我國鄉鎮治理公共服務優化

●柳志明 劉靜遠

公共服務是由政府興辦的公共服務事業以及對社會成員的直接社會服務工作，如郵政、公共衛生、救濟、娛樂及電訊、水電、公共交通等公用事業。這是中國百科大辭典里對公共服務的解釋。政府提供公共服務主要是以提供公共產品的方式，非競爭性和非排他性是公共產品最主要的特征，也是其區分與其他產品的依據。城市化的高度發展，讓傳統的鄉鎮走向了衰落，這些都是歐美發達國家在經濟高速發展后遺留的問題。同樣的，中國經濟高速發展的今天也正在經歷這一過程。當前，我國城市公共服務日趨成熟，但是鄉鎮公共服務的發展卻面臨很大的困境，如何改變這種局面，對改善我國城鄉差距和振興鄉村都具有重要的意義。

一、國外鄉鎮治理發展歷程

（一）韓國新農村運動中政府提供的公共服務

1962-1971 年的兩個五年計劃，韓國經濟改革主要以發展工業為主，使得韓國經過了一段高速發展的時期，隨著而來的是城市化的擴張，鄉鎮人口開始迅速向城市涌入，城鄉差距也越來越大，社會問題也日趨增多。鑒于這種情況，時任總統樸正熙在韓國發起了新農村運動，決定將工業引入農業區域, 實現工業與農業的共同發展。新農村運動的開展，極大地緩解了當時韓國城鄉之間的矛盾，為農業現代化的實現提供了堅實的物質基礎。其中韓國政府為鄉鎮提供的公共服務有：加大基礎設施建設財政投入，改善農村居民居住條件；政府為鄉鎮提供政策支持，調動農民積極性；推廣科技文化知識和技術教育培訓，讓農村居民各有所長；引導發展農村特色產業，帶動鄉鎮經濟發展。

（二）英國新鎮建設中的政府公共服務

英國是世界上最早的工業國家，也是最早的城市化國家，為了緩解倫敦和其他大城市的人口壓力，在田園城市理論和衛星城市思想的影響下，英國政府開始了醞釀許久的新鎮建設規劃運動。在新鎮建設中，政府十分重視新鎮的規劃，花費了大量的時間和金錢做了前期的調查和研究，每一個新鎮的選址到開工建設，政府的要求都十分苛刻，其中以阿伯克隆比編制的大倫敦地區規劃最為受到人民的推崇。強化對新鎮公共服務的投入，擴大公共服務的供給規模是英國政府在新鎮建設后的一個主要方向，不但完善了新鎮的居住環境，而且使得城鄉差距越來越小。政府為新鎮居民提供就業和福利保障是新鎮長期保持繁榮的另一個重要原因。

（三）美國鄉鎮建設中政府公共服務的體現

美國的鄉鎮情況不同于其他歐洲國家，20 世紀初，工業化大發展之后，美國城市人口不斷增加，城市過于擁擠，導致許多中產階級開始向城市郊區轉移，加上汽車等交通工具的普及，更進一步推動了美國鄉鎮的發展。雖然美國的情況跟前面幾個國家的情況不太一樣，但是，政府在其中起到的作用是不可忽略的。完善的法律制度是美國鄉鎮穩定發展的基本保障，從上世紀30年代開始，美國國會定期修改法律，對鄉鎮的各項工作做出規范和約束，并且會安排專業的執法人員在鄉鎮執法，政府制定的法律規范保證了美國鄉鎮的穩定發展；農業的高技術帶來的附加值是巨大的，美國政府一直致力于農業科研與推廣，聘請科學家長期從事農業研究，相比其他國家農業的低產值，其高投入也獲得了高回報，這是農業教育投入取得的效果；完善的教育和管理體系是美國鄉鎮長盛不衰的關鍵，美國有50 州，每個州至少有一所以農業為主的大學，每年州立大學都會向州政府輸送高級農業管理人才，充實到鄉鎮的各個行政管理部門；美國政府重視農業資源的保護和開發，通過補貼與獎勵雙重機制，鼓勵農民充分利用現有資源開發農業旅游與退耕還原，既起到了增加農民收入的作用，又保護了環境。

綜上所述，國外鄉鎮治理的道路雖然不一樣，但是很明顯我們能在政府提供的公共服務中發現一些規律和特征，這些規律可能會對我國政府鄉鎮治理公共服務方面產生一定的啟發作用。（見表1）

