《美墨加協定》勞工標準的發展動向及潛在影響

●李西霞

美國、墨西哥和加拿大于2018年11月30日簽署的《美墨加協定》（USMCA）〔1〕2019年12月10日，美國、墨西哥和加拿大對USMCA相關內容作出了進一步修訂，根據已公開的信息，修訂后的USMCA進一步加強了勞工的勞動保護，主要體現在如下幾個方面：（1）在涉及對工人的暴力時，取消了“通過持續和反復的作為或不作為”才構成實施違法行為的要求；（2）規定舉證責任由應訴方承擔，因為未履行協定義務已被推定為是“以影響當事方之間貿易或投資的方式”進行的；（3）修改了國家之間爭端解決程序性規則，強化對勞工的勞動保護。See https://www.international.gc.ca/tradecommerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cusma-aceum/summary_outcomes-resume_resultats.aspx?lang=eng.目前正有待國內立法機關批準生效，生效后將取代自1994年1月1日起實施的《北美自由貿易協定》（NAFTA）及其相關附屬協定。USMCA被認為是NAFTA的現代化版本（modernized agreement），它一方面保留了北美自由貿易關系中無關稅市場準入（tariff-free market access）這一關鍵要素，另一方面又納入了更新后的章節（如勞動章節）和新章節（如第33章“宏觀經濟政策和匯率事項”），以應對新的貿易挑戰。〔2〕See A New Canada-United States-Mexico Agreement, http://international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accordscommerciaux/agr-acc/usmca-aeumc/summary-sommaire.aspx?lang=eng.基于USMCA對NAFTA的承繼性，比較分析兩協定勞工標準的變化仍具現實價值。相較于NAFTA的勞工標準,〔3〕NAFTA 規定的勞工原則有 11項，包括：（1）結社自由和保護組織權；（2）集體談判的權利；（3）罷工權；（4）禁止強迫勞動；（5）對兒童和青年人的勞動保護；（6）最低限度就業標準；（7）消除就業歧視；（8）男女同工同酬；（9）預防工傷和職業病；（10）對工傷和職業病的補償；（11）保護移徙工人。此外，NAFTA僅要求締約國實施與11項勞工原則相關的國內勞動法，并未為締約國設置共同的最低勞工標準。USMCA的勞工標準加強了可執行性，不僅新增了“采納和維持”（adopt and maintain）1998年《國際勞工組織關于工作中基本原則和權利宣言》（以下簡稱“1998年《宣言》”）界定的核心勞工標準的義務，而且還增加了關于暴力侵害工人、工作場所基于性別的歧視等全新規定，被認為向勞動者提供了高標準的勞動保護。

在當前的區域經貿合作中，將勞工標準與國際貿易掛鉤漸成一種趨勢，〔4〕據WTO的統計數據，1995年自由貿易協定中納入勞工條款的有4個，2005年達到21個，2011年則升至47個。參見陳志陽：《多雙邊貿易協定中的國際核心勞工標準分析》，載《國際貿易問題》2014年第2期，第60頁。所以置于更廣泛的國際背景下觀察，USMCA勞工標準與既有的自由貿易協定中的勞工標準保持了一致，作為最新的法律實踐，其反映了勞工標準發展的代表性趨向，極有可能演變成未來其他區域自由貿易協定勞工標準的藍本。從深層次上剖析，在區域自由貿易協定中設置勞工標準，一方面是從國際層面推動國際勞工標準的實施，進一步保護勞工權益，另一方面也蘊含著協定方的利益選擇，旨在通過為協定相關產業就業者提供所設定的勞動保護來影響勞資關系，進而影響國際貿易的發展走向。

因USMCA談判受到美國的主導和影響，故其勞工標準的發展動向及帶來的潛在影響將可能在世界較大范圍產生波及，亟需關注與深研。需要說明的是，有關“自由貿易協定勞工標準”的術語，本文采用的是國際勞工組織（ILO）2016年在其出版物中給出的“國際貿易和投資協定中勞工標準”的定義，即“它是指關于勞動關系或最低工作條件、監督機制或合規機制、和/或合作框架的任何標準。”〔5〕“Labour provisions are defined as any standard which addresses labour relations or minimum working terms or conditions,mechanisms for monitoring or promoting compliance, and/ or a framework for cooperation. ” See ILO, Assessment of Labour Provisions in Trade and Investment Arrangements, Geneva: ILO, 2016, p.11.這也是其他學者認同和采用的定義。〔6〕See Jonas Aossi, Rafael Peels, and Daniel Samaan, Evaluating the Effectiveness of Labour in Trade Agreement: An Analytical and Methodological Framework, International Labour Review, 157 （4）, 2018, p.671.該定義至少包含了兩個方面的內容：一是強調了自由貿易協定中勞工標準的可設定性，即勞工標準由貿易談判協定各方協商達成，體現了國際法上的國家合意原則；二是提供了一個理解和研究自由貿易協定勞工標準的寬廣視角，不僅包括實體性權利和程序性規則，還涵蓋監督機制和合作框架。囿于篇幅，本文僅側重于研究其規范性權利和義務以及爭端解決機制。

