我國公共衛生突發事件應對的情報機制及體系

王偉軍

摘? ?要：新冠肺炎疫情已成為國家重大公共衛生安全突發事件。結合這次重大疫情應對過程，思考情報學和情報工作的作用具有重大的現實意義。文章從情報學視角剖析此次疫情發生、發展與抗擊過程中所出現的信息與情報問題;立足總體國家安全觀和新“大情報觀”，提出國家公共衛生突發事件應對的情報體系框架，并分別對國家公共衛生突發事件預防與應急響應中的情報機制，情報嵌入的預測預警和應急管理系統，基于“數據-信息-知識-情報”信息鏈的情報工作體系和民眾的信息素養與健康促進支持體系進行了闡述，以促進情報學與公共衛生安全領域的交叉與融合，促進公共衛生重大突發事件應對機制和應急管理體系完善。

關鍵詞：公共衛生突發事件;新冠肺炎;情報機制;情報體系;情報工作;總體國家安全觀

Abstract The outbreak of COVID-19 has become a major public health emergency in China. It is of great practical significance to reflect on the role of information science and information work in the response to this major infection. From the perspective of information science， this paper analyzes the information and intelligence problems in the epidemic outbreak and development. Based on the Overall National Security Concept and a new “big intelligence view”， the paper also proposes the response information system framework of the national public health emergency，intelligence-embedded early warning and emergency management systems， intelligence mechanism focusing on the prevention and emergency response of the country's public health emergencies， intelligence system based on the "data - information - knowledge - intelligence" information chain， information literacy and health promotion support system， in order to facilitate crossover and integration of information science and public health security system， and improve response mechanism of the major public health emergency.

Key words public health emergency; COVID-19; intelligence mechanism; intelligence system; information work; National Security

1? ?引言

在公共衛生突發事件預防和應對中，信息無疑是至關重要、決定成敗的關鍵因素之一。此次新冠肺炎疫情的預防和管控，不僅是一場全民“戰疫”的阻擊戰，也是一場信息戰和情報戰。疫情初期應對所暴露出的亂象不只是醫藥衛生問題，還涉及公共衛生突發事件應對機制、信息公開與傳播、信息服務、知識普及和公民信息素養等方面的問題;從專業視角則反映出我國公共衛生突發事件應對機制中情報工作的“耳目、尖兵、參謀”作用缺失，以及疫情信息發布和知識服務等方面的滯后且響應不足。

因此，在總體國家安全觀下的國家安全治理體系和治理能力建設進程中，結合新冠肺炎公共衛生突發重大事件應對過程，探討我國情報學和情報工作發展具有重要的現實意義。本文從情報學視角剖析此次新冠肺炎疫情發生、發展與抗擊過程中所出現的數據不清、信息不暢、情報支持不足等問題;立足國家安全情報戰略和新“大情報觀”[1]，針對重大疫情防控體制機制和健全國家公共衛生應急管理體系建設，提出國家公共衛生突發事件應對的情報體系框架，著重闡述國家公共衛生突發事件預防與應急響應中的情報機制、情報工作體系和公眾信息素養與健康促進支持體系，以立足現實重大問題推進情報學與公共衛生安全領域的交叉與融合，促進國家公共衛生安全體系和公共衛生重大突發事件應對機制的完善。

2? ?新冠肺炎疫情出現后的信息與情報問題分析

本次疫情出現后地方政府及相關部門應對不及時、決策失誤、措施失當和管理亂象，固然與病毒的不可未知性和社會復雜形勢有關，但從情報學和信息管理的視角，基于“數據-信息-知識-情報”信息鏈和情報的功能考察，可以看到：我們在疫情的信息/情報預警、信息公開、社會輿論引導、健康知識普及和健康知識服務等方面均存在嚴重不足。

2.1? ? 疫情數據采集單一，傳染性疾病預測預警的情報來源有限

預測和預警是公共衛生傳染病防控的第一道安全閥。我國2006年開始建立的國家傳染病和突發公共衛生事件監控網絡直報系統——橫向覆蓋全國，縱向到鄉鎮衛生院，只要發現傳染性病例，醫院就可直接在這套系統上報告病例，包括中國疾控中心在內的各級疾控部門都能第一時間了解情況。這在“疫情上報第一人”張繼先2019年12月27日就向疾控系統報告的事例中可見該系統是有效的，但為何沒起到預警作用呢？究其原因，從情報視角看，主要存在如下問題：

（1）傳染病數據采集中數據類型與方法單一。該系統的病例數據與信息主要來源于醫院的醫療診斷，數據來源渠道和類型單一，沒有考慮到網絡與社交媒體相關數據和信息對疾病預測的重要性。而國內外的相關研究都表明，諸如Healthmap系統、Google預測和百度疾病預測等監測預警系統，基于網絡信息搜索和社交媒體的大數據是疫情預測和跟蹤監測的重要信息源。

（2）傳染病數據和信息報告制度存在不足。公共衛生與醫療機構的分工協作機制不全、聯通共享環節有欠缺，存在“防控-治療”分離的問題。表現為臨床重治療卻往往忽略人群疾病流行分析和報告，而公共衛生又無法第一時間深入現場進行流行病學調查和及時確診問題，難以發揮不明原因傳染病早預防、早發現的作用。據2020年1月29日來自中國疾病預防控制中心、武漢市疾病預防控制中心等機構發表于《新英格蘭醫學雜志》的回顧性病例分析論文《新型冠狀病毒感染肺炎在中國武漢的初期傳播動力學》報道，2019年12月中旬密切接觸者之間就已發生人際傳播[2]，但直到2019年12月27日武漢疾控中心才得到上報，可見依靠傳染病網絡直報系統的數據來源還是存在漏報和上報不及時等問題。

