太原市吸引外來人口集聚對策研究

●劉志育

黨的十九大提出，做好人口發展戰略研究，準確把握人口發展長期趨勢，是做好產業布局、資源配置、福利安排等的基本依據。近年來，在要素資源加快向中心城市、都市圈集聚的過程中，省會城市作為省域經濟發展的引擎，所起的作用越來越大。在各種要素資源中，對人口的集聚能力成為衡量省會城市發展活力和輻射周邊地區能力的重要指標。不少省會城市通過大力度實施“搶人大戰”，既促進消費為拉動經濟增長提供內需支撐，又推動人口結構優化為積極應對老齡化作出準備，在發展中贏得更多主動。太原作為省會城市，在山西省轉型升級發展中具有重要的核心引領地位，應像拓展發展腹地一樣加快人口集聚，引領帶動太原都市區及整個山西中部盆地城市群一體化發展。

一、人口集聚對于促進區域發展具有重要意義

（一）人口集聚是實現以人為本城鎮化發展的必然趨勢

習近平總書記在中央城市工作會議上指出，我國城市發展已經進入新的發展時期。推進城鎮化是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，要尊重城市發展規律，以人的城鎮化為核心，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。促進更多農業人口向中心城市集聚，實現以人為本的城鎮化既是世界城市發展的必然規律，也是我國當前城鎮化發展的重點任務，必然促進和帶動更多人口向城市集聚。

（二）人口集聚是促進經濟健康發展的重要保障

黨的十九大指出，中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展進入了新常態，消費對經濟發展的基礎性作用顯著增強。消費既有助于優化國民經濟重大比例關系，是我國經濟平穩運行的“頂梁柱”；也有助于加速供需兩端變革正向循環激勵，是我國經濟高質量發展的“助推器”。作為中國最大的內需，城鎮化發展推動更多人口向城市轉移，促進了消費全面升級，推動城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，顯著帶動擴大有效需求，為促進中國經濟中高速增長、邁向中高端水平注入強勁動力。

（三）人口集聚是山西省加快轉型發展的重要抓手

近年來，山西省委省政府貫徹以人民為中心的發展思想，提出要大力提升城市品質，加快太原都市區一體化發展步伐，立足宜居宜業宜游，完善基礎設施，全面建設智慧城市，增強公共服務供給，集聚先進生產要素，提升城市核心競爭力和輻射帶動力，更好輻射帶動全省高質量轉型發展。人口集聚是帶動產業轉型發展、促進消費全面升級，催生新的經濟增長點的基本前提，世界城市發展規律表明，只有堅持以滿足人民群眾美好生活的基本需求為目的，開放程度越高、外來人口越多的城市，才是最具活力的城市，轉型發展才能保證正確的方向。

二、太原市人口現狀分析

2018 年太原市常住人口為442.15 萬人，與2010 年相比，人口凈增長21.68 萬人。其中，戶籍人口為376.72 萬人，與2010 年相比凈增長10.72 萬人。城鎮人口為375.27 萬人，城鎮化率為84.87%。與全省其他10 個地級市相比，太原總人口少于運城市535.96 萬人和臨汾市450.03 萬人居全省地級城市第三名。與2008 年人口數相比，2018 年太原市常住人口凈增長數量和城鎮人口凈增長數量均居全省11 個地級市之首。特別是在常住人口增長方面，凈增長數量更是遙遙領先。充分說明，與其他10 市相比，太原市對于外來人口的吸引力和集聚力更強。

山西省11 市10 年來常住人口凈增長情況（人）

但與全國其他省會城市相比，太原市無論是人口規模，還是新增人口速度均不具有優勢，在全國主要省會城市中排名相對靠后，呈現出凈增量少、結構變化明顯、城鎮化率高三大特征。