一、USMCA升級和發展了NAFTA的勞工標準

USMCA一旦生效，北美自由貿易區區域貿易制度將會得到大幅升級。具體到勞工標準方面，將會使得貿易與勞動關系呈現以下新的特征。

（一）USMCA勞工標準采取納入模式與“1998年《宣言》”建立起聯系

與NAFTA勞工標準相較，USMCA勞工標準發生了如下顯著變化。其一，勞工標準采取納入模式，要求締約國在其國內法律和實踐中納入可執行的勞工標準，否則將構成違反協定義務，其他締約國可請求當事方履行該義務，加強了勞動權利的可執行性。其二，與“1998年《宣言》”建立起直接聯系。在國際勞工組織的發展史上，“1998年《宣言》”具有里程碑意義，它是后冷戰時代ILO確定的優先發展事項，〔7〕See Erika de Wet, Governance Through Promotion and Persuasion: The 1998 ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, German Law Journal, 9（11）, 2008, p.1434-1435.其核心標準以基本勞工公約的形式得以體現和發展，〔8〕參見1998年《國際勞工組織關于工作中基本原則和權利宣言》第1條。無論是否批準這些基本勞工公約，所有成員國都有義務促進和實現宣言所載的核心標準。〔9〕參見1998年《國際勞工組織關于工作中基本原則和權利宣言》第2條。USMCA施以締約國在其國內法律和實踐中納入ILO核心標準的義務，一來回應了ILO關于優先發展事項的要求，二來客觀上擴大了“1998年《宣言》”所載核心勞工標準的實施范圍。其三，增加了工人免予暴力、保護工人免受基于性別的就業歧視政策等新規定。

具體而言，首先，NAFTA通過其附屬協定《北美勞工合作協定》（NAALC）來處理勞工與貿易問題。NAALC是第一個明確涉及勞動權益的貿易協定，規定了三國要致力于提高的11項勞工原則，要求締約國實施與11項勞工原則相關的國內勞動法，但未為締約國設置共同的最低標準。〔10〕參見《北美勞工合作協定》附錄1：勞工原則。而且，這11項勞工原則也沒有援引任何ILO的勞工標準，也就是說，NAFTA勞工標準未與國際勞工標準建立起聯系。與NAFTA在其附屬協定中設定勞工標準不同，USMCA在主協定文本中即納入了勞動章節，對勞工標準全面作出了規定。其中一個重要方面就是要求締約國納入有執行力的勞工標準，對勞工保護工作中的基本原則和權利的法律和政策作出承諾，為美國、墨西哥和加拿大地區的勞動標準和工作條件提供一個公平的競爭環境，也就是說，USMCA施以締約方在其國內法律和實踐中采納并維持“1998年《宣言》”中定義的核心勞工標準的義務，〔11〕參見USMCA第23.3條（勞工權利）第1款及其腳注3。通過這種具有執行力的義務設定，與ILO核心勞工標準直接建立起了聯系，擴大了ILO核心勞工標準的實施范圍。除此之外，USMCA勞動章節還通過增加腳注注解，明確規定了結社自由與罷工權的關系，即“罷工權與結社自由權相關，如果不保護罷工權，就無法實現結社自由權”，〔12〕“For greater certainty, the right to strike is linked to the right to freedom of association, which cannot be realized without protecting the right to strike.”參見USMCA第23.3條（勞動權利）腳注5。體現出協定各方對結社自由與罷工權關系的肯定。與此同時，還對“與最低工資有關的可接受的工作條件”的法律適用進行了界定，即“締約方有關‘最低工資方面的可接受的工作條件’的勞動法包括根據各自法律規定向工人提供與工資有關的福利的任何要求，如利潤分享、獎金、退休金和醫療。”〔13〕USMCA第23.1條、USMCA第23.1條（定義）腳注1。

