基于KMV模型的地方政府債務風險防控對策研究

張祥華 張夢春 丁華

【摘 要】 近年來黨中央、國務院高度重視地方政府債務風險防控問題。文章在分析2013—2017年黑龍江省地方政府債務狀況的基礎上，運用KMV模型，通過對黑龍江省地方政府2015—2017年相關債務和財政收支數據實證研究后發現：黑龍江省地方政府債務違約可能性較低，債務規模處于適度安全范圍。然而，近兩年黑龍江省地方政府債務不斷增長，財政收入卻出現下滑趨勢，加劇了地方政府債務風險。通過構建2015—2020年債務余額及安全償債規模的雙指標債務風險預警體系、設立債務風險防控委員會、建立償債準備金制度和處置債務危機三級響應機制等措施，探索化解黑龍江省地方政府債務風險的有效路徑。

【關鍵詞】 地方政府債務; 風險防控; KMV模型

【中圖分類號】 F812.5 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2020）02-0075-06

一、引言

黨中央、國務院高度重視地方政府債務風險防控問題。2014年國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》指出，各級政府要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。黑龍江省是我國重工業基地，經過幾十年的蓬勃發展，逐漸形成了以機械、煤炭、石油、食品和木材為主的工業門類[ 1 ]。近年來在全球煤鋼產能過剩，石油、鋼鐵等大宗商品價格持續下跌的形勢下，黑龍江省出現經濟增長放緩、財政收入減少、財政收支緊張、政府償債壓力增大的局面。在經濟轉型、供給側結構性改革的關鍵時期，切實防控政府債務風險，對黑龍江省經濟社會發展具有十分重要的現實意義。

二、黑龍江省地方政府債務水平分析

（一）市縣級債務負擔沉重

根據黑龍江省財政廳公布數據：2013年6月底，黑龍江市級政府負有直接償還責任的債務共計1 149.13億元，占全省債務的56.27%;黑龍江縣級政府負有直接償還責任的債務共計419.34億元，占全省債務的20.53%;市縣級政府負有直接償還責任的債務合計占全省債務的76.80%。2016年中央核定黑龍江省地方政府債務限額為3 422億元，其中：市縣級政府限額為2 968.2億元，占全省86.74%;省本級限額453.8億元，占全省13.26%。從全省看市縣級政府債務負擔較重，省級政府債務負擔相對較輕。

（二）政府部門、融資平臺及經費補助事業單位舉債所占份額較大

根據黑龍江省財政廳公布數據：從舉債主體來看，2013年6月底，黑龍江政府部門舉債金額為824.29億元，占全省負有直接償還責任債務的40.36%;融資平臺公司舉債金額為724.7億元，占全省負有直接償還責任債務的35.49%;經費補助事業單位舉債金額為295.12億元，占全省負有直接償還責任債務的14.45%。2014年底，黑龍江政府部門舉債金額為889.96億元，占全省負有直接償還責任債務的31.77%;融資平臺公司舉債金額為926.19億元，占全省負有直接償還責任債務的33.06%;經費補助事業單位舉債金額為619.53億元，占全省負有直接償還責任債務的22.12%。

（三）黑龍江省地方政府債務規模增長較快

如表1所示，2011—2015年黑龍江省地方政府負有直接償還責任、擔保責任和一定救助義務的債務均有較大幅度增長。負有直接償還責任的債務由2011年的1 276.58億元增長到2015年的2 930億元，增長幅度高達129.52%。2016年，財政部核定黑龍江省地方政府債務限額為3 422億元。從資金來源看，2013年6月底，黑龍江省地方政府債務資金中1 219.19億元來源于銀行貸款，275.31億元來源于發行債券，201.51億元來源于應付未付款項。然而，2014—2016年財政收入處于不斷下降趨勢，這給地方財政收支造成一定壓力。

（四）其他債務狀況

由表1可知，2011—2015年黑龍江省地方政府逾期債務余額由107.71億元增長到438.41億元，逾期債務規模不斷增大。截至2016年9月，黑龍江省城投債主要集中于2019年到期，到期規模為133.75億元。黑龍江省下轄各地級市中，大慶、牡丹江、雙鴨山、七臺河城投債償付壓力相對較大，其余地區償付壓力相對較輕。

三、基于KMV模型的黑龍江省地方政府債務風險評估

（一）KMV模型測算債務風險的基本原理

KMV模型是美國KMV公司20世紀末建立的，用于揭示債務人信用狀況的評價模型，該模型利用相對債務規模和債務人的償債能力波動性，測算債務人的違約風險及違約距離。政府的負債行為可以看作政府以財政收入權為抵押，向外部借入資金。在債務到期時，地方政府有權通過償還資金收回政府的財政收入權。如果負債到期，可支配財政收入高于需要償還的負債，地方政府可以償還資金贖回財政收入權，不形成違約;如果負債到期，可支配財政收入低于需要償還的負債，那么政府債務形成違約。基本模型為：