（3）傳染病預測預警能力薄弱，缺乏情報支持。在本次疫情出現后，疾控系統在收到不明傳染病個案病例后，派出國家頂級專家調查組，但仍未得出正確的判斷。這說明我國傳染病預測能力和情報支持決策的能力還很不足。在我國，雖然建立了“傳染病疫情網絡直報系統”和多個“病原監測系統”以及百度疾病預測等監測預警系統。然而，目前我國傳染病監測數據存在分散、孤立、標準不統一、非結構化、時空尺度不一致等問題，不能形成具有預測預警能力的傳染病大數據，難以開展有效的情報分析和形成支持決策的情報產品，說明公共衛生防控體系建設中缺乏情報工作和支持決策的情報機制，嚴重制約了我國對傳染病疫情的應急反應和防控決策。

2.2? ? 疫情初期的信息缺失，導致公眾對疫情的集體無意識

在應對2003年SARS疫情之后，“信息公開就是最好的‘疫苗”這個觀念被社會普遍接受。信息決定著對疫情風險的認知水平，是社會認知的依據。國外的相關研究也證明，媒體報道增加10倍，疾病的感染數量就會減少三分之一。針對此次疫情的發布，中國社會科學院社會心理研究中心的調查顯示，37.6%的民眾認為疫情初期信息的公開比較滯后，40%的民眾表示信息公開的透明程度比較低[3]。此次疫情信息缺失的問題主要表現在：

（1）疫情信息公開不及時、不全面和不準確。2019年12月31日，武漢官方首次披露發現不明原因肺炎疫情，之后經歷了“不人傳人”“不排除人傳人”“有限人傳人”的過程;直到2020年1月20日，鐘南山公開宣布新冠肺炎“確定人傳人”。這個過程經歷了20天，也讓武漢的疫情防控錯失了疫情關鍵的20天。而武漢衛健委發布的信息不僅與事后經確認的不一致，而且出現連續多日沒有新增病例、沒有密切接觸者的通報。信息發布甚至沒有任何對市民的預警性提醒。

（2）民眾獲取疫情信息的渠道有限，疫情信息可得性弱。自2019年12月武漢市出現疫情的最初一段時間，相關疫情信息少有披露，而且實行“內緊外松”舉措，嚴控相關疫情信息公開，疫情信息缺失導致公眾對于疫情不知情、不知曉，毫無防范意識和措施，在這段時間內社會大眾根本沒有意識到這場疫情的緊急程度和危害程度，從而加速了病毒的傳播。

（3）信息公開程度影響民眾對政府的信任水平。民眾對此次疫情的恐慌，既來自于人類對傳染病的悲傷記憶，也來自于對病毒的不可知性，更來自于疫情初期信息的不透明。最初階段的信息不透明，是導致感染不斷擴大和民眾情緒不穩定的重要原因，也影響民眾對政府的信任。

2.3? ? 信息過載與信息失真并存，信息疫情與信息繭房加劇民眾恐慌

2020年1月23日凌晨兩點，武漢宣布“封城”，有關疫情和防治信息激增，信息多源、量大、混亂，質量參差不齊，謠言、謊言信息滿天飛，真假難辨，而官方疫情信息披露不足，科學的疫情防控知識和肺炎相關的科學常識供給不足，且由于民眾恐慌時期的信息偏好性選擇，更使謠言有了市場，進一步加重了民眾的恐慌情緒和心理焦慮。此階段暴露的問題主要是網絡信息空間治理、網絡信息發布、疫情防治知識服務和公民個人健康信息素養不足等。

（1）造成信息過載的原因。當今是移動互聯網及社交媒體的時代，除了官方及非官方媒體，還有大量專事信息發布及評論的自媒體，以及無數的微型社交生態圈（如微信/QQ群）。人人都成為信息的發布者和使用者，使信息的生產和傳播大眾化、便捷化、多樣化。同時，民眾認知和信息選擇偏好、個人信息評價與利用能力的局限，導致民眾認知負荷加重，信息焦慮和恐慌情緒蔓延。心理學研究揭示，信息過載會延長人們對信息的判斷時間，降低判斷信息的正確率[4]，削弱人們的信息篩選、甄別和整合能力[5]。2018年發表在《Science》上的一項調查分析發現，未經證實的虛假消息要比真實的信息在網絡上被轉發的比率多70%[6]。一方面，大眾對信息有選擇性偏好，且缺乏對病毒防治知識的了解，容易偏聽偏信進而轉發擴散信息;另一方面，部分新聞媒體和自媒體為抓熱點，制造新聞、斷章取義地宣傳報道不真實的預防治療藥物與方法，助長了不實信息的傳播。

（2）信息過載導致信息疫情和信息繭房效應。伴隨著新冠肺炎疫情爆發的是信息疫情的爆發。“信息疫情”（infodemic，information和epidemic的組合）是指過多的信息（有的正確，有的錯誤）反而導致人們難于發現值得信任的信息來源和可以依靠的指導，甚至可能對人們的健康產生危害。在傳染病暴發的初期，由于對新的疾病威脅未知，大量謠言和不實信息，增加了人們的擔憂和焦慮。經過前期的疫情相關信息缺乏的“真空”階段，人們渴望填補信息上的空白，這給各種謠言和不實的信息以可乘之機，越發使人們不加思考地相信自己“相信”的信息，逐漸陷入自己的信息繭房，使焦慮和恐慌加劇。

（3）權威、專業的信息和知識供給不足。一方面是權威機構和媒體對不實疫情信息的澄清、過濾和消除機制不夠及時，尤其是疫情信息激增和輿論場混亂之時，權威機構和官方媒體的及時發聲、信息透明和可信是穩定民眾心理的鎮靜劑;另一方面，有關專業、權威的疾病預防與治療的知識服務供給不足，導致各種治療方法充斥網絡，相關藥劑遭搶購。