其次，相較于NAFTA設定的11項勞工原則，USMCA增加了關于強迫勞動、暴力侵害工人、移徙工人和工作場所基于性別歧視的全新規定，要求締約方消除所有形式的強迫或強制勞動，并要求其禁止“從其他來源進口全部或部分通過強迫或強制勞動（包括強迫或強制童工）生產的貨物”；〔14〕USMCA第23.6條（強迫或強制勞動）。保障工人和勞工組織在行使勞動權利時免予暴力、威脅和恐嚇；〔15〕參見USMCA第23.7條（對工人的暴力）。確保移徙工人受其勞動法保護，無論他們是國民還是非國民；〔16〕參見USMCA第23.8條（移徙工人）。要求締約國實施保護工人免受基于性別的就業歧視政策，并明確規定了保護范圍，具體包括懷孕、性騷擾、性取向、性別認同和照顧責任、產假/收養假和照顧家庭成員假，以及工資歧視；等等。〔17〕參見USMCA第23.9條（工作場所基于性別的歧視）。

最后，全面理解USMCA勞工標準還應注意其他相關規定。比如，關于墨西哥集體談判中工人代表的規定，要求墨西哥承諾進行勞工法改革。〔18〕參見USMCA第23章（勞動章節）附件A（墨西哥集體談判中的工人代表）。又如，關于生產汽車零部件的工人最低工資每小時16 美元的規定。〔19〕參見USMCA第4章（原產地規則）附件第7.3條，https://ustr.gov/sites/default/files/files/agreements/FTA/USMCA/Text/04_Rules_of_Origin.pdf，2019年8月8日訪問。

（二）USMCA勞動爭議受制于主協定爭端解決機制

依據NAFTA勞工標準，締約國承擔有效實施與11項勞工原則相關的國內勞動法，〔20〕參見《北美勞工合作協定》第3條（政府實施行動）和附錄1。若未能有效實施相關國內勞動法，將構成違反協定義務并成為訴諸爭端解決機制的理由。NAALC將11項勞工原則分為三個層級的主題，并據此設置了不同的解決程序，〔21〕參見《北美勞工合作協定》第21-37條。Also see Tamara Kay, Legal Transnationalism: The Relationship Between Transnational Social Movement Building and International Law, Law and Social Inquiry , 36 （2）, 2011, p.432.具體步驟有三：（1）磋商程序，即采用合作方式解決與11項勞工原則相關的爭端問題；（2）建立獨立的專家評估委員會，對與8項勞工原則（排除了結社自由和保護組織權、集體談判權和罷工權）相關的勞動爭議進行評估并據評估結果提出解決問題的建議（建議不具約束力）；（3）建立仲裁小組解決爭議，但僅適用與3項勞工原則（童工、最低工資、職業安全與健康）相關的爭議，該仲裁小組可要求當事方制訂補救行動計劃，并允許對未能實施該行動計劃的行為處以罰款或中止貿易利益的制裁。〔22〕參見《北美勞工合作協定》第32條（仲裁組成員的選擇）和第41條（利益的中止）。

這顯示出NAFTA建立了獨立的勞動爭端解決機制，并將特定勞動事項與貿易建立起聯系，不受主協定爭端解決機制的約束。與之相較，USMCA則是在主協定的勞動章節中規定了勞動爭端解決程序，并進一步明確規定勞動爭端受主協定爭端解決機制的約束，從而強化了爭端解決程序。申言之，根據USMCA勞動章節的規定，締約一方可向締約另一方提出書面請求,就本章下任何事項請求與被請求方進行勞動磋商。〔23〕參見USMCA第23.17條（勞動磋商）。如果在規定時間內未能通過磋商解決問題，那么可訴諸主協定爭端解決專家組程序，〔24〕參見USMCA第23.17.7條。但是勞動磋商程序為其前置程序。〔25〕USMCA第23.17.11條規定了勞動磋商作為前置程序，“任何締約方不得在未首先尋求根據本條解決該事項的情況下，將本章下產生的事項訴諸第31章（爭端解決）的爭端解決程序。”關于專家組最終報告的效力，USMCA第31.19.1條明確規定：“如果爭端所涉締約各方在收到最終報告之日后的30天內，不能接受依據第31.18條（最終報告的實施）達成的爭端解決方案，則申訴締約方可中止應訴締約方實施與協定不符或使其利益喪失或減損的措施等效的利益，直至爭端所涉締約方爭端解決方案達成一致。”這表明專家組報告具有約束力，如果所涉締約國不實施專家組在最終報告中提出的解決方案，那么另一當事締約國可直接中止其協定下的相關利益。很顯然，USMCA勞動爭端解決受制于主協定爭端解決程序的制度安排，也就是說，爭端解決程序適用于該協定勞動章節所規定的全部事項，從而加強了該協定項下勞動事項與貿易利益的聯系，增強了勞工標準的可執行力。