表1 國外鄉鎮治理政府提供的公共服務

二、國內鄉鎮公共服務現狀和問題分析

新中國成立至今，我國政府一直在致力于鄉鎮的發展，也取得了斐然的成績，但是，還存在一些比較突出的問題，成為阻礙我國鄉鎮可持續發展的絆腳石。尤其是到了改革開放以后，我國進入工業化中期，城市化開始急劇擴張，城市差距開始出現斷崖式分裂，導致農民負擔加重，貧富差距愈發明顯。黨的十六大之后，在城鄉二元結構體制的背景下，如何實現城鄉協調發展開始上升為國家戰略。這意味著我國開始著重重視城鄉發展在國家發展中的作用。

經過這些年的努力，傳統的基礎設施建設，已經在我國鄉鎮得到了普及，農村的基本生活有了保障。但是社會主義進入新時代之后，鄉鎮的建設又有了新的要求，傳統的基礎設施已經完全不能滿足鄉鎮人民的生活需求，這就需要我們在現有基礎上更新公共服務觀念，將鄉鎮的公共服務短板補齊。當前農村地區基礎設施落后的格局依然沒有改變，農村居住環境并沒有得到多大的改善，文化教育等諸多問題跟城市還有很大的差距，這些都需要地方政府努力去改變這種現狀。國內鄉鎮公共服務的主要問題：

（一）基礎設施建設服務不到位

鄉鎮基礎設施一直是困擾鄉鎮發展的一大難題，雖然國家財政每年都下撥專項資金，用于農村鄉鎮基礎設施的建設，但是在實際操作中，總會出現一些問題。鄉鎮缺少統一規劃，導致大量土地浪費；村民住宅建筑由于缺少統一的規劃，導致鄉鎮住宅七零八落，一是導致鄉鎮農村的大量土地浪費，二是影響鄉鎮美觀。基礎設施問題頻出，問題得不到及時解決；現在還有些農村地區沒有通硬化水泥路，人民出行不便利，有些地方修的公路質量達不到標準，沒修多久就壞了的情況時有發生，也沒人去修繕，管理者沒有及時注意到這些問題，給農村居民生活的成本增加了負擔。基礎設施達不到標準要求，人民生活沒有保障；農村好多地方還是沒有自來水，有的地方雖然通了自來水，但是經常出現斷水的情況，或者水質渾濁，達不到飲用標準，本來裝自來水是未為了方便村民，沒想到卻成了鄉鎮居民的麻煩，還給農村居民的生命健康帶來了很大的隱患。除此之外，文化、體育、娛樂等公共服務的基礎建設在鄉鎮地區也達不到長足發展。

（二）教育文化服務支出嚴重不足

前段時間國務院公布的2018 年全國教育總經費達4.6 萬億，同比增長8.39%，而城市支出大約是鄉鎮支出的3 倍，可見城市與鄉鎮之間的差距之大。由于城鄉之間的這種投入差異，導致我國鄉鎮地區的教育設施和教學硬件完全跟不上現代教育的節奏，城鄉教育的差距還在逐漸拉大，教育公平問題又成了新的矛盾。不止是經費投入不足的問題，城鄉教師配置也存在明顯的差異，據《中國教育統計年鑒2016》顯示，我國城市中小學教師本科學歷及以上人群占比66.01%，而鄉鎮教師的中專及以下學歷占了一半以上。一些山區的鄉鎮學校連基本的教學工具都沒有，更別提其他的硬件設施和輔助教學設備，這給鄉鎮孩子的學習和生活帶來了許多困難。除了基礎教育的不足，文化事業在鄉鎮的發展也不盡人意。

三、鄉鎮科技服務貧瘠

相比其他歐美發達國家，我國農村科技幾乎是一個真空地帶，這也是農村生產力長時間得不到解放的一個重要原因，另一個就是我國地質條件復雜，造成了我國農業生產達不到其他發達國家的大型生產的局面。但在華北平原、東北平原和新疆部分地區地勢平坦，具備大型勞動生產的條件，這也是我國僅有的幾個大型勞動生產基地也都在這些區域的原因。相對這些區域，其他地方的地勢各不相同，各個地方的政府也做了一些努力。首先我國農業大學在數量上有那么多，但是在鄉鎮區域的發展和生產方面并沒有起到什么太大的作用。其次我國的農業推廣也做了這么多年的工作，但是取得的效果一直不佳，一個是整個推廣過程時效太長，且針對的農民數量有限，不利于大面積的推廣。

四、鄉鎮居民經濟收入薄弱

李克強總理說過，就業是民生之本。居民的收入來源得不到解決，那么群眾的生活就得不到保障，倘若鄉鎮居民的基本生活得不到保障，還談什么美麗鄉村建設？現階段的鄉鎮地區的經濟收入，主要來源有兩個部分：一部分農民收入還是傳統的務農，由于受到氣候等因素的影響，這部分務農農民的收入得不到有效的安全保障；另一部分農民是外出務工所得收入，外出務工的農民多數是青壯年，家里老人小孩守著空心村，這又給鄉鎮給來了新的難題。國務院公布的2018 居民收入和消費支出情況數據顯示，2018 年城市人均收入是39251 元，而農村的數字是14617元，城市人均收入大約是農村的三倍，差距是很明顯的。如何讓鄉鎮居民有固定的收入來源，縮小城鄉收入差距，讓鄉鎮成為村民幸福生活的樂土，成了當下地方政府鄉鎮治理的重中之重。