其中：RT代表財政收入;σ代表財政收入波動率;DT代表政府應當償還的負債;g代表政府財政收入增長率;DD代表違約距離;PT代表違約概率;N代表正態分布;T代表年份。

（二）黑龍江省地方政府債務風險評估的KMV模型實證分析

1.測算債務規模

根據黑龍江省財政廳發布信息：2015年度發行792億元債券，11月份發行一般債券442.1億元（3年期額度130億元利率3.13%，5年期額度130億元利率3.34%，7年期額度130億元利率3.48%，10年期額度52.1億元利率3.47%）、專項債券24億元（5年期額度15億元利率3.32%，7年期額度9億元利率3.47%），定向承銷方式發行82.9億元（3年期額度24億元利率3.23%，5年期額度24億元利率3.46%，7年期額度24億元利率3.65%，10年期額度10.9億元利率3.63%）。

根據以上信息可知，黑龍江省地方政府債券利息一般在3.13%～3.65%之間。因此為了充分估計債務風險，出于謹慎要求，本文選定最高債券利率3.65%作為測算利率。根據KMV模型數據要求，當年應當償還的債務有兩部分：當年到期債務以及當年應當支付的未到期債務利息（表2）。

2.黑龍江省可用于償債的財政收入

2015年度以后，黑龍江省地方政府逐漸進入了發行地方性債券的時代。為了較好地發行地方政府債券，黑龍江省地方政府邀請大公國際資信評估公司對黑龍江政府債務做出信用評級。信用評級中指出2015—2017年可用來償還債務的收入規模分別為2 639.38億元、1 940.77億元、1 996.08億元。

3.測算黑龍江省政府財政收入波動率和增長率

黑龍江省公布的財政收入數據如表3所示。

根據2012年到2018年財政總收入估算財政收入波動率σ、財政收入增長率g。利用公式（3）和（4）：

經過測算，求出結果：g=0.0008126，σ=0.0785。

4.模型結果和相關分析

將以上財政收入波動率σ，財政收入增長率g，當年應當償還債務規模DT，可以用來償還債務的收入RT，代入公式（1）、（2）分別測算出黑龍江省地方政府債務違約距離DD和違約率PT（如表4）。

國內學者研究表明，如果違約概率在0.42%以內，則說明地方債務信用良好，債務規模處于安全狀態[ 2 ]。由表4測算結果可知，黑龍江省地方債務違約率遠遠低于0.42%，因此黑龍江省地方政府債務規模目前處于安全狀態。但是，由于近年來黑龍江省地方政府債務增長較快，需要測算出黑龍江省地方政府的安全償債規模，以安全償債規模為參考防控黑龍江省地方政府債務風險。

四、建立黑龍江省地方政府雙指標債務風險預警體系

（一）利用債務負擔率對政府債務余額構建三級預警

2016年10月27日國務院辦公廳印發了《地方政府性債務風險應急處置預案》，將債務風險分為四個等級，主要通過到期本息兌付違約、無法履行或有負債的法定償還責任和造成群體性事件這幾個指標的嚴重程度來確定[ 3 ]。國務院頒發的《地方政府性債務風險應急處置預案》是一種事后行為。然而，政府債務風險不同于自然災害，自然災害是由于不可抗力形成的，政府債務風險是人為因素造成的。如果此時依然按照自然災害的事后處置方法，必然發生債務違約，使得政府形象和公信力受損。因此，應對債務風險時必須設置事前債務風險預警及處置策略。

國內外學者在債務負擔率方面已經做出了大量研究。劇錦文和閻坤[ 4 ]指出西方發達國家界定政府的債務負擔率應當不超過45%。張平和張麗恒[ 5 ]對我國財政現狀研究發現債務負擔率應當不超過49.06%。歐盟簽訂的《馬斯特里赫特條約》規定債務負擔率應當不超過60%。根據以上三個債務負擔率指標構建黑龍江省地方政府債務風險三級預警體系（如表5所示）。

（二）利用KMV模型預警各年度安全償債規模，規避償債高峰期

安全償債規模是指當期政府應當歸還債務本金及利息的安全規模[ 5 ]。首先，在設定違約概率為0.42%的條件下，求出違約距離DD。再次，根據違約距離DD、可支配財政收入RT（此處按財政總收入的40%計算[ 6 ]）、財政收入增長率g和財政收入波動率σ，利用公式（5），求出安全償債規模DT。