2.4? ? 公民個人信息采集中缺乏保護機制，存在個人信息泄露的隱患

隨著各地對新冠肺炎疫情聯防聯控工作的加強，各地出現了多部門反復登記、采集個人信息的情況。一方面反映出我國信息化建設還相對落后，也反映出前期我國智慧城市建設還存在不足。深層次原因還是沒有真正貫徹“以用戶為中心”的信息管理思維，沒有構建以用戶數據為基礎、以用戶需求為導向的政務信息管理和服務體系，具體反映在缺乏用戶數據采集總體規劃、信息數據共建共享和服務機制;另一方面，有關防疫信息登記信息廣泛的、任意的傳播現象，也反映出部分信息采集者和部分網絡媒體對公民隱私權保護的無視與無知。

（1）公民個人信息被采集與共享安全規則不足。數據采集大多采用傳統的手工錄入、電子填表等方式，在緊急情況下難以保證安全的傳遞和共享。移動互聯網打破了原有信息管理封閉體系，打破了原有體制中的信息報送機制和信息安全控制邊界，在此次疫情中個人信息采集和傳遞過程中依賴于社交網絡工具，信息保護手段缺失，導致大量沒有安全保護措施的電子文檔通過社交工具任意傳播。

（2）個人信息泄露的隱憂無疑會加大疫情信息統計與搜集的難度。個人信息泄露事件增加了民眾對數據采集的抵觸情緒和對個人信息泄露的恐慌，很大程度上也影響著民眾的知情范圍、心理感受和行動決策，可能導致不配合提供正常防疫申報要求的相關信息，加劇民眾對于政府或信息采集機構的信任危機，也不利于后續相關精準措施的制定和實施。

（3）個人信息的法律保護不足。我國的《個人信息保護法》從2003年開始起草，至今仍沒有出臺。雖然我國刑法修正案專門就保護公民的個人信息作出了規定，但個人信息保護法律體系是一個涉及憲法、刑法、民法、行政法等多個部門法的綜合體系，需要盡快制定和頒布一部保護個人信息的專門法律。隨著信息處理和存儲技術的不斷發展，我國個人信息濫用問題日趨嚴重，社會對個人信息保護立法的需求越來越迫切。

2.5? ? 公共衛生突發事件應對管理與決策上的情報支持不足

在SARS疫情17年之后，我國公共衛生建設成就、醫學研究進步程度和公共衛生應急體系（特別是預案和指揮）并沒有想象或預期的那樣高水平發揮作用。首先是缺乏基于大數據等多源數據融合的傳染病監測預警系統，缺乏疫情預測預警的情報能力;其次是缺乏疫情防控信息管理系統，以實現一種面向所有參與者的規則統一的疫情相關數據收集、共享與處理方式;最后是缺乏國家應急管理大數據平臺和指揮調度中心，更沒有決策支持的情報機制。

（1）目前我國傳染病預測預警能力薄弱，而基于大數據的監測預警仍處于空白，導致新冠肺炎這一傳染病的預測預警不足。因此，亟需建立基于多源信息大數據的傳染病預測預警技術平臺，提升我國傳染病預測預警的時效性和準確性，使突發新發傳染病的預警關口大大前移，有效降低重大傳染病的發病率，提高國家應對重大傳染病的防控能力。

（2）突發公共衛生事件應急體系與能力落后。2006年制訂的《國家突發公共衛生事件應急預案》宏觀指導有余，細節規范不足，加上預案的實操性和時效性沒有迭代升級（如美國聯邦應急管理局主導的相應防災法規，幾乎每年調整），特別是沒有充分考慮到交通網絡輻射性、地域人群流動特殊性、區域公共資源平衡性、社會動員力量主體性等諸多需要應對的復雜環境因素和變量，才導致本次疫情來襲時應對混亂、效率不高和決策失誤。

（3）沒有建立起完備的公共衛生突發事件應急信息管理與決策支持體系。情報是決策的“耳目和參謀”，疫情初期應對出現的諸多亂象背后，恰恰是數據管理與情報研究的缺失導致情報支持決策的不足。具體在疫情前期應對過程中的不足有：①數據類型和數量不清，包括病患人數不清，病患者所接觸的關聯人情況及人數不清，醫療防護耗材的供需數據不清，相關部門對自己的數據需求不清，而且這一數據鏈由誰采集、何時采集也都不確定，造成較長時間的數據缺失與整個管理鏈條的混亂;②數據處理和流通不暢。僅就物資接收而言，如湖北省和武漢紅十字會在前期物資接收與發放工作中的問題足見其數據處理與管理效率的低下[7];③數據不清和流通不暢導致資源缺失或錯配。當作出疫情防范下沉社區的決策時，卻忽略了對基層組織人力、物力資源的數據獲取和分析，使得社區在疫情防控中無法獲得與之責任匹配的資源支持，可能導致防控要求無法真正落實，增加社區工作人員的安全風險。

3? ?總體國家安全觀下的公共衛生突發事件應對的情報機制

此次新冠肺炎疫情的暴發，是我國公共安全的重大事件，更加突出了總體國家安全觀的重要性及其國家安全治理體系和治理能力建設的迫切性。而情報工作是國家安全制度體系的重要組成部分，并為國家安全與發展提供全域性的風險感知，以及先導性、決策性、支持性服務，不僅是科技情報，還包括安全情報、軍事情報、衛生情報等大情報體系。從以上應對疫情的情報學問題分析，我們可以看到國家公共衛生應急管理體系和重大疫情防控機制中情報及情報工作的不足或缺失。因此，在總體國家安全觀的統領下，應深入探討我國公共衛生突發事件應對的情報戰略定位、工作機制和工作體系。

3.1? ? 總體國家安全觀下公共衛生情報的戰略定位

美國情報專家Angelo Codevilla 指出，情報的本質屬性是決策性[8]。大數據、人工智能等技術的發展和社會變革，為情報學帶來了新的機遇。在國家公共衛生預防預警系統和國家公共衛生應急管理體系建設中，情報有助于及時預警和科學防控的決策支持。