五、鄉鎮治理中的公共服務優化措施

面對錯綜復雜的地方環境和鄉村治理過程中的困難和矛盾，加上當前的地方政府管理存在的一些不足，提出一些優化措施來應對鄉鎮治理是非常有必要的。提出的主要措施有以下幾個方面:

（一）完善鄉鎮基礎設施建設，切實保障人民生活

鄉鎮基礎設施建設，是每個國家鄉鎮繁榮的基礎，這也是實現我國鄉鎮振興的直接前提。一是要政府要加大對鄉鎮基本生活基礎設施的建設和完善相關配套工程的實施，對水、電、公路等傳統的基礎設施線路完善和加固，還要增加通信、網絡等新興基礎設施的建設，以切實保障鄉鎮居民的生活需要；二是政府要加強完善鄉鎮文化、娛樂、體育等公共服務的布局，讓鄉鎮居民也能享受到城市里的服務，切實滿足鄉鎮居民的生活需要。三是對鄉鎮地區的醫療服務設備服務進行升級改造，加強鄉鎮醫療服務水平，以捍衛人民的生命健康。

（二）統一規劃鄉鎮住房要求，改善鄉鎮居住環境

在英國的新鎮建設中，我們看到了政府統一規劃新鎮帶來的優點。在我國的鄉鎮治理建設過程中，外國的一些優秀做法可能不太適合直接拿來用，這就需要地方政府工作人員多學習人家的經驗，找到適合當地鄉鎮治理的一些措施。統一規劃鄉鎮住房建設要求，不但有利于節約農村土地，而且還能使得農村人居環境和景觀建設得到一個很好的發展。但是在這個規劃過程中，要因地制宜，充分考慮各地鄉鎮的實際情況，設計出一些符合當地情況的規劃方案來，更不能千篇一律地大搞，各地方政府的規劃要落到實處，切實改善鄉鎮居民居住環境，早一步實現美麗鄉村。

（三）加大鄉鎮教育投入傾斜，大力發展科技農業

少年強，則國強。教育直接干系到國家的未來，我們不但要讓更多的鄉鎮學生有學上，也要讓他們上好學。加大鄉鎮基礎教育的投入，能讓更多的孩子在快樂中學習，也能讓教師們安心在鄉鎮培養祖國的未來，為國家的偉大復興貢獻自己的力量。鄉鎮科技農業的發展也不容忽視，要想實現農業現代化，鄉鎮必須轉變傳統的農業思想觀念，用現代化的科技農業知識武裝農民，使他們成為現代化農業的掌舵者。地方政府可以免費設立鄉鎮農業培訓學校，幫助農民普及農業科技，地方政府還可以引入大學在適合的鄉鎮設立研究機構，幫助發展鄉鎮高科技農業經濟。

（四）引導農村特色產業發展，保障農民生活收入

我國幅員遼闊，各個地區造就了不同的文化差異，也產生了許許多多的特色產物，這些都是廣大勞動人民群眾創造的，因此農村特色經濟是一個很好的挖掘點。各地方政府在發展鄉鎮經濟的同時，應認真研究屬于自己地方的特色產業，從原材料到深加工到銷售，打造全方位的特色產業鏈，不但能為鄉鎮居民提供就業崗位，解決了鄉鎮居民的收入問題，還能帶動鄉鎮的發展，為鄉鎮經濟提供巨大的動能。有條件的地方，還可以政府引導發展鄉鎮旅游，發展農村服務業，使鄉鎮收入來源多元化。沒有特色產業的地方，政府可以政策引導工業輔助農業發展，逐步解決鄉鎮居民的就業問題，緩解農村生活壓力，切實解決鄉鎮居民的收入問題，才能讓農村發展興旺，逐步將我國鄉鎮建設成美麗富饒的現代化農村。

六、結語

從國外政府鄉鎮治理提供的公共服務來看，鄉鎮基礎設施是各個國家都十分重視的，這能有效緩解城鄉矛盾，縮小城鄉差距，給我國鄉鎮治理提供了一定的參考作用。現階段，我國鄉鎮治理過程中公共服務的缺失和發展不均衡，導致出現了一些不該有新的社會矛盾，政府必須重視公共服務在鄉鎮治理中的重要性，盡快改變這種格局，為我國全面建成小康社會的到來掃除障礙。