我國科技成果轉化政策演進脈絡及未來進路分析

●陳濤濤 陳紅喜 丁子儀

引言

促進科技成果轉化是實施創新驅動發展戰略的重要任務之一，科技成果轉化的成功與否關系到經濟高質量發展與核心技術的提高。當前我國建設“科技強國”目標的提出，既需要科技的創新發展，更重要的是如何將科技轉化為現實生產力。因此，如何破除科研院所、高校、研發機構科技成果轉化的藩籬，深化科技供給側結構性改革尤為重要。

科技成果轉移轉化具有很強的環境依賴性，一個良好的科技成果轉移轉化環境是保障科技成果轉移轉化順利進行的關鍵，而科技成果轉移轉化政策是環境因素最重要的構成要素。因此，須以制度創新破解制度上的藩籬,以制度創新推動科技創新①。圍繞科技成果轉化，我國轉化政策體系歷經起步、建立、突破發展、深化改革四個階段②，初步形成了一個良好的政策環境。但是從政策實施的現狀來看，效果并不理想，主要表現在：科技成果轉化率一直偏低。據國家知識產權局統計，我國科技成果轉化率僅為10%左右，發達國家則高達40%。由此發現，實踐中科技與經濟“兩張皮”的現象沒有得到根本解決③，科技成果轉化痼疾仍然存在。本文通過對改革開放以來我國頒布的192 份主要政策文本進行定性定量分析，剖析成果轉化的階段性特征，挖掘現有政策設計中搭配和組織協調中存在的問題，提出政策演化的未來進路。

一、文獻述評

當前，科技成果轉移轉化研究是學術界研究的熱點，主要集中于對科技成果轉化政策的區域間比較和政策研究。如J Amankwah-Amoah 在加納政權更替的背景下，通過考察加納1957—2012 年政府科技政策，發現其科技政策演變的三個關鍵階段，進而指出其政策演變的階段特征④。李玲娟等從科技成果轉化鏈角度，指出現行轉化政策執行過程中存在的痼疾，提出解決方案，為科技成果轉化提供了建議⑤。余元春等通過解構產學研技術轉移“黑箱”，發現技術創新是阻礙技術轉移的主要瓶頸，提出加強技術創新和建立統一的技術轉移服務平臺等措施⑥。范柏乃等將中國自主創新政策劃分為四個階段：重構科技體制、建立研發投入階段、促進科技成果轉化以及構建全面的國家創新體系階段⑦。姜春、陳紅喜等基于扎根理論，分析了高校在科技成果轉化中政策傳導機制受堵、渠道不暢的原因，進而提出高校以及政府應加強政策傳導的建議③。僅有部分學者對政策維度展開研究，如王永杰等基于2009—2016 年轉化政策文本定量分析，提出現有政策維度中法律責任、科技人員兼職問題等⑧。

通過對上述文獻的梳理可知，現有研究成果雖然具有一定啟發作用。但是鮮有從政策工具角度，通過細分政策維度對政策內容量化研究，發現現有政策的偏重點，找出政策的薄弱環節。具體表現在：（1）對科技成果轉化政策的研究多集中于宏觀層面，少有從微觀政策維度方面分析具體政策維度的不足。（2）研究對象集中在對近期政策的內容、結構進行研究，缺少對政策的階段性研究。鑒于此，本文在對192 份成果轉化政策進行定性定量分析的基礎上，通過詳細挖掘政策文本的內容，劃分政策工具中的政策維度，歸納政策熱點關鍵詞，構建共詞網絡分析圖，分析政策轉化的階段性特征，同時發現現有政策維度的不足，進而對我國現有的成果轉化政策提出建設性對策和未來發展方向。

二、數據來源與政策工具

本文所選取的科技成果轉移轉化政策文本主要來源于國家級部門網站以及法律法規檢索平臺北大法寶網等權威性網站所公布的資料，時間維度為1978 年1 月1 日起至2018 年12 月31日止，且所選政策均與科技成果轉化有較大的關聯性，主要包括為科技成果轉化提供指導、具體的稅收優惠、獎勵方案、成果鑒定、權益歸屬等，

