文山州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險及防控措施

摘 要 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于優(yōu)化土地資源配置，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。當前農(nóng)業(yè)發(fā)展需要有工商資本進入，工商資本規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，涉及農(nóng)戶數(shù)量多，若監(jiān)管不嚴，極易出現(xiàn)以少數(shù)服從多數(shù)名義侵害部分農(nóng)民利益;因經(jīng)營不善拖欠農(nóng)民土地租金，返鄉(xiāng)農(nóng)民工因無地可耕、生活無保障等問題。所以，各地政府應加強規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地的工商企業(yè)監(jiān)管及制定相關(guān)政策，防范規(guī)模流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地風險。

關(guān)鍵詞 規(guī)模流轉(zhuǎn)土地 流轉(zhuǎn)風險 防控措施

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，規(guī)模不斷擴大，但隨之引發(fā)的問題也越來越突出。筆者針對文山州2019年農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險防范調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題和存在的風險進行分析，并提出風險防范措施以供參考。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及風險

（一）流轉(zhuǎn)服務組織不健全，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢通，新型經(jīng)營主體無地發(fā)展生產(chǎn)，農(nóng)民耕地被撂荒

文山州有104個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務中心，已建立流轉(zhuǎn)服務中心也因無固定工作人員或工作經(jīng)費，沒有開展流轉(zhuǎn)服務工作。流轉(zhuǎn)服務組織不健全，流轉(zhuǎn)信息收集與發(fā)布不暢通，阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于農(nóng)戶自發(fā)性流轉(zhuǎn)狀態(tài)。2019年文山州農(nóng)戶自發(fā)性流轉(zhuǎn)面積49.39畝，占流轉(zhuǎn)總面積的65%。無流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，農(nóng)村土地自發(fā)性流轉(zhuǎn)引發(fā)的問題：一是農(nóng)戶閑置土地被撂荒，而其他流轉(zhuǎn)主體有產(chǎn)業(yè)但無地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象;二是其他流轉(zhuǎn)主體流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地時間長、成本高，間接影響土地流入方發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展;三是缺乏流轉(zhuǎn)價格的評估和指導，部分地區(qū)農(nóng)戶獲得土地收益低，相同地級的流轉(zhuǎn)價格，有的高到1200元年租金，有的只有340元。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范

文山州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范的突出問題主要有以下兩個：一是流轉(zhuǎn)合同約定事項不合法，流轉(zhuǎn)年限長，超過第二輪承包期，雙方并未針對此問題作出特別約定，待承租期屆滿后，流轉(zhuǎn)雙方都具有法定解除合同事由。二是書面合同簽訂率低。2019年全州簽訂流轉(zhuǎn)合同15.12萬份，其中簽訂書面合同7.3萬份，占總數(shù)的46%，達成口頭流轉(zhuǎn)合同7.82萬份，占總數(shù)的54%。按照相關(guān)法律規(guī)定，租賃期在1年以上，都應當簽訂書面合同，若不簽訂流轉(zhuǎn)合同，則視為不定期合同，對于不定期合同，租賃雙方都有權(quán)隨時解除租賃合同。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)檔案管理不規(guī)范

2019年流轉(zhuǎn)面積超過100畝的面積有36.34萬畝，其中有40%的流轉(zhuǎn)土地被流轉(zhuǎn)方根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要進行了平整，修建了水利灌溉設施，原有的地形、地貌、四至界線和地塊面積均已改變。待租賃期滿或是企業(yè)退還耕地后，要把已平整的耕地重新確權(quán)給農(nóng)戶。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有固定人員或固定場所管理流轉(zhuǎn)土地檔案，存在政府組織協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)土地情況資料、流轉(zhuǎn)雙方簽訂的流轉(zhuǎn)協(xié)議丟失、確權(quán)檔案不齊全等問題。現(xiàn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的政策規(guī)定，流轉(zhuǎn)時間超過5年以上的承租方，可申請辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，長期流轉(zhuǎn)土地檔案丟失，待承租期滿后，農(nóng)戶土地承包權(quán)益有喪失風險。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險防控措施

（一）健全土地流轉(zhuǎn)服務組織，防范耕地撂荒風險

一是恢復建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機構(gòu)，依托基層農(nóng)經(jīng)機構(gòu)做好各項流轉(zhuǎn)服務工作。二是利用農(nóng)村土地確權(quán)成果建立農(nóng)村土地信息化管理平臺，實現(xiàn)以圖管農(nóng)地的數(shù)字化管理。三是探索建立撂荒耕地收儲制度，進行集中開發(fā)整理，興建農(nóng)業(yè)基礎設施，吸引優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)。

（二）嚴守確權(quán)頒證質(zhì)量關(guān)，防范農(nóng)民失地風險

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證是保護農(nóng)民土地權(quán)益、穩(wěn)定承包關(guān)系的基礎性工作，是解除農(nóng)民失地顧慮，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，因此確權(quán)頒證的各項工作、各個環(huán)節(jié)都必須高標準、高質(zhì)量，真正達到確實權(quán)、頒鐵證，經(jīng)得起歷史檢驗要求。

（三）規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，防范合同違約風險

規(guī)范流轉(zhuǎn)行為的對象不僅是土地流轉(zhuǎn)雙方當事人，還包括政府或其他中介組織。一是各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加大農(nóng)村土地承包相關(guān)法律法規(guī)宣傳，引導農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)土地，組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂由政府部門制定的統(tǒng)一規(guī)范書面合同。二是政府部門要加強針對流轉(zhuǎn)面積大、時限長的流轉(zhuǎn)合同簽訂的監(jiān)督管理工作，進行合同備案和鑒證。三是強化政府利用行政命令、其他中介組織利用少數(shù)服從多數(shù)名義，違背農(nóng)民意愿，強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，侵害農(nóng)民承包權(quán)益流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督檢查，建立相應的責任追究制度。

（四）構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務體系，增強企業(yè)抗險能力，防范企業(yè)退租風險

各地政府在招商引進農(nóng)業(yè)企業(yè)時，一要因地制宜，充分考慮本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，結(jié)合本地氣候、水利、土地資源情況，有選擇性地引進企業(yè)，確保企業(yè)能有生存空間長期發(fā)展。二是轉(zhuǎn)變政府支持企業(yè)發(fā)展方向，由資金扶持轉(zhuǎn)向政策扶持。大力興建農(nóng)業(yè)基礎設施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，通過組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務工作隊、簡化行政審批手續(xù)、減免稅收等方面打造有利于企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的營商環(huán)境。三是加強農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民經(jīng)濟利益掛鉤的指導工作，促進流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶和企業(yè)合作，實現(xiàn)農(nóng)民有股金收入、企業(yè)有資金發(fā)展生產(chǎn)的共贏目標。

三、結(jié)語

“三權(quán)分置”的改革重點是放活經(jīng)營權(quán)，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是放活經(jīng)營權(quán)的重要措施，各地在推進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作中，一定要注重經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險的防控，確保承包關(guān)系穩(wěn)定，農(nóng)民利益不受損。

（作者單位為文山州農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站）

[作者簡介：張興煥（1981—），女，云南文山人，本科，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟師，研究方向：農(nóng)村土地管理。]