（一）近十年來太原人口凈增量在各省會城市中相當滯后

2010 年至2019 年，全國25 個主要省會城市中（長春、拉薩因統計數據未公布除外），哈爾濱、沈陽、太原、蘭州、南寧、南京、石家莊、濟南等省會城市的人口增長較慢。從人口增長絕對量看，太原屬于排名倒數第5 的城市。考慮到西寧和蘭州的人口總量較少，太原的人口增長情況更為靠后。如果進一步將十年新增人口絕對量與2010 年當地常住人口數量相比，太原的人口相對增長形勢更為落后，與哈爾濱、沈陽、蘭州共同屬于增長靠后的4個城市。

各省會城市10 年人口相對增長情況（%）

（二）太原市城鎮新增人口結構發生明顯變化，人口紅利衰減嚴重

近20 年的數據表明，人口遷入、農業轉移人口落戶、自然出生是太原市新增人口的主要來源。與20 年前相比，近年來太原市城鎮新增人口由原來主要依靠人口遷入和農業人口進城落戶轉變為主要依靠人口出生，其他中小城市遷入的人口和農業人口進城落戶數量顯著減少。人口遷入方面，2006 年后，周邊市縣的人口遷入數量逐漸回落，2015 年后占比明顯降低。農業人口落戶方面，2009 年后出現回落。2014 年后進城落戶人口占比明顯降低。人口出生方面，近年來總量相對保持穩定，2013 年單獨二孩政策放開，2014 年出生人口明顯增加，但2015 年就出現回落。2015 年二孩政策全面放開，2016 年再次出現了人口增長，人口出生占比首次超過人口遷入和農業人口進城落戶占比之和。這表明農業人口進城落戶動力顯著降低，太原市作為省會城市對外來人口的吸引力明顯不足。隨著人口老齡化不斷加劇，僅依靠新出生人口自然增加將很難改變當前人口結構。

（三）太原市城鎮化率偏高，吸引農業轉移人口進城落戶空間相對偏小

中西部中心城市的城鎮化，有相當一部分是就地、就近的城鎮化，也就是說流動人口來源主要是來自周邊的小城市、城鎮，這種城鎮化是“離土不離鄉”。除了市域內部人口的城鎮化，未來中西部的強省會城市，新增的城鎮人口將有很大一部分是來自所在省域。2018 年全國城鎮化率較高的前40 個城市中，太原市城鎮化率達到84.87%，在所有省會城市中排名第二，僅次于烏魯木齊。城鎮化率偏高表明城區人口占比較高，另一方面也表明郊縣人口不足，進一步吸引當地農業轉移人口就地城鎮化的空間和機會都相對偏小。

三、國內主要城市的人口發展狀況

（一）中部六省省會城市的人口集聚情況

從中部六省省會城市的人口狀況看，2018 年，武漢市以1108.1 萬人居首位，鄭州市以1013.6 萬人居第二位，長沙市以815.5 萬人居第三名。第四至第六名依次是合肥808.7 萬人、南昌554.5 萬人、太原442.1 萬人。在常住人口絕對量上，太原與其他5 個省會城市具有較大差距。武漢、鄭州已經躍居1000 萬人的超大城市，長沙、合肥成為常住人口超過800 萬人的特大城市，即便與南昌相比，太原也有110 萬人的差距。可以說，太原作為區域性中心城市，在人口規模追趕方面，形勢緊迫、任務艱巨。

如果以小學生在校人數和研究生在校人數進行對比也可以發現，無論是2010 年還是2018 年，鄭州市小學生在校人數均為第一，太原則排末位。從10 年增量看，除南昌市數量有減少外，其余5 市均有不同幅度增加，但絕對量上鄭州、合肥、長沙的小學生人數增幅都頗為可觀，太原小學生人數只是微增，南昌則出現了負增長。

（二）重點省會城市吸引人口集聚的政策舉措

近年來，人口增長較慢的省份多數在著力打造強省會、做大中心城市方面采取了積極有效的應對舉措。總體看主要包括建設國家中心城市、舉全力打造強省會、調整行政區劃、放開戶籍政策、實施更接地氣的人才引進政策等。

積極爭取入圍國家中心城市。2016 年5 月至2018 年2 月，國家發改委和住建部在發布首批5 個國家中心城市名單的基礎上，不斷推動中心城市名單擴容，成都、武漢、鄭州、西安4 個省會城市先后入圍“塔尖城市”，成為國家經濟活動和資源配置的中樞，為進一步集聚人口、拉動消費，發揮引領、輻射和集散功能帶動當地經濟社會發展奠定了基礎。