政府通過設計、組織和整合各種政策工具形成政策⑨，而這些工具正是將政策文本轉化為實際的操作手段，是政府治理社會經濟的重要方法，合理使用政策工具對我國科技成果轉化為生產力有著彌足輕重的意義⑩。本文為更清晰地分辨不同方面的政策維度，通過借鑒Rothwell 等的觀點，認為在科技成果轉化政策中政策工具包括供給面、環境面和需求面三大類?。其中，供給型政策工具主要指政府加大對資金、人才、基礎設施的直接供給，推動科技成果轉移轉化；環境型政策工具主要是指政策為科技成果轉化營造的“生態”環境；需求型政策工具更多地表現為政府通過采購、貿易管制和服務外包等措施減少市場的不確定性，營造一個較為穩定的技術市場環境?。通過政策維度的劃分，把握政策在發展三階段中所偏重的政策維度，為政策的未來發展提供改進方向。

三、科技成果轉化政策階段性演進

在搜集的192 項政策的基礎上，歸納政策文本的標題和內容并進行系統分析，依據發展階段進行分類，可以看出不同時期政策的關注點與偏向，由此探索未來政策的走向。本文以1995年和2006 年作為時間節點，分別對1978—1994 年、1995—2005年、2006—2018 年三個時期的科技成果轉化政策進行歸類，通過對每份政策提取3～7 個關鍵詞，進行頻次分析，并通過UCINET軟件和NETDRAW 進行共詞網絡圖中心化，研究政策偏重點與作用領域。

（一）1978—1994 年政策作用瓶頸分析

1978—1994 年這段時期屬于我國科技成果轉化的起步階段，相關政策較少，僅有26 部左右，且相互關聯性較少，多數為國務院部門單獨出臺政策促進其管轄領域成果轉化，該時期系統統一的轉化政策并未建立。通過對這一時期的政策標題及文本內容進行分析，分別提取3～7 個關鍵詞進行頻次統計，發現該階段科技成果轉化政策關鍵詞共16 個（包括：成果轉化、科技成果轉化、科技成果、成果推廣、農業科技成果、商品化、體制改革、出口、化工科技成果、技術市場、科研、聯動、企業、營業稅、結構優化、成果鑒定）。該時期高頻關鍵詞（詞頻〉1）僅有三個（成果準化、科技成果轉化、科技成果），政策之間相關性較低且政策關注重點不統一，可見在改革開放初期我國科技成果轉化尚處于起步階段，缺乏系統化的政策體系。

（二）1995—2005 年政策作用瓶頸分析

1995—2005 年我國科技成果轉化進入突破發展階段，第一部針對科技成果轉化的法律《中華人民共和國促進科技成果轉化法》出臺，隨后科技部、財政部等又聯合頒布了《關于科技成果轉化的若干規定》。在對1995—2005 年42 份科技成果轉化政策文本的標題和內容進行分析的基礎上，通過對每份文本分別提取3～7 個關鍵詞進行詞頻統計發現，該階段科技成果轉化關鍵詞共20 個（詞頻〉1）（包括：成果轉化、科技成果轉化、產學研、成果推廣、項目、資金管理、高新技術產業、產業化、技術入股、財稅政策企業、聯合、產權、權益歸屬、高?？萍籍a業、激勵、土地出讓金、科研基地建設、研究開發、科研成果）。