在我國《突發事件應對法》《國家安全法》《反恐怖法》《國家情報法》等多部與國家安全相關的法律中，對于情報工作的地位和作用也均有清晰的定位和表述。公共衛生情報工作應建立為疾病預防和應急決策服務的戰略定位，真正發揮國家疾控和應急管理中“耳目、尖兵、參謀”的作用。盡管我國醫藥與疾病預防情報體系已有比較好的基礎，國家層面建有中國醫學科學院醫學信息研究所、中國中醫科學院中醫藥信息研究所和中國疾病預防控制中心信息中心，都承擔了醫學研究或疾病預防的科技情報收集與分析工作，但服務定位于為本系統服務，情報服務的職責主要是為醫藥和疾病預防的科研提供追蹤和動態分析，還沒有上升到國家安全戰略的層面。

因此，現有的情報體系難以支持總體國家安全觀要求的國家公共衛生預防預警和重大突發事件的應急響應[9]。需要在總體國家安全的高度，考慮將情報工作融入到情境感知、公共衛生安全、咨詢和決策服務、風險預測預警和應急管理等方面，統籌考量“重大疫情”的預警和防范，重視國家重大安全風險研究預判和疫情防范訓練的情報支持，強化預警和響應能力，提高國家公共衛生安全的治理水平，建立起更高效的應急機制、更高級的科學防范、更全面更細致的應急預案來應對未來可能變異更強大、傳染更可怕的病毒疫情。

3.2? ? 國家公共衛生突發事件應對的情報支持工作機制

2020年2月14日，中共中央總書記習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議，強調完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。

《國家安全法》《國家情報法》等法律明確界定了情報工作的基本原則、戰略目標、協同與共享、體制機制、制度保障等，在國家公共衛生預防和重大突發事件應急響應中，應進一步在現有法律框架下確立我國公共衛生防控中的情報工作機制，強化不確定性的風險意識，完善情報在公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控中的作用和協同機制，健全重大疫情應急響應機制，建立集中、統一、高效的領導指揮體系，做到數據精準、信息通達、決策科學、執行有力，精準解決疫情第一線問題。

《突發事件應對法》明確要求“加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作”。國家安全及其相關行業安全應用的情報融合與情報支持將是情報學研究和情報工作的重點方向。傳統情報工作的“煙囪效應”以及情報的單一性可能造成難以有效地支持當下復雜環境下的應急管理戰略或決策的需求[10]。因此，在國家公共衛生突發事件應急管理中需要多領域、多層次、跨部門的多源情報的融合機制和工作機制，以支持宏觀性、系統性、立體性和復雜性的國家公共衛生應急管理。

3.3? ? 國家公共衛生突發事件應對的情報體系構建

公共衛生突發事件應對的情報體系構建，目標是服務于公共衛生突發事件預測預警、應對決策和社會管理;服務對象是上對接決策層，中聯通多部門與行業，下通達社會民眾;工作機制是情報工作與應急管理融合，建立應急管理與決策快速響應的情報體系，將情報系統融入突發事件管理與決策的全過程，全程和動態地參與監測與預警、處置與救援、恢復與重建等工作中，包括：事前，通過相關數據信息的采集和情報分析進行預測預警;事中，信息公開、輿情引導和知識科普，以及通過情報、知識庫和案例庫、情報分析模型開展態勢分析與評估預測等決策支持服務;事后，通過輿情分析、情報分析等方式對應急響應的實際效果進行總結與評估。基于此，筆者提出我國公共衛生突發事件應對的情報體系框架（見圖1），主要包括一條信息鏈、三個層次、若干業務系統，由人-信息-技術共同構建多領域、多層次的公共衛生突發事件應對情報體系。

（1）決策層。情報嵌入的預測預警與應急管理體系，由預測預警和應急管理兩大系統組成。預測預警系統主要包括基于大數據的傳染病爆發預警系統、公共衛生傳染病網絡直報系統、公共衛生突發事件發展態勢預測與評估系統。應急管理系統主要包括五大平臺：應急大數據指揮平臺、應急人口數據平臺、應急物資保障平臺、應急物流指揮平臺、應急城市交通指揮平臺。

（2）業務層。公共衛生突發事件應對的情報業務體系。“數據-信息-知識-情報”信息鏈較清晰地揭示了情報的來源和演化路徑，情報的生成和作用的發揮，數據和信息是基礎。相應地，疫情及相關數據采集、信息發布、知識傳播和疫情防控決策，構成了公共衛生疾病防控情報業務系統。

以一條信息鏈為主線：從數據，到信息，到知識，到情報，展開情報業務。

第一，數據層面的數據與數據治理，包括數據采集、數據分類、數據關聯、數據治理等。

第二，信息層面的信息發布與管理，主要包括信息發布機制、輿情引導和信息服務。

第三，知識層面的知識組織與服務，包括知識組織、知識發現和知識服務等。

第四，情報層面的情報分析與智庫，包括情報收集、情報研究和智庫服務等。

（3）保障層。人力和技術資源支持體系。情報體系的順暢運行，人與技術是關鍵的因素，并促進數據、信息、知識的流動及其價值實現，從而構建人-信息-技術互動的情報支持體系。

其中，人既是情報體系建設與運行的參與者，又是情報體系的服務對象。突發公共衛生事件既對人民群眾造成重大傷害，又需要人民群眾以正確的態度和科學的行為參與應對公共衛生突發事件，對于疫情防控來說，建設積極社會心態至關重要。因此，在公共衛生突發事件應對中，情報體系既要為決策服務，又要通過公開權威的信息發布、知識服務和心理援助服務促進大眾的心理健康調適，以提升人民群眾抗災救災的熱情和信心。因此，個體參與的支持體系主要包括：個人信息素養促進、個人信息保護等法律法規和個體心理健康網絡援助體系。