（三）擴大了USMCA貿易制裁的適用范圍

NAFTA規定的11項勞工原則所涉勞動爭議解決的救濟措施有三種：一是消除不符合協定的情形或消除損害的情形〔26〕參見《北美勞工合作協定》第38條（最終報告的實施）。；二是罰款〔27〕如果仲裁庭裁定一締約國持續地未能有效執行其國內與保護童工、職業安全與健康以及與最低工資相關的法律和法規，該國將被處以繳納一定數額的罰款。參見《北美勞工合作協定》第39條和附錄39。；三是中止貿易利益〔28〕當締約方不繳納罰款時，另一締約方可中止給予《北美自由貿易協定》下的利益，中止利益的總額不得超過罰款的數額。參見《北美勞工合作協定》第41條（利益的中止）和附錄41.2。。但需指出的是，在協定的爭端解決機制下，只有童工、職業安全與健康、最低工資的技術性標準是可執行的，如若違反，將處以罰款和中止貿易利益的制裁，〔29〕參見《北美勞工合作協定》附錄39和附錄41.2。這實際上是在限定的勞工標準領域把貿易制裁措施與勞工問題聯系起來，利用貿易制裁措施來解決特定的勞工問題。相形之下，USMCA勞動爭議的救濟措施更加多樣化，不僅包括消除不符合協定的情形或消除無效或損害的情形，或提供雙方可接受的補償，或爭議各方可能同意的任何其他補救措施，〔30〕參見USMCA第31.18.2條（最終報告的實施）。還包括中止貿易利益，〔31〕參見USMCA第31.19條（中止利益）。而且還擴大了該協定項下貿易制裁的適用范圍，使得核心勞工標準、最低工資、工作時間、職業安全與健康皆為可執行的勞工標準，如若違反，將施以繳納補償金和中止貿易利益的制裁。同時，USMCA還明確規定了違反這些勞動權利的證明標準，〔32〕參見USMCA第23.3條腳注4。從而在更廣泛的勞工標準領域把貿易制裁措施與勞工問題聯系起來，借助貿易制裁措施來解決勞工問題。

綜合上述分析，我們可將USMCA勞工標準的升級和發展概括為如下方面：一是采取納入模式，要求締約國在其國內法律和實踐中納入可執行的勞工標準；二是與ILO核心勞工標準建立起直接聯系；三是勞動爭議受制于主協定解決程序；四是貿易制裁適用于更廣泛的勞工標準領域。不可否認，這些升級和發展還有如NAFTA勞工標準的執行力不強、美國和加拿大意圖對墨西哥以低工資吸引投資和貿易進行遏制、美國一直在推動將勞工標準納入國際貿易體系等深層次的原因，但這些不是本文討論之重點，故不予展開和贅述。

二、USMCA與其他自由貿易協定勞工標準的比對

承前所述，USMCA勞工標準具有采用納入模式、與ILO核心標準建立起聯系、勞動爭議受主協定爭端解決機制約束、允許利用貿易制裁解決勞動問題等發展特征，這一方面體現的是USMCA勞工標準對NAFTA勞工標準的升級，另一方面還表現在其與其他自由貿易協定勞工標準的趨同上。

研究USMCA勞工標準與其他自由貿易協定的趨同性，可讓我們明晰在多大范圍內適用可執行的勞工標準，這有助于預判其在世界范圍的影響力以及對國際勞動力市場和國際貿易的影響程度。比對目前納入了勞工標準的其他自由貿易協定，可以發現USMCA勞工標準的發展特征不僅與《跨太平洋伙伴關系全面與進展協定》（CPTPP）勞工標準趨同，而且延續了美國與秘魯、巴拿馬、哥倫比亞、韓國簽訂的自由貿易協定勞工標準的特征。在趨同性下，也存在些許差異需要留意。

（一）USMCA勞工標準與其他自由貿易協定勞工標準的趨同

1.與CPTPP勞工標準的趨同

2018年12月30日11個國家〔33〕這11個國家分別是澳大利亞、文萊、加拿大、智利、日本、馬來西亞、新西蘭、墨西哥、秘魯、新加坡和越南。簽署的CPTPP正式生效，成為世界上最大的自由貿易協定之一，并將大幅加強對亞太主要市場的準入。CPTPP第19章專章規定了勞工事項，其勞工標準與USMCA勞工標準相比在以下方面有趨同性：（1）采取納入模式，要求締約國在國內法律和實踐中納入勞工權利；〔34〕參見CPTPP第19.3條（勞動權利）。（2）與“1998 年《宣言》”核心標準建立起聯系；〔35〕同上注。（3）勞動爭議受 CPTPP 主協定機制約束（設置前置程序）；〔36〕參見CPTPP第19.15條（勞動磋商）第12款和第13款。（4）可采用貿易制裁措施。〔37〕參見CPTPP第28.20條（賠償金和中止利益）。在權利內容方面CPTPP沒有如USMCA關于防止暴力侵害工人和消除工作場所基于性別的歧視等標準的規定。