圖1 1995—2005 年科技成果轉化政策熱點關鍵詞共詞網絡（詞頻〉1）

對1995—2005 年科技成果轉化政策熱點關鍵詞通過UCINET 軟件構建共詞網絡，如圖1 所示，我國科技成果轉化政策在不斷完善的同時，同樣也存在著政策的薄弱點，具體表現在如下幾個方面：（1）激勵維度與權益歸屬維度。此階段，我國沿用的仍是1996 年頒布的《轉化法》，其中法律規定科技人員可以從科技成果轉化中獲得的凈收入或許可凈收入、或作價投資形成的股份和出資比例中，獲取不低于20%的比例，而新《轉化法》中則是不低于50%。（2）產學研之間以及各部門之間聯合程度較低。公共服務部門、產業部門、研究部門之間職能邊界模糊，互動性較差?。（3）對民營科技型企業關注度不夠。此階段對于如何發揮“草根”創新創業的積極性重視不夠，關于支持科技型中小企業發展相關政策較少，忽視了“大眾創業、萬眾創新”的巨大力量。

（三）2006—2018 年政策作用瓶頸分析

2006—2018 年我國科技成果轉化進入深化改革時期，這一階段系統的轉化政策及配套政策已經建立，自主創新戰略成為新時期我國科技成果轉化政策的戰略重點。金融、稅收以及成果轉化人員獎勵等方面的服務性經濟政策工具更加完善，對成果處置權有了更明確的規定。在對2006—2018 年52 份科技成果轉化政策文本的標題和內容進行分析的基礎上，通過對每份文本分別提取3～7 個關鍵詞進行詞頻統計發現，該階段科技成果轉化關鍵詞共27 個（詞頻〉1）（包括：成果轉化、科技成果轉化、產學研、資金管理、技術轉移、高校、高?？萍籍a業、自主創新戰略、激勵、獎勵、專利轉讓、項目、技術、資助、科技體制改革、創新創業、科技服務業、企業創新能力、農業科技成果、科研、人員、稅收優惠、科技成果轉移轉化、科技成果收益、大學科技園、試點、推廣）。

對2006—2018 年科技成果轉化政策熱點關鍵詞通過UCINET 軟件構建共詞網絡，由圖2 發現新時期我國科技成果轉化政策不斷趨于系統性專業性的同時，部分政策存在著“針對性差、信息不對稱”等問題。具體表現在如下幾個方面：（1）政策重復性嚴重，缺乏統一。由于缺乏總體統籌，科技成果轉移轉化政策制定存在重復之處，全社會無法形成一個系統的科技成果轉移轉化格局。（2）在科技成果轉化中介服務維度方面，缺乏有效的溝通網絡機制。各轉化主體因各自的基礎不同，缺少直接的溝通機制。（3）科技成果轉化基地建設維度方面，大學科技園、新型研發機構、眾創空間等科研基地建設得到迅速發展，但是科技成果轉化所形成的產業化與產業集群效果相對較為薄弱。產業與產業之間較為分散，協同效果檢查，不利于產學研發展和成果進一步向生產力轉化。

圖2 2006—2014 年科技成果轉化政策熱點關鍵詞共詞網絡（詞頻〉1）

四、科技成果轉化政策未來進路思考

（一）整合政府內部資源，建立統一的政策制定部門

建立統一的政策制定部門是當下完善政策制定的有效途徑。統一的政策制定部門不僅能保障科技成果轉移轉化政策制定的有序性與條理性，更能處理好政策的銜接工作，保障政策制定的連續性。建立統一的國家政策機構可借鑒發達國家的經驗，如美國的綜合協調機構小企業局，其主要工作為：政策打包和政策管理。將政策有效、合理地組織起來，有關主體遇到問題時，可以根據他們的不同需求從包裹里抽取相應的政策，同時對政策制定與執行進行集中發布、協調與管理，步伐一致地完成政策目標。

（二）營造一流營商環境，重視頂層設計，加強需求面政策工具對成果轉化的拉動作用

注重成果轉化體系的頂層設計，加大制度供給，提高制度創新的效率，營造和激發成果轉化發展的軟硬環境。在促進科技成果轉化的過程中，需求面政策工具對科技成果轉化的推動作用更大，更具有影響力。為此，需建立供給面、環境面和需求面三方相互補充、相互協調、相得益彰的政策體系平臺，政府可通過將研究項目外包、擴大政府對新科技產品的采購、減少貿易管制、降低關稅等措施。通過需求面政策工具的拉動，降低科技成果轉化過程中可能出現的風險，并建立風險補償機制，讓科技型企業或研發機構放心地進行研發和成果轉化，進一步提高成果轉化的力度。