技術是支撐情報體系實現目標的保障。除傳統情報技術外，還包括大數據、云計算、5G網絡、人工智能、區塊鏈、地理空間信息技術等新興信息技術的融合應用（限于篇幅，技術部分在本文不予展開）。

4? ?總體國家安全觀下的公共衛生突發事件應對的情報體系

4.1? ? 國家公共衛生傳染病爆發預測預警系統

我國迫切需要建立現代的公共衛生傳染病預測預警系統。除了我國現有的“傳染病疫情網絡直報系統”，需要新增基于大數據的傳染病預測系統，并整合形成國家基于傳染病大數據的預測預警系統。

這方面可以參考WHO的全球疫情爆發預警系統——“全球公共健康情報網（Global PublicHealth Intelligence Network，GPHIN）”的運行機制，采用“自動處理+人工審查分析”的工作方式，通過互聯網進行關鍵詞搜索，特別關注來自患者及其家屬、臨床醫生等群體的社交媒體信息這類弱信號，對收集到的信息條目進行過濾、組織和分類后，供專家進行分析、驗證和決策，及時發出預警信號。GPHIN每年收集到的200-250次疫病爆發中40%的初步跡象，之后都被世界衛生組織調查和核實了，對遏制疫病的流行、減少損失作出了貢獻[11]。

4.2? ? 國家公共衛生突發事件應急管理系統

在本次抗擊疫情的戰斗中，我們也可以看到運用大數據、人工智能、云計算等現代信息技術，在疫情監測分析、防控救治、資源調配等方面更好發揮支撐作用。因此，我國迫切需要建立國家應急大數據平臺和指揮調度中心，強化中央指揮力度和統籌調控手段。

組建五大應急大數據智慧調度平臺：應急大數據指揮平臺、應急人口數據平臺、應急物資保障平臺、應急物流指揮平臺、應急城市交通指揮平臺。在技術上，統一技術路線，規范API開放端口，厘清平臺銜接流程;利用新技術力量和大數據分析，做到關鍵數據高效匯總、人口數據及位置清晰、應急物資精準投放和城市緊急交通調度，信息流、人流、物流有序高效管理，用大數據輔助政府決策，提升疫情指揮效率，完善國家安全治理體系和提高應急管理能力。

4.3? ? 公共衛生突發事件應對體系的數據及數據治理

數據是信息和情報的來源，是預測預警和應急管理的基礎。數據管理技術是指對數據進行分類、編碼、存儲、檢索和維護。鑒于此次疫情應對中數據管理混亂的問題，我國公共衛生突發事件應對體系中數據管理因為涉及跨部門、多領域、多層次的數據，需要重視應用新的數據管理技術，實施數據治理。

（1）制定數據分類標準體系。對公共衛生突發事件應對系統中各類數據進行梳理，研究分類體系和分類標準，形成元數據和數據目錄;研究數據的組織方式、存儲方式、傳遞與共享機制;為構建科學的數據管理系統奠定基礎。

（2）注重數據的“關聯”，建立系統需要的數據關聯體系。轉變重“采集”、輕“關聯”的弊端。數據的采集和存儲，如不進行關聯管理和集成，并不能立即挖掘其中的價值，失去其時效性。隨著機器學習技術的引入和元數據的應用，將分布在本地、云端、某個設備感應器上或任何地方的數據建立關聯。

（3）加強數據治理。重視數據描述、整理、集成、分享、治理和實施的管理流程的建立和完善，注重數據的使用者、使用方式、使用權限的合規性制定，實施集中式、分布式、隨機式數據治理并存的方式;面向所有參與者建立一種規則統一的疫情相關數據收集、共享與處理方式的疫情防控數據管理系統。

（4）重視數據價值發現與應用。通過技術手段自動發掘數據、識別數據價值、分析數據、分享數據、優化數據、采用數據安全措施等，最終實現在最短時間內將精準的數據發送給對的人或對的地方。

4.4? ? ?公共衛生突發事件應對的信息發布與管理

此次疫情出現后的信息缺失、信息過載和信息失真，都反映出我們對疫情信息發布和輿論導引存在問題，也反映出科學、權威的信息供給不足。加強輿論引導工作，要及時發布權威信息，公開透明回應群眾關切，增強輿情引導的針對性和有效性，加大對傳染病防治方法和健康信息的宣傳。

（1）信息發布與輿情引導。確保官方信息的準確、及時。在公共衛生突發事件發生后，相關部門要遵循實事求是、公開透明的基本原則，及時、主動向社會通報相關信息，變被動為主動，掌握輿論引導的主動權。這不僅僅有利于提升政府的公信力，其本身也是針對信息疫情最好的“特效藥”。同時，新媒體時代，人人都有自己的“麥克風”，輿論生態、媒體格局、傳播方式等發生了深刻變化，應科學合理地重構輿情引導理念和機制設計，正視全民媒體時代的信息傳播規律，建立聯動機制，發揮專業媒體在信息傳播中的引導作用，善用大眾媒體在疫情防控中的宣傳作用，提升公民的責任意識和信息素養，規范信息傳播行為，凈化網絡信息傳播環境。

輿情研判并把握輿論動向，提高輿論引導和輿情應對能力。針對疫情發展變化不同階段的民眾信息需求，媒體、政府等機構需根據涌現的關注熱點，加強對信息的過濾與判斷，加強疫情預警和研判，準確把握輿情動向，盡力滿足公眾的信息需求，同時告知公眾疫情發展具有生命周期的階段性特點，且疫情可能出現多次起伏，讓公眾做好心理準備。

追蹤謠言，及時辟謠。針對廣泛傳播的謠言，第一，充分發揮官方媒體在防范謠言中的權威作用;第二，在公眾無法分辨真假時，管理部門應針對熱門話題，請領域專家或權威機構及時判斷真偽進行辟謠;第三，社交網絡以及媒體上開設“辟謠者”欄目，并通過與專家直播問答的方式來辟謠，如類似“騰訊較真辟謠”等社交網絡平臺就起到非常好的效果。