CPTPP的前身是《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），是2017年1月美國退出后由其他11個國家簽訂的自由貿易協定。雖然美國退出了TPP，但包括勞工標準在內的該協定所有內容皆由其主導完成談判的，所以勞工標準的設置受制于美國關于納入可強制執行勞工標準的要求。CPTPP勞工標準實質性地延續了TPP勞工標準（同時刪除了與美國相關的內容）。由是可見，美國關于在自由貿易協定中納入可強制執行的勞工標準的要求已為11個CPTPP協定方所接受，發展成了跨太平洋自由貿易區貿易體系中的勞工規則。

2. 延續了美國與秘魯、巴拿馬、哥倫比亞、韓國自由貿易協定的勞工標準

除了與CPTPP勞工標準發展特征趨同外，USMCA勞工標準還與美國和秘魯（2009年）、巴拿馬（2013年）、哥倫比亞（2012年）、韓國（2012年）簽訂的自由貿易協定勞工標準保持趨同。

美國與秘魯自由貿易協定第17章對勞工問題作出了專門規定，勞工標準采取的是納入模式；〔38〕參見《美國與秘魯自由貿易協定》第17.2條（基本勞工權利）。與“1998年《宣言》”的核心標準建立起聯系；〔39〕同上注。勞動爭議受主協定機制約束（要求前置程序）；〔40〕參見《美國與秘魯自由貿易協定》第17.7條（合作性勞動磋商）第6款和第7款。可適用貿易制裁措施。〔41〕參見《美國與秘魯自由貿易協定》第21.16條（中止利益）。但與USMCA勞工標準和CPTPP勞工標準不同的是，美秘自貿協定僅要求納入“1998年《宣言》”的核心標準。

同樣地，美國與巴拿馬、哥倫比亞和韓國簽訂的自由貿易協定勞工標準也采取納入模式，〔42〕參見《美國與巴拿馬自由貿易協定》第16.2條（基本勞工權利）、《美國與哥倫比亞自由貿易協定》第17.2條（基本勞工權利）、《美國與韓國自由貿易協定》第19.2條（基本勞工權利）。與“1998年《宣言》”的核心標準建立起聯系，〔43〕參見《美國與巴拿馬自由貿易協定》第16.2條（基本勞工權利）、《美國與哥倫比亞自由貿易協定》第17.2條（基本勞工權利）、《美國與韓國自由貿易協定》第19.2條（基本勞工權利）。受主協定爭端機制約束（要求前置程序），〔44〕參見《美國與巴拿馬自由貿易協定》第16.7條（合作性勞動磋商）第6款和第7款、《美國與哥倫比亞自由貿易協定》第17.7條（合作性勞動磋商）第6款和第7款、《美國與韓國自由貿易協定》第19.7條（勞動磋商）第4款和第5款。允許實施貿易制裁措施。〔45〕參見《美國與巴拿馬自由貿易協定》第20.15條（中止利益）、《美國與哥倫比亞自由貿易協定》第21.16條（中止利益）、《美國與韓國自由貿易協定》第22.13條（不實施）。

這些特征均在USMCA勞工標準中得到體現。因此可以說，USMCA勞工標準是美國與秘魯等國簽訂的自由貿易協定勞工標準的延續和發展，體現了美國堅持在國際貿易協定中納入可強制執行勞工標準的貿易政策，通過為協定方施加強制性義務，在勞工標準與國際貿易之間建立起有約束力的關系。〔46〕See David A. Gantz, C. Ryan Reetz, Guillermo Aguilar-Alvarez and Jan Paulsson, Labor Rights and Environmental Protection Under NAFTA and Other U.S. Free Trade Agreements［with Comments］, University of Miami Inter-American Law Review, 42 （2）, 2011,p.341-342.

（二）USMCA勞工標準與其他自由貿易協定勞工標準的差異

USMCA勞工標準雖與前所述及的勞工標準有趨同性，但與其他自由貿易協定勞工標準相比，也存在一定的差異。

其一，在全球背景下，納入可執行的勞工標準模式在規則影響力和適用范圍上有了相當的發展，但也應看到，提倡促進性勞工標準、拒絕采用貿易制裁來解決勞動問題的歐盟自由貿易協定的勞工標準模式也有一定的影響力。〔47〕參見李西霞：《歐盟自由貿易協定中的勞工標準及其啟示》，載《法學》2017年第1期；ILO, Assessment of Labour Provisions in Trade and Investment Arrangements, Geneva: ILO, 2016, p.39.