舉全力打造強省會。廣西從全省發展的戰略高度推進實施強首府戰略，提高南寧首位度，打造引領全區發展的核心增長極。湖南省提出建設“大長沙城市圈”戰略，打造長株潭城市群升級版，進一步做大首位城市和大城市圈體量，解決長株潭城市群一體化進程慢、極化能力不強的問題。江西省全力支持大南昌都市圈發展，從建立協調工作推進機制、構建高質量現代產業體系、完善互聯互通基礎設施體系等9 個方面出臺50 條措施予以推動。呼和浩特市明確要使首府真正“首起來”，讓群眾辦事不求人，讓項目能落地，建設一個宜居宜業的首府。南京市搶抓機遇，以國家和省全力支持南京建設發展為動力，理直氣壯講首位度、全力以赴干首位度、名副其實增首位度。

強力推動行政區劃調整。山東省調整濟南市和萊蕪市行政區劃，撤銷萊蕪市，將其所轄區域劃歸濟南市管轄。調整后，濟南市轄人口達到870 萬，GDP 距離“萬億俱樂部”目標越來越近。安徽省拆分地級市巢湖市支持合肥，后又通過省委、政府、人大、政協機關搬遷至濱湖新區辦公，為打造大合肥擴展腹地。浙江省撤銷富陽市，設立杭州市富陽區，做大中心城市，增強杭州在長三角區域城市中的競爭力。

實施更接地氣的人才引進政策。武漢市規定40 歲以下本科生、專科生可直接落戶，政府為其提供7000 套人才公寓，大學生免費共享創業工位，租房買房可享八折優惠。成都對在蓉創業大學生予以貼息貸款支持，外地來蓉應聘的本科及以上學歷應屆畢業生可以7 天免費入住青年人才驛站。杭州對在杭工作的碩士博士研究生一次性補貼2 萬～3 萬元。合肥對高校畢業生、在校大學生給予不超過10 萬元的創業項目贊助，在購房時給予3萬～10 萬元補貼。呼和浩特對畢業5 年內的大學畢業生在呼創業，給予不低于3 萬元的一次性創業補貼，提供最長3 年最高50萬元的全額貼息擔保貸款。

加快發展現代高效的通勤設施。四川省將資陽市代管的簡陽市改由成都市代管，加快成都天府國際機場建設，進一步提高城市綜合承載能力和對外開放水平。陜西省決定由西安市全面代管西咸新區，建設空港新城，以空中絲路樞紐和對外開放門戶拓展大西安的城市功能，推動城市輻射縱深發展。蘭州、貴陽、濟南等省會城市相繼開通地鐵，補上城市交通設施短板，提升城市通勤效率，促進人口集聚，拉動城市向現代化方向加速發展。

四、太原市加快外來人口集聚的戰略對策

根據當前城鎮化發展的現狀判斷，“十四五”時期全國城鎮化發展總體上仍將處于“城鎮化快速發展中后期”，中心城市、都市圈和城市群正在成為新的發展戰略，通過培育強省會，并以強省會作為城市群的中心城市，從而帶動周邊區域發展將成為未來幾年不少省份的重要戰略舉措。太原市也應緊抓機遇，因地制宜制定產業政策、人才政策，大力建設宜居宜業的人居環境，著力優化營商環境，以更多的人口集聚換得發展先機。

（一）舉全省之力建設國際化開放性大都市

城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設成為現代化建設的重要引擎。大城市圈主導時代，核心城市的發展對于城市群一體化發展舉足輕重。太原作為山西省的省會，加快其人口集聚對于留住省域內人口，實現就地就近城鎮化，優化全省人口結構，促進人口可持續發展具有舉足輕重的意義。因此必須站在全省全局發展的戰略高度，研究出臺進一步支持太原做大做強的意見，在全省樹立明確導向，以更大力度全方位推動太原開放發展，推進太原吸引集聚更多人才和資源要素，打造引領全省發展的核心增長極，打造帶動中部盆地城市群一體化發展的首位城市。