（2）傳染病防治信息和健康信息傳播。加強服務意識，提供民眾最需要和最可靠的建議。消除信息疫情的方式不是屏蔽信息，而是切實了解人們的需求和擔憂，根據已有的信息對人們獨特的擔憂盡力提出最好的建議。在傳染病發生初期，公眾通常因不了解公共衛生知識與病毒傳染的進展信息而忽略其嚴重性。

由于存在信息不對稱現象，一方面政府與媒體等機構需加強公共衛生與傳染病防治宣傳，向公眾傳播預防傳染病的知識與病毒傳播的進展信息，以便促使公眾遵守預防傳染病的規范，如減少聚集性活動、戴口罩、勤洗手、隔離等;另一方面，通過技術手段進一步了解民眾的信息需求及偏好，探索并不斷改進宣傳和報道的方法，針對不同年齡、階層、群體，靈活采用多樣宣傳和信息服務策略，以目標受眾喜聞樂見或容易接受的方式來推廣正確的科學理念和健康信息。譬如對于年輕的受眾，可能采用漫畫傳單、科普小視頻效果更佳。

（3）“互聯網+社區健康信息服務”個性化推送。此次疫情導致居民居家隔離，促進了社區治理的網絡共建共治，也促進了居民網絡健康信息服務社區模式的發展。在我國現有的網絡健康信息服務體系中，基于社區的網絡健康信息服務研究與實踐還比較薄弱。社區作為我國一級基層組織，連接家庭、貼近居民，其線下的衛生健康基礎設施的完善和社區家庭醫生簽約制度的落實，為線上開展社區健康信息服務的可信、交互和個性化提供了基礎條件;同時解決網絡健康信息服務接入家庭、服務居民的“最后一公里”問題，可以更精準和個性化地滿足居民的網絡健康信息需求。研究以基層社區為醫院節點家庭醫生面向居民用戶的健康信息服務平臺及服務模式，既是健康社區建設的重要基礎，也是對我國現有健康信息服務體系的重要補充。

本次疫情促進了居民健康信息的采集和網絡健康信息的獲取與使用。從長遠看，也為構建一個面向社會各年齡段人群的集疾病、災害預防、信息咨詢、健康教育、健康促進、健康互助為一體的綜合健康信息服務與管理體系奠定了一定的基礎，最終成為健康中國建設中重要的健康信息服務基礎平臺，更好地滿足居民個性化的健康信息需求和健康信息素養促進，從而推動全生命周期健康管理的實施。

4.5? ? 公共衛生突發事件應對的知識傳播及服務

《“健康中國2030”規劃綱要》強調要把人民健康提高到優先發展的戰略地位，把以治病為中心轉變為以人民健康為中心優化健康服務，建立健康知識服務體系，支撐重預防和保健人民生活方式，說明建立健康知識服務體系的重要性。此次疫情的應對中，民眾對相關知識的需求更主動、更急切，希望獲得相關新冠肺炎的防護和治療知識、防護用品及使用知識、飲食健康知識和居家生活、工作、學習、科研、心理健康知識等。而圖書情報機構可以發揮積極作用。

（1）應急響應的圖書情報機構的知識服務。醫藥類圖書情報機構，第一，在服務觀念上，需要“以館藏為中心”向“以用戶為中心”、“以信息服務”向“以知識服務”、變被動接受任務的情報分析轉向主動探索的情報發現的思維模式和行為模式的轉變，大力推進知識內容的開放獲取、知識工具的開放和安全共享;第二，服務對象與內容上，需要從主要為本系統的科研服務轉變到兼顧為社會公眾的醫藥衛生健康的科普知識服務;第三，在服務目標上，將以服務為主的情報工作向決策支持與情報服務并重的方向發展，加強為決策服務的情報支持。

圖書館是基于知識集合和知識密集型工作的服務機制，面臨著知識創造、傳播和利用環境迅速變革帶來的巨大挑戰[12]。面對公共衛生突發事件，相關圖書情報機構需要及時響應，與之深度融入，構建從數據到信息、到知識、到情報、到解決方案的知識服務鏈。第一，基于自身的文獻情報資源和計算資源，開展信息跟蹤、情報分析和發展態勢預測，提供對各層次需求的決策支持服務;第二，基于本身已有的知識庫和應急建設的知識庫，構建移動互聯網服務場景，提供專業的知識服務和科學普及服務;第三，開放數字館藏資源，為用戶的工作、學習和科研提供數字知識資源保障。

如中國醫學科學院醫學信息研究所及時構建了新冠肺炎防控知識服務平臺，提供疫情分析、科普知識、專題情報、專業指南、學術分析和定點醫院導覽等工具，并免費開放中國生物醫學文獻服務系統（SinoMed）文獻服務系統，為大眾和專業人員提供權威、全面的知識服務，但是該系統在用戶可達性方面還做得不夠。

（2）應急響應的圖書情報機構知識服務體系重構。應急響應圖書情報知識資源保障體系。主要包括知識資源、技術及方法體系和服務基礎設施，整合館藏文獻資源、各類媒體和網絡信息資源、分析解決問題的方法庫和知識庫，組織重構和知識發現面向公眾服務的應對突發事件的常識性知識、趨勢預測和決策情報，形成基礎性的信息資源保障和知識服務能力。

應急響應的相關知識庫建設。針對抗擊疫情的需要，發揮圖書情報專業的優勢，通過網絡協作、自動與人工相結合的方式，迅速組織力量建設若干知識庫，如新冠肺炎知識庫、飲食健康知識庫、網絡學習知識庫、心理健康知識庫等，開展分布式知識生產協作。

應急響應的知識服務平臺和傳播渠道重構。融合現代信息技術的知識傳播工具或平臺，構建廣泛的用戶可達性的知識服務平臺，提升服務效果。如借助抖音、優酷、B站等視頻平臺建立公益頻道，打造一些高質量的公益知識節目，豐富知識內容形式，且可達性強。