其二，上述自由貿易協定勞工標準盡管有趨同，但由于不同的方法和相互各異的國家背景，勞工標準的內容或多或少存在差異。〔48〕同前注〔6〕，Jonas Aossi、Rafael Peels、Daniel Samaan 文，第 672 頁。比如，USMCA的核心勞工標準與“1998年《宣言》”的核心勞工標準并未完全保持一致，增加了“禁止最惡劣形式的童工”這項內容；還納入了其他權利，如工人免受暴力威脅，這是其他自由貿易協定所沒有的。進一步審視美國與其他國家自由貿易協定（如與秘魯的自由貿易協定）關于勞工標準的規定，勞工標準的內容也或多或少存在不同。這也是為何ILO對自由貿易協定勞工標準給出定義的原因所在，因為勞工標準可以是關于勞動關系或最低工作條件、監督機制或合規機制、和/或合作框架的任何標準，以體現協定方之間的合意和選擇。

研究認為，以貿易為基礎界定（核心）勞工標準的方式，顯示出定義（核心）勞工標準的相關主體的利益。此際，即使是國際上承認的勞動權利的倡議，協定方也認為有必要對貿易協定要納入的勞工標準進行有選擇的界定，比如，USMCA勞動標準中包括有“禁止最惡劣形式的童工”的規定，還有關于汽車行業工人最低工資16美元/每小時的規定，都凸顯了美國保護其國內勞動力和國內產業發展的利益訴求。因此，從深層意義上言，根據所處體制的不同，自由貿易協定（核心）勞工標準的選擇是多樣化的，并無一定之規，最終達成的協議是各方利益博弈之結果。〔49〕See Philip Alston and James Heenan, Shrinking the International Labor Code: An Unintended Consequence of the 1998 ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, New York University Journal of International Law and Politics, （36）, 2004,p.244-245.

三、USMCA勞工標準對未來自由貿易協定的潛在影響

USMCA雖尚未生效，但我們對其勞工標準的潛在影響應給予高度重視，盡早制定因應之策，預防和消除其生效后可能帶來的負面影響。

（一）USMCA將加強“1998年《宣言》”核心標準的實施

以上分析顯示，USMCA勞工標準要求納入“1998年《宣言》”的核心標準，使其具有可執行力，體現出對ILO核心勞工標準價值的尊重，符合ILO后冷戰時期優先促進核心勞工標準的目標，〔50〕同上注，第221-264頁。從客觀上加強了“1998年《宣言》”核心標準的實施。

截至目前，在自由貿易協定中納入“1998年《宣言》”核心標準已為美國和歐盟等主要經濟體所接受和采納，USMCA則進一步加強了這種趨勢。但是，由于納入方式不同，協定方承擔的義務也有著本質差別。比如，以USMCA為代表的美國自貿協定要求納入可強制執行的核心勞工標準，此時，核心勞工標準具有執行力，而歐盟則以促進性方式納入核心勞工標準，不具有執行力。從法理上分析，“1998年《宣言》”核心標準以8項基本勞工公約作為表達方式，即使尚未批準有關公約，ILO成員國也有義務促進和實現這些核心勞工標準。對于此，加拿大和墨西哥因均批準了8項基本勞工公約，故無法律上的障礙，〔51〕See ILO, Ratifications for Canada, https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_ID:102582; ILO, Ratifications for Mexico, https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_ID:102764.而美國只批準了2項基本勞工公約，〔52〕See ILO, Ratifications for United States, https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_ID:102871.于此情形，仍在USMCA這一國際協定中要求納入“1998年《宣言》”核心勞工標準，其采取的路徑是通過國內立法，即通過貿易促進授權來為其締約國際協定提供法律依據。〔53〕同前注〔46〕，David A. Gantz、 C. Ryan Reetz、 Guillermo Aguilar-Alvarez 、 Jan Paulsson 文，第 341 頁。

中國已經批準的基本勞工公約有4項，〔54〕See ILO, Ratifications for China, https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:0::NO:11200:P11200_COUNTRY_ID:103404.在此情形下，可否援引“1998年《宣言》”核心勞工標準來界定我國自由貿易協定中的勞工標準？回答此問題依賴于究竟是選擇“納入”方式還是“促進”方式，如果是采取歐盟的促進方式，那么不會存在太大的法律障礙，因為其不具有執行力。但是，對于CPTPP勞工標準要求采取的納入模式，如果我國有意加入的話，該如何處理與“1998年《宣言》”核心勞工標準的關系？對此，美國的締約實踐值得我們研究和借鑒。筆者建議從兩個途徑進行考慮：其一，通過立法途徑，明確界定我國簽訂的自由貿易協定可納入的核心勞工標準的內容；其二，明確規定勞工保護水平，如我國在批準《經濟、社會及文化權利國際公約》時，對該公約第8條第1款（甲）項作出聲明：“一、中華人民共和國政府對《經濟、社會及文化權利國際公約》第八條第一款（甲）項，將依據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國工會法》和《中華人民共和國勞動法》等法律的有關規定辦理。”〔55〕參見《全國人民代表大會常務委員會關于批準〈經濟、社會及文化權利國際公約〉的決定》，載中國人大網2001年2月28日，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-06/01/content_5136874.htm，2019年3月6日訪問。也就是說，我國承認參加工會的權利，但保護水平僅限于我國法律現行規定之水準。

