭為疫情期間的“快審、快判”帶來極大方便。

平時練好“內功”才能從容應急

法令行則國治，法令弛則國亂。這場全民戰“疫”的最終勝利，必須堅持疫情防控工作在法治軌道上有序運行。

2 月5 日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調，要在黨中央集中統一領導下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發事件中推進法治政府建設，提高依法執政、依法行政水平。各有關部門要明確責任分工，積極主動履職，抓好任務落實，提高疫情防控法治化水平，切實保障人民群眾生命健康安全。

“依法防疫的目標，說起來容易，做到談何容易。”中國政法大學行政法教授王天華指出，欲有效防控而不逾界，需要法治系統的各個環節在平時就練好“內功”，比如按照傳染病防治法、突發事件應對法等法律法規的規定，做好預案、預警、訓練、儲備等。未及時預警，未準備好預案，未做好儲備，面對洶涌的疫情倉促應對，難免簡單粗暴，甚至與法治精神背道而馳。姜先良律師接受記者采訪時表示，疫情是一面獨特的放大鏡，對于個人而言，能檢視其行為是否足夠自律；對于企業而言，能檢視其應急合規管理是否到位；對整個國家而言，既要通過疫情完善國家應急管理體制暴露出的短板，也要完善法治體系中的應急防范機制。

姜先良舉例說，在意識到疫情暴發很大可能與野生動物傳播有關后，2020 年2 月24 日，全國人大常委會通過了《關于禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，全面禁止食用野生動物和以食用為目的獵捕、交易、運輸，接著還將修改野生動物保護法等法律，對有關野生動物保護管理制度作出修改調整。

“這就是疫情給我們的教訓之一，也是給我們一次審視法制完備程度的契機。下一步應該對野生動物保護法有進一步的查漏補缺，避免重蹈疫情覆轍。”姜先良表示，“期待疫情之后有更多類似的修復性立法活動得以啟動。”