（3）互聯網+健康知識服務模式。新技術環境包括網絡、大數據、云計算、5G，探索在現代信息技術條件下網絡健康知識的新場景、新形態、新模式的產生和組織實施，這既是健康中國建設的重要組成部分，也是為了更好地滿足人民群眾日益增長的健康生活的需要。

互聯網+健康知識服務模式成效顯著。如騰訊醫典、丁香醫生、果殼網等民間專業知識科普平臺的公益力量巨大。騰訊公司在疫情發生后很快就聯合微醫、好大夫在線、企鵝杏仁、醫聯、丁香醫生等五大互聯網醫療服務平臺，推出企業微信“在線問診”功能。針對新冠肺炎，全國各地上萬名由他們招募來的持證醫生，通過微信向人們提供了快速響應、專業權威的圖文在線咨詢服務。在當地醫療機構不堪重負的時候，讓大量的輕癥患者可以通過線上求診的方式獲取專業醫生的幫助。對于武漢以及全國其他地方的居民來說，這不僅僅是給需要醫療幫助的人一個求助途徑，更是減少了被感染的機會。

4.6? ? 情報分析與智庫建設

李綱等[13]從情報視角思考智庫建設問題， 以“服務決策”為主線，從機構關系、外在條件、內在機能、學科關聯4個方面探討情報與智庫建設，通過研究發現：①智庫與情報機構是合作雙贏的關系;②智庫以優質的情報資源作為其支撐，智庫的數據支持與情報保障能力尤為重要;③情報失察影響智庫的內在機能;④情報學是智庫建設的重要支撐學科之一，情報學與“智庫學”有緊密聯系。因此，在我國公共衛生疾病預防與控制體系中，加強疾病預防與控制的情報分析和決策支持，發揮情報學的智庫作用，具有現實意義。

中國醫學科學院醫學信息研究所（圖書館）、中國中醫科學院中醫藥信息所（圖書館）和中國疾病預防控制中心信息中心，其情報研究功能都在向智庫方向發展并重視智庫建設。但是，現有的智庫建設目標和任務定位于為本系統的衛生政策和科研業務提供情報支持，還沒有上升到國家總體安全觀的戰略高度和國家公共安全治理體系與治理能力建設的高度。所以，公共衛生智庫建設需要注意：

（1）情報分析支持疫情防控的應急決策。疫情防控決策屬于牽涉面廣、考量因素多、未知風險大的非常規性決策，對專業性要求較高，需要包括情報研究在內的多領域專家群策群力參與分析研判。匯聚多學科背景的高級分析人才是智庫建設和提高決策水平的關鍵。

（2）情報分析方法及工具是公共衛生智庫建設基礎。依托圖書情報機構建立智庫的模式，好處是具有情報資源和分析工具的優勢;挑戰是需要克服思維局限、行為慣性和跨學科人才不足等問題。因此，智庫建設需要面向公共衛生疾病預防與控制的國家安全戰略，將情報研究資源和方法融入其中，并整合相關學科人力資源，針對現實問題，開展高水平的風險預警、應對策略、形勢研判和政策優化研究。

（3）公共衛生疾控智庫在突發疫情應對中的主要職責：①對各類引發疫情的風險點進行分析預警，適時提出反應級別建議，協助制訂相應應急預案;②對疫情防控工作的進度和效果進行分析研判，并根據環境條件變化提出完善防控工作的意見和建議;③積極協助相關部門對疫情可能造成的損失與影響進行科學評估與預測，為相關部門的應急決策提供參考;④開展政策優化研究，需要智庫緊密結合疫情防控實際研究問題、研判形勢、找準對策，針對疫情防控中出現的新問題、新情況以及暴露出來的短板和不足進行針對性研究。

5? ? 國家公共衛生突發事件應對中的個人信息素養及健康促進

突如其來的新冠肺炎疫情，給社會造成了巨大損失和慘痛教訓。人們在疫情面前所表現出的態度和行為，對于盡早戰勝疫情具有重大的影響。在疫情出現和發展過程中，民眾普遍受擔憂、恐懼等負向情緒的影響和干擾，從而表現出一定的認知偏差、態度偏頗、行為異常。信息決定著人們對疫情風險的認知水平。因此，在疫情應對過程中，對人的關懷和促進信息能力的提升也應該是情報體系服務的目標。主要體現在：提升公民的信息素養以提高其對信息的獲取、辨別和利用能力;加強個人信息保護以防止個人信息泄露;開展心理援助服務以促進公民的心理健康，從而科學引導社會公眾行為，形成強信心、暖人心的社會“抗疫”氛圍。

5.1? ? 在線健康信息素養教育

健康信息素養是指公民能夠認識到自己的健康信息需求，并能夠通過各種途徑（傳統媒介、電子媒介）從可靠的信息源獲取健康信息，并對獲取的健康信息進行評價和應用并做出相應決策的能力。2003年，美國醫學圖書館學會（MLA）首先認識到公眾健康素養促進面臨的挑戰，指出應該將“信息能力”注入健康素養的研究之中，從而首次提出了健康信息素養的概念。本次疫情前期造成的全民恐慌，其中一個重要因素就是與民眾的健康信息素養不夠高有關。本次戰“疫”過程，是對全民防疫知識的一次普及，也是公共衛生健康知識與行為教育的一次全民啟蒙，對國民的健康信息素養教育無疑起到了積極的促進作用。著力提升公民健康信息的獲取、理解和利用能力是促進公民健康自我管理的有效手段。