（二）以更接地氣的舉措打造全國人才政策洼地

從全國各地人口凈流入較多的城市實際看，人才政策對于吸引和留住人才、加快人口集聚具有十分重要的作用。可以說，各地吸引人口的競爭一定程度上就是一場人才政策含金量的大比拼。誰的政策更科學更符合實際，誰就能吸引更多的人才。僅2018 年一年時間，深圳市吸引的外來人口高達49.83 萬人，廣州吸引了40.6 萬人外來人口，而經濟并不發達的西安也因為出臺了更符合實際的人才政策，吸引了38.7 萬的外來人口。西部的成都、重慶分別吸引了28.53 萬人和26.63 萬人，同為中部地區的鄭州和武漢也分別吸引了25.5 萬人和18.31 萬人。而太原近十年來的人口凈增量只有21.67萬人，2018 年僅僅增長4.17 萬人，與其他省會城市相距甚遠。因此，需要以人的城鎮化為核心，進一步健全完善現有的戶籍、就學、就醫、社保等政策，加大基本公共服務供給，營建引得來、留得住、用得好的人才環境。要面向高中低不同層次人才，出臺更為精細的支持政策。針對來并創新創業人才，建設人才公寓和青年人才驛站，試行“先租后售、租購并舉”的安居方式，在租房、購房時給予補貼。對留并創業創新的大學畢業生，給予必要的初期補貼。提供創業工位和實習崗位，對創業項目給予一定額度的貼息擔保貸款。

（三）吸引社會資本建設多元主體參與的現代智慧城市

城市發展要注重新城老城同步發展，在新城（區）建設方面，要秉持文化傳承、生態營造、智慧引領的總體理念，以適度超前的理念推進新城（區）建設，要做好污水處理、垃圾處理、公共管網（線）、停車場等城市配套建設，做好教育、醫療、衛生健康等民生服務項目的規劃建設，切實做到宜居宜業，滿足人民群眾的美好生活需求。在老城改造方面，要加快適老化宜居改造，不斷完善舊城養老、健康、教育等需求的基本功能，重視城市歷史文化保護，采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，通過精細化管理，像繡花一樣去管理和更新城市，留住城市記憶，增強城市對居民的親和力，讓居民對城市有更強的歸屬感。要創新融資方式，注重引入社會資本，探索產業基金、股權眾籌、PPP 等融資方式參與城市發展的渠道，為多元市場主體參與城市建設運營提供機會，以市場化機制推動城市建設。

（四）從就業和消費兩方面同時發力打造宜居宜業城市

二線城市留不住人，更多的原因是二線城市缺少足夠吸引年輕人的就業崗位，缺乏更加現代、更高水平、體驗感更強的消費環境。以武漢為例，武漢的光谷是國際先進的光電產業，但總體上仍是一座以工業為主，以汽車產業為第一支柱產業的城市。杭州則與此形成鮮明的對比，杭州的互聯網和金融業基礎雄厚，行業薪酬水平明顯高于武漢，這些高薪酬的互聯網、金融產業成為眾多名校畢業生趨之如騖的核心動力。此外，一線城市的消費體驗感更強、環境更為便利、設施更為完備，也成為發展階段發生轉換，消費升級成為普遍趨勢背景下吸引外來人口的重要因素。因此，太原要吸引更多外來人口，一方面要大力發展中高端產業，提供高質量就業崗位。要以產業發展為核心，加大創新型、高科技產業發展力度，帶動產業人才技能素質顯著提高，帶動社會全要素生產率水平顯著提高，帶動社會工資和收入水平顯著提高，以市場化方式吸引并留住更多人在并創新創業。另一方面，可以針對社會消費需求新特點，以商業綜合體及特色商業街區為載體，以“吃在太原”“玩在太原”等為元素，培育新的消費業態，塑造新的消費場景，增加新的消費體驗，延展新的消費空間，發力“夜經濟”，打造夜街區，塑造品質太原印象，通過亮點、特色把人留下來。