運用公式（5）計算DT，結果見表6。

黑龍江省財政廳公布數據：2015—2017年應當償還的債務規模分別為541.95、791.78、549.63億元。由表6可以看出，以上三年應當償還的債務規模都在安全償債規模范圍以內。2016年為791.78億元，是一個債務到期的小高峰，然而當年的合理償債規模為1 107.4億元，相對于相鄰年份償債能力較弱，發債時可以將債券期限適當提前或推后，以規避償債高峰期。

五、黑龍江省地方政府債務風險處置短期對策

（一）建立償債準備金制度

（1）償債準備金的來源：表7顯示2013—2017年下年到期債務占當年財政收入百分比狀況。黑龍江省地方政府應當按年度依據財政收入的11.95%計提償債準備金，以滿足下年償債需求。通過下年初預算安排償債準備金，從土地出讓收入、國有資產處置或出租收入等財政收入中提取償債準備金。此前基于城投債建立的地方政府債務償債準備金經完善后，納入地方債償準備金體系。（2）償債準備金的管理原則：專款專用、專項核算、集中管理、滾存使用。（3）償債準備金的使用范圍：按規定本級政府需要直接償還的債務。審計部門應當依法對償債準備金的使用進行監督。

（二）建立三級處置債務危機應急響應手段

處置債務危機Ⅲ級響應手段：（1）通過債券置換，實現債務展期，合理分配償還年限，化解償債高峰期;（2）控制債務規模，適當減少債務發行量，縮減財政開支;（3）暫停負債高、資金回收期長的投資項目計劃;（4）嚴肅稅收征管。處置債務危機Ⅱ級響應手段：（1）削減三公經費開支;（2）要求所屬國企上繳利潤或未分配利潤;（3）處置不良資產;（4）削減公務員福利待遇;（5）對部分編外人員實行裁員;（6）對部分國有企業實行不喪失控制權為前提的股權轉讓;（7）減少對事業單位的預算資金。處置債務危機Ⅰ級響應手段：向黑龍江省地方政府債務風險防控委員會尋求救助。

（三）充分利用PPP合作模式

（1）重點扶植和全面推進相結合引領PPP項目。黑龍江地方政府應當重點推進哈爾濱地下綜合管廊、綏大高速公路、撫遠東極小鎮開發等大型PPP項目，可以適當提供一定的財政支持，樹立PPP合作典范項目。同時，對文化、科技、教育、環保、醫療、基礎設施等行業廣泛推動PPP模式的應用，著力吸引企業參與PPP項目，有針對性地制定分行業PPP模式推進方案。（2）創新項目推介方式。改變黑龍江省以往的多項目單一媒介遠程推介模式，運用多種媒介進行PPP項目推介，積極探索現場精準推介，推動采用“互聯網+PPP”模式與有關方面合作舉辦項目開發推介會。（3）構建技術支持平臺。完善黑龍江省PPP項目專家庫和咨詢機構庫，為PPP項目的實施提供技術支持。組織相關領域專家，對PPP項目的實施和運營進行指導、監督和評價，形成“計劃—執行—反饋—改進”的PPP投融資循環。（4）嚴格杜絕由PPP項目形成新的投融資平臺。

六、黑龍江省地方政府債務風險處置長期對策

（一）建立統一獨立的黑龍江省地方政府債務風險防控委員會

（1）黑龍江省地方政府債務風險防控委員會負責統籌管理全省債務風險處置基金。（2）當市縣級政府啟動債務危機Ⅰ級響應時，委員會根據市縣級政府的申請及其財政狀況確定對市縣級政府救助資金的額度、期限和利息等。（3）委員會應當以遏制地方償債危機為出發點，對市縣級財政進行管控，削減地方政府各種不必要開支，采取適度手段（處置地方政府資產，減少投資，減少地方政府人員福利等）化解地方財政困局。（4）接受救助的市縣級領導晉升必須有委員會認可，地方政府債務危機沒有解除之前，委員會不予簽字認可。