在健康信息素養提升方面，許多國家和地區啟動了公民健康信息素養提升計劃。美國醫學圖書館學會于 2006 年開展了健康信息素養研究項目，設計了由圖書館員介入的健康信息素養培訓課程，并開發了一套基于 Web 的健康信息素養自我學習系統，建議醫院圖書館為社區、家庭和患者提供必要的健康信息服務[14]。2008 年，英國國民健康服務系統建立了促進蘇格蘭地區衛生保健的信息素養框架，計劃創建一個國民健康信息與支持服務網絡，為患者和公眾在線查找所需信息、理解獲取信息、培養有效利用信息的知識和技能等方面提供支持[15]。根據我國現有基礎，可以迅速開展在線健康信息教育的途徑有：

（1）充分利用高等院校、醫藥科研機構或圖書情報機構的現有人力和信息資源，積極開展線上健康信息素養教育;同時，利用自身特色優勢大力開展健康信息資源開發、傳播、篩選、評價等服務，為大眾提供健康信息和知識服務。如有些圖書情報機構及專業人員迅速推出的網絡謠言識別方法、專業信息檢索方法、大眾健康網、新冠肺炎科普知識服務等，都產生了較好的效果。

（2）大力開展線上群眾性的健康素養意識、科普知識和應急知識的教育與宣傳。如，編寫傳染病防控手冊，指導公眾做好應急防御工作;向全國中小學生開展健康信息素養教育，普及傳染病防控的相關知識;通過輿論引導等多種形式提升公民的信息意識、道德意識、自律意識和法治意識;通過多種方式提升公眾危機意識和自我保護能力。

（3）構建健康信息素養網絡服務體系。互聯網已經成為教育和普及健康問題和健康服務最重要、最普遍的工具之一。需要整合各類網絡資源，充分發揮騰訊醫典、丁香醫生這類互聯網醫藥知識服務平臺的作用，建設社會化的健康信息素養教育資源和服務平臺，提供多種形式的健康信息素養網絡課程等網絡資源。

5.2? ? 個人信息采集與保護

新冠肺炎疫情聯防聯控中的個人數據采集與處理手段落后、個人隱私保護意識薄弱暴露出的個人信息泄露的風險，使大眾再一次認識到個人信息保護的重要性和急迫性。

（1）對于個體而言，在如此重大的突發事件面前，個人必須配合聯防聯控所要求的信息采集工作。但個人也必須要有自身信息保護的意識和自覺性，了解除國務院衛生健康部門依據《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》授權的機構外，其他任何單位和個人不得以疫情防控、疾病防治為由，未經被收集者同意收集使用個人信息。

（2）對于數據采集規則而言，收集聯防聯控所必需的個人信息應參照國家標準《個人信息安全規范》，堅持最小范圍原則。收集對象原則上限于確診者、疑似者、密切接觸者等重點人群，一般不針對特定地區的所有人群，防止形成對特定地域人群的歧視。為疫情防控、疾病防治收集的個人信息，不得用于其他用途。收集或掌握個人信息的機構要對個人信息的安全保護負責，采取嚴格的管理和技術防護措施，防止被竊取、被泄露。

（3）對于個人信息保護立法而言，必須加強對個人信息保護法的研究和推進。借鑒國外的相關法律，加強對立法現狀以及立法依據、法律的適用范圍、個人信息處理的基本原則、與政府信息公開條例的關系、對政府機關與其他個人信息處理者的不同規制方式及其效果、個人信息保護與促進信息自由流動的關系、個人信息保護法在特定行業的適用問題、關于敏感個人信息問題、行業自律機制、信息主體權利、跨境信息交流等問題的研究。期待已列入我國2020年立法計劃的《個人信息保護法》，可以結合本次規模空前的抗疫行動中暴露出的相關問題，廣泛意見，在此基礎上制定出更加科學、完善的專門法律。

5.3? ? 個人心理健康網絡促進

新冠肺炎疫情是重大社會應激事件，給民眾心理造成重大沖擊，也給人民生活和社會秩序造成惡劣影響。相當一部分人迫切需要心理疏導和心理援助服務。構建心理干預和疏導機制，有利于形成積極健康的社會心態，科學文明的生活方式，提高人民群眾自我防護能力，激發或保持抗擊疫情的斗志。

自疫情發生以來，全國各地相關機構紛紛開設心理熱線電話，極大地滿足了心理求助者的需要。考慮到熱線電話接入單一、容量有限和號碼分散的不足，針對心理援助屬于典型的知識密集和勞動密集兼具的知識服務特點，筆者所在的實驗室與騰訊教育、騰訊社會研究中心合作，以信息資源集成和互聯網思維為指導，迅速搭建集熱線電話、公眾號和小程序“三位一體”的心理援助平臺，支持電話、文字和語音接入，具備多通道、大容量、分布式和精準匹配的特點，匯聚了1000 多所高校和其它機構的專業志愿人員，從中嚴格挑選了全國幾千名咨詢師，為廣大醫護人員、醫患及家屬、公安保安和其他人員提供專業的心理健康支持服務，最大可滿足1000人同時在線咨詢，開創了心理咨詢服務的網絡分布式與大規模協作的新模式，現在已成為全國最有影響、最為可靠的心理援助系統，并被教育部冠名為“教育部華中師范大學心理援助熱線”和被國家衛健委指定為全國醫護人員心理援助平臺，在對醫護人員、醫患及家屬、公安保安等特殊人群和社會大眾的心理疏導與干預方面發揮了積極作用。因此，心理健康援助成為疫情應對中促進個體健康行為的重要支持體系。

6? ?結語

總體而言，新冠肺炎疫情的爆發和應對，引發了各界對國家治理體系和治理能力現代化建設的一系列深刻反思和討論，也給情報學及情報工作的發展和變革提供了更加現實的檢視場景，情報學和情報工作需要從專業視角吸取本次疫情防控的經驗和教訓，在總體國家安全觀的思想指導下，更好地融入國家公共衛生安全體系建設，在公共衛生風險快速識別、預測預警、緊急應對和管理決策上發揮情報的積極作用，為完善國家公共安全應急治理體系和治理能力建設作出貢獻。