（二）對多邊貿易體系勞工標準規則確立的撬動效應

USMCA勞工標準與CPTPP勞工標準在納入模式及強制執行方面保持了一致。可以想見，待USMCA生效后，可執行的核心標準將適用于更大范圍的自由貿易區，不僅包括USMCA的三個簽字國（2016年，北美自由貿易區國內生產總值占全球的28%〔56〕See “Canada-United States-Mexico Agreement: Economic Growth & Prosperity”， https://www.international.gc.ca/tradecommerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cusma-aceum/index.aspx?lang=eng.），而且包括CPTPP（2018年，該協定自由貿易區國內生產總值占全球13.5%〔57〕See “What is the CPTPP”, https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/cptpp-ptpgp/index.aspx?lang=eng.）的11個締約國，如果再加上美國與韓國等簽訂的納入可執行的勞工標準的自由貿易協定，那么全球范圍內適用可強制執行的勞工標準的國家將擴展至15個。

進一步言，USMCA勞工標準的“納入”模式還有可能演變成未來其他區域自由貿易協定勞工標準的藍本。CPTPP生效后，其締約國于2019年1月19日舉行首次部長級會議，討論哥倫比亞、印度尼西亞、韓國、泰國和英國等有意加入該協定的相關議題。〔58〕參見《沒有美國的TPP要擴容 中國要不要加入？》，載新浪財經網2019年1月9日， http://finance.sina.com.cn/roll/2019-01-09/doc-ihqhqcis4633371.shtml.還有報道稱，美國貿易代表辦公室向國會提出，在USMCA達成后，將以該協定為范本，開始與歐盟、英國和日本等貿易伙伴進行自由貿易協定談判。〔59〕參見《特朗普急于對歐英日啟動貿易談判 歐盟：準備都沒開始》，載新浪財經網2018年10月17日，http://finance.sina.com.cn/roll/2018-10-17/doc-ihmhafis2944604.shtml.依此推斷，在這樣大的貿易區范圍內，無論以USMCA還是以CPTPP為范本，這些商簽的自貿協定勞工標準在很大程度上將不得不遵循上述發展特征，即勞工標準采用“納入”模式、與“1998年《宣言》”的核心標準建立起聯系、勞動爭議受制于主協定爭端解決機制約束、可使用貿易制裁方法。這種發展趨勢將會極大地擴展可執行的勞工標準的適用范圍。將可執行的勞工標準納入貿易協定和國際貿易體系的實質是將勞工保護置于國際監督之下，相關締約國和公司如違反相關義務將面臨來自國際層面對侵犯權利的審查。〔60〕See Lance Compa, Trump, Trade, and Trabajo: Renegotiating NAFTA’s Labor Accord in a Fraught Political Climate, Indiana Journal of Global Legal Studies, （26）, 2019, p.296.同時，這種可執行的勞工標準也為協定方訴諸爭端解決程序奠定了法律依據，使其掌控了解決國際貿易勞動糾紛的主動權。〔61〕同前注〔46〕，David A. Gantz、 C. Ryan Reetz、Guillermo Aguilar-Alvarez 、 Jan Paulsson 文，第 350 頁。

我國歷來排斥納入有執行力的勞工標準并拒絕采用貿易制裁措施來解決勞工問題，若我國有意加入CPTPP，如何在國家層面作出戰略安排無疑是一個要先行解決的現實問題。

無論從適用可執行的勞工標準的國家范圍看，還是從其未來適用的發展趨勢看，均透出整合之跡象。因此，對于USMCA勞工標準，我們有必要將其上升到多邊貿易體系勞工標準規則的高度來加以審視和研判。在歷史上，美國慣有以區域貿易規則撬動多邊貿易規則的做法，〔62〕參見樊勇明、沈陳：《TPP與新一輪全球貿易規則制定》，載《國際關系研究》2013年第5期，第3-15頁。因此有可能會基于USMCA勞工標準對未來的多邊貿易制度改革施壓，以期在勞工與貿易關系問題上有所突破，撬動多邊貿易體制中勞工標準的重構。對于這種撬動的影響，我們必須保持高度的警醒，及早展開相關研究，找尋應對之策。