（二）建立黑龍江省地方政府債務風險處置機制體系

1.改革地方官員績效評價制度和地方政府財務重整

（1）把地方政府債務狀況納入地方官員的考核評價指標。對于債務超過警戒線的地方政府領導，績效評價中計負分，在一定范圍內降低其工資福利。對于任期內造成地方政府嚴重債務危機的地方官員，應當暫停其晉升計劃，直到地方政府債務問題處理完畢。黑龍江省應當把政府性債務狀況作為黨政領導干部任期經濟責任審計的重要內容，強化責任追究。（2）財務重整：1）削減經費開支。著力削減政府差旅、勞務及咨詢支出，同時對公務接待、公務出國培訓實行零支出。2）不得新批準政府投資計劃及項目，也不得新設立政府投資基金，已經設立的逐年退出基金計劃。3）暫停實行地方政府各種補貼。4）黑龍江省各級政府進行財務重整時，必須依法執行，同時務必保證地方政府有效運轉和民生支出。

2.建立預算償債機制

一般債務收入、發行費用和還本付息應當納入一般公共預算管理。根據當年一般公共預算財力和到期債務規模妥善安排、合理預計一般債務還本支出，并列入年度預算草案。可以效仿巴西模式，各級地方政府在每年的財政預算中，包含未來三年的償債計劃及融資計劃。根據未來三年債務到期情況，各級政府財政部門具體提出未來三年的償還方式及資金來源，同時預判未來三年的償債狀況，估計未來三年償債危機所處等級。在做預算償債規劃時，應當充分權衡各種償還手段，選擇最優償債手段解決債務償還問題。

3.設立債務風險處置基金

償債準備金以財政總收入的11.95%進行計提，由于各年度財政收入波動與到期債務的不一致性，必然會存在償債準備金不能完全覆蓋到期債務的情況，如表8所示。針對上述請況，黑龍江省級政府有必要建立債務風險處置基金應對哈爾濱市、大慶市等地區的意外債務風險。2017年度不再考慮2016年度未覆蓋部分，2017年未覆蓋下年到期債務金額為23.45億元，因此2017年需要籌集的債務風險處置基金金額為23.45億元。2018年以后年度需要籌集金額，根據具體償債準備金無法覆蓋部分，分批提前一個年度籌集資金。

（1）資金收繳方式：黑龍江省財政廳按照當年需要籌集的債務風險處置基金金額從財政收入中劃撥資金，成立財政專戶進行管理。（2）主要作用：1）當哈爾濱市、大慶市等債務風險較高地區突然爆發意外情況，出現大額債務違約時，黑龍江省地方政府債務風險防控委員會提出救助計劃，幫助解決市縣級債務違約問題。2）當市縣級政府進入Ⅰ級債務預警時，黑龍江省地方政府債務風險防控委員會提出救助計劃并且對地方財政進行管控。（3）基金運作方式：債務風險處置基金在救助資金期限方面實行靈活的手段，可以實行較長期限設置，同時實行有償使用制。債務風險救助資金發放以后，按照當期發行債券的平均利息向救助對象征收利息。

4.加強地方政府稅源建設

（1）產業結構方面。黑龍江省在稅源建設過程中，要以打造東北地區高新技術產業集群為目標，建立高新技術產業園，引入外部資金，提供政策支持。發揮黑龍江省優勢，著力建設新材料、生物產業、新能源裝備制造業為代表的高附加值產業。各級地方政府要高度重視稅源建設，關注互聯網、人工智能、信息技術等代表時代發展潮流的產業，推動以直升機、通用衛星、機器人、特種車輛、支線客機為代表的軍民融合產業發展，實現黑龍江省產業經濟改造升級。稅源建設不能像以前一樣過分倚重第二產業，應當積極發展第三產業，擴大第三產業在黑龍江省經濟結構中的比重，著力發展對俄貿易和旅游產業。（2）所有制形式方面。深化國有企業改革，著力推動混合所有制經濟，培育黑龍江世界一流企業。黑龍江省各級政府應當積極吸引外資，利用發達國家的先進技術及管理經驗促進本省經濟高效發展。同時，各級政府應當鼓勵小微企業發展，推動大眾創新萬眾創業，提高經濟發展活力，保證稅源建設的全面性。

【參考文獻】

[1] 孫浩進.黑龍江省工業結構性矛盾分析及破解路徑[J].牡丹江師范學院學報（哲學社會科學版），2017（2）：41-46.

[2] 徐崇波.基于KMV模型的地方政府債務適度規模研究[J].當代農村財經，2015（9）：6-9.

[3] 國務院辦公廳.國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/14/content_5132244.htm，2016-11-14.

[4] 劇錦文，閻坤.新經濟辭典[M].沈陽：沈陽出版社，2003：503.

[5] 張平，張麗恒.“十二五”時期我國地方投融資平臺債務的治理路徑[J].當代財經，2011（8）：34-41.

[6] 朱潔，李齊云.信用風險視角下地方政府債券發行規模測算：基于KMV模型的實證分析[J].中南財經政法大學學報，2016（2）：37-42.