（三）構建成果轉化中各主體之間的信息溝通機制

建立完善公開、透明、順暢的信息溝通機制，打破封閉的固有網絡，打破信息不對稱局面。建立專門的網站接收和反饋其他主體對政策改進的意見，并將所有涉及成果轉化的政策統一放入網站中，方便其他主體查詢。就產學研三者來說，需要建立三方聯合的互動機制，就成果轉化中三方主體各自的利益進行互動博弈，以達到三方都能接受的局面，實現產學研三者之間的利益協調，并可以通過咨詢專家等方法獲取最優路徑。同時，三方需整合對政策成果轉化政策的意見，通過總結政策實施過程中自己遇到的實際問題，對政策政策提出改進型建議，以便更高效地實現科技成果轉化。

（四）建立與國家科技成果轉移轉化示范區建設相配套的政策體系

國家科技成果轉移轉化示范區的建立是為了打造形成一批政策先行、機制創新、市場活躍的科技成果轉移轉化區域高地，形成一批可復制、可推廣的經驗做法。為此，在政策體系方面，應根據示范區的特色建立“一對一”有針對性的配套政策。首先，應完善高校和科研機構技術人員個人獎勵分配、橫向課題經費管理、兼職或離崗創業等制度。其次，需要制定系統的關于成果轉移轉化承接方面的制度，吸引科技型企業入駐示范區，加強高校和研發機構與企業的互動聯合，實現科技成果由實驗室到生產間的轉變。最后，培育專業化科技成果轉移轉化機構，構建互聯互通的技術交易市場和平臺。通過匯總科技成果及技術需求，提供融資并購、公開掛牌、咨詢輔導等服務。并推進眾創空間、孵化器、加速器等創業孵化平臺建設。

注釋：

①沈坤榮,曹揚.以創新驅動提升經濟增長質量[J].江蘇社會科學,2017(02):50- 55

②盧章平,王曉晶.基于內容分析法的科技成果轉化政策研究[J].科技進步與對策,2013,30(11):98- 103

③姜春,陳紅喜,羅利華.科技成果轉化政策在高校的傳導阻滯與反阻滯——基于在寧24 所高校的扎根情報[J]. 情報雜志,2018,37(06):197- 207

④Joseph Amankwah- Amoah. The evolution of science, technology and innovation policies: A review of the Ghanaian experience [J].Technological Forecasting&Social Change,2016,110

⑤李玲娟,霍國慶,曾明彬.基于價值鏈的科技成果轉化政策述評[J].科學管理研究,2014,32(01):10- 14+38

⑥余元春,顧新,陳一君.產學研技術轉移“黑箱”解構及效率評價[J].科研管理,2017,38(04):28- 37

⑦范柏乃,段忠賢,江蕾.中國自主創新政策:演進、效應與優化[J].中國科技論壇,2013(09):5- 12

⑧王永杰,張善從.2009—2016:中國科技成果轉化政策文本的定量分析[J].科技管理研究,2018,38(02):39- 48

⑨Kieron Flanagan, Elvira Uyarra,Manuel Laranja. Reconceptualising the‘policy mix’for innovation[J]. Research Policy,2011,40(5)

⑩李健,高楊,李祥飛.政策工具視域下中國低碳政策分析框架研究[J].科技進步與對策,2013,30(21):112- 117

?Rothwell R,Zegveld W. Industrial Innovation and Public Policy:Preparing for the 1980s and the 1990s[M]. London: Frances Pinter,1981

?黃萃,任弢,李江,趙培強.責任與利益:基于政策文獻量化分析的中國科技創新政策府際合作關系演進研究[J].管理世界,2015(12):68- 81

?陶瑞,劉澤琴,于敏.基于技術效能的科技成果產業化分析[J].科學管理研究,2017,35(04):40- 43