（三）對國際貿易的多重影響

毫無疑問，USMCA勞工標準代表著一類自由貿易協定勞工標準，其對國際貿易的潛在影響可能是多方面的。

其一，最直接的影響就是如果無法按納入模式建立可執行的勞工標準，那么就無法加入相關自由貿易協定，如CPTPP，故而也就無法享有相關協定下的貿易利益，如零關稅或貿易優惠或市場準入。

其二，這類自由貿易協定勞工標準允許采取貿易制裁措施，如繳納補償金或中止貿易利益，來影響協定項下的產業關系和勞資關系，最終對國際貿易產生影響。

其三，這類自由貿易協定勞工標準的設定蘊含著相關參與方的利益選擇，通過為進出口行業就業者提供所設定的勞動保護來影響產業關系，進而影響國際貿易的發展走向。一個典型的例子就是USMCA對汽車產業工人最低工資的規定。USMCA在第4章（原產地規則）附件中關于“勞動價值內容”的規定，要求40%（載客車輛）和45%（輕型貨車）的汽車零部件必須由工資不低于16美元/每小時的工人生產，〔63〕同前注〔19〕。這遠高于墨西哥工人的工資水平，客觀上迫使墨西哥提高其工人工資，以解決墨西哥與美國、加拿大這兩個發達國家之間的巨大工資差異以及由此引發的勞動力成本問題。這一關于時薪的規定還可能會影響某些產品的生產地點的轉移，凸顯了特朗普政府利用USMCA鼓勵美國汽車產業海外生產線遷回美國本土的意圖，同時有利于保持美國目前的汽車零部件生產規模（這實質上限縮了原產地原則的適用）。盡管USMCA尚在批準中，但這項規定已經產生了一定影響，美國領頭汽車公司已經開始擴大在本國的投資，〔64〕參見萬軍：《〈美墨加協定〉對北美三國投資的影響》，載《拉丁美洲研究》2019年第2期；刁大明、宋鵬：《〈從美墨加協定〉看美國特朗普政府的考慮》，載《拉丁美洲研究》2019年第2期。引發了投資和貿易轉移。

其四，USMCA第23.6條要求簽字國采取合適措施，禁止從其他來源進口全部或部分通過強迫勞動（包括強迫或強制童工）生產的產品進入其領土，并對其識別和轉移。“其他來源”意味著所有國家，而非僅指協定方，這實質上擴大了USMCA的適用范圍，很可能成為三個協定方任性拒絕從非協定方進口貨物的法定理由，或演變為謀求不當貿易利益的借口。

為了消減對國際貿易帶來的潛在影響，我國應盡早研究制定指導準則，為我國企業或個人與USMCA締約方進行貿易或投資提供遵循相關勞工標準的指南，尤其是制定措施應對該協定第23.6.1條〔65〕USMCA第23.6.1條規定：“締約各方承認消除所有形式的強迫或強制勞動（包括強迫或強制童工）的目標。因此,締約各方應通過其認為合適的舉措, 禁止從其他來源進口全部或部分通過強迫或強制勞動（包括強迫或強制童工）生產的產品進入其領土。”的規定，以避免該規定在現實中的適用。此外，深入分析我國相關勞工標準的立法和實踐現狀，研究我國加入CPTPP在勞工標準方面的可行性，比如是否可考慮先行納入我國可接受的勞工標準，對于現階段達不到的勞工標準，可否通過制定階段性標準或制定例外條款的辦法，盡早加入CPTPP以應對其帶來的負面影響。

四、結語

USMCA 納入可執行的勞工標準，與“1998年《宣言》”的核心勞工標準建立起聯系，一則是加強了國際監督，二則通過貿易制裁措施來解決勞工問題，對勞資關系和國際貿易產生影響。目前，采取納入可執行的勞工標準的USMCA、CPTPP，以及美國與秘魯、巴拿馬、哥倫比亞、韓國等區域性或雙邊貿易體系已經形成，這種趨勢很可能會對多邊貿易體制勞工標準規則的確立產生撬動作用。納入可執行的勞工標準模式對中國未來加入CPTPP以及參與全球化發展帶來了巨大挑戰，涉及如何設計和構建我國主張的自由貿易協定勞動標準等深層問題。對此，在制定措施應對上述潛在影響及建立我國可接受的自貿協定勞工標準時，應高度關注趨同性下存在的差異性，因為這體現的是自貿協定勞工標準的可設定性，以及國際法上的國家合意原則。決策者在選擇將勞工標準納入自由貿易協定時應該認識到，協定的內容本無理想和固定的模板，只能期許特定背景下的良好設計與構建。