推進農村宅基地“三權分置”改革研究

崔文華

摘要：農村宅基地“三權分置”改革是解決三農問題、實施鄉村振興戰略的內在要求。當前，宅基地“三權分置”改革面臨農村集體經濟組織作為土地所有權人的權利行使不充分、農戶對宅基地及農房的財產權益體現不明顯等問題。通過落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權來推動改革，以實現宅基地的高效利用。

關鍵詞：宅基地 三權分置 宅基地農戶資格權

中圖分類號：D922.32 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2020）04-0066-02

宅基地制度改革是實施鄉村振興戰略的內在要求。2018年，中央一號文件提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革。2018年6月，山東省選取17個縣市區開展農村宅基地“三權分置”改革試點，淄博市沂源縣是試點區縣之一。經過一年的試點改革，結合各地的經驗，梳理出目前農村宅基地“三權分置”改革面臨的問題，并提出相應的改革建議。

一、面臨的問題

在農村宅基地“三權分置”改革過程中，農村集體經濟組織作為土地所有權人，權利行使不充分，特別是在收益權與處分權方面主動作為少，又加之宅基地的財產功能不足，也給改革帶來不小的難度。

（一）農村集體經濟組織作為土地所有權人權利行使不充分

所有權的完整權能包括占有、使用、收益、處分，處分權能是其核心權能。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”但《土地管理法》同時規定：“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。”因此，在宅基地的報批過程中，農村集體經濟組織作為宅基地的所有權人應當具有何種權利沒有明確規定，實踐中集體經濟組織作為所有權人的地位往往流于形式。在宅基地的規劃、審批、不符合或違法用地用途的處理、多占宅基地的收回及有償使用、宅基地的流轉等方面，農村集體經濟組織怠于行使作為所有權主體的權利，特別是收益權和處分權，從而使集體經濟組織作為權利主體的地位沒有充分體現出來，沒有主動行使權利，在宅基地管理過程中存在缺位現象。比如存在私下流轉、隨意改變宅基地使用用途、宅基地閑置浪費嚴重等現象。當前，農村集體經濟組織作為宅基地的所有權人在推進宅基地“三權分置”改革中應發揮主體作用，充分發揮主觀能動性，在法律授權范圍內創造性地推進宅基地“三權分置”改革，特別是積極主動行使收益權、管理權和處分權。

（二）農戶對宅基地及農房的財產權益體現不明顯

《中華人民共和國物權法》和《土地管理法》中關于宅基地使用權的規定，如權利主體限于集體經濟組織成員，一戶一宅，無償取得，宅基地屬于集體所有，不能轉讓、買賣、出租和抵押，使宅基地權能不完備，主要是居住屬性、保障功能，財產屬性不足。即便允許在試點地區宅基地使用權可以抵押，但對于抵押物處置的范圍仍不能突破法律的限制。法律規定嚴格限定了只有本集體經濟組織成員才能成為宅基地使用權的權利主體，因此，中國人民銀行等部門規定，在宅基地和農房作為抵押物的情況下，在抵押權的行使過程中，變賣拍賣的抵押農房，其受讓人的范圍原則上應是法律限定的人員范圍。這也直接導致了農房作為抵押物抵押權實現的困難，從而金融機構對開展這項工作沒有積極性，試點工作難以開展下去，宅基地及農房的財產屬性仍然難以實現。

二、改革的對策

2018年中央一號文件提出推進宅基地“三權分置”改革，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。2019年中央一號文件明確要求穩慎推進農村宅基地制度改革。這都為宅基地“三權分置”改革指明了具體方向。

（一）落實宅基地集體所有權

落實農村宅基地集體所有權，就是使農民集體作為所有權人，發揮主觀能動性，主動行使應有權利，充分保護農民利益，豐富擴充農民集體對宅基地的處分權，保障農民集體的宅基地收益權。

1.擴充宅基地所有權人的處分權

《中華人民共和國民法總則》規定，農村集體經濟組織依法取得法人資格。集體經濟組織作為獨立享有民事權利承擔民事義務的民事主體，在符合土地利用整體規劃的條件下，集體經濟組織可以自主進行宅基地的分配管理，豐富擴充農民集體對宅基地的處分權。通過增加集體經濟組織對宅基地的規劃、分配權，增強農村經濟組織主動管理的積極性，細化對多占宅基地收回權或有嘗使用權，對違法改變宅基地用途、長期閑置的宅基地行使管理權和收回權，明確資格權的確認條件及程序，及時調整村莊規劃和宅基地分配，切實增強村集體的管理權、處分權，以更好保障農村宅基地的規范使用。農村集體經濟組織在行使管理權、處分權的過程中，要切實增強民主管理、民主決策能力，涉及農民重大利益的宅基地的分配、調整、使用、調整等，要保障農民的知情權、參與權、決策權、監督權。

2.增加農民集體的宅基地收益權

農民集體作為宅基地的所有權人，要通過多種方式充分發揮宅基地的效用，增加集體收益。新修訂的《土地管理法》允許進城落戶的農民依法自愿有償退出宅基地，農村集體組織可以通過建立宅基地自愿有償退出機制獲取收益。農民集體也可以通過自行開發或者吸收社會資本聯合開發的形式獲取收益。在此過程中注意維護農民利益和村集體利益，明確收益的使用和分配。在開發管理過程中注意環境的保護和當地的環境的承載力，本著既開發又保護的原則。

（二）保障農戶宅基地資格權

農戶宅基地資格權，是農村集體組織成員，通過家庭戶的確認，以戶為單位獲得農村宅基地的資格權利。資格權的權利主體是農戶，戶生則有，戶銷則無。

1.堅持宅基地的保障功能，實現“戶有所居”

明確農村宅基地“家庭戶”認定標準，宅基地使用權劃定，確定農村宅基地的住戶均無償占用面積，保證“戶有所居”，對超標超占的宅基地采用有償使用制度，收取宅基地超標使用費。

2.拓寬資格權的實現形式

對符合規劃、合法取得的農民房屋，由政府主管部門核發宅基地資格權證和房屋產權證。賦予宅基地使用權抵押權能，在將房屋抵押時可以同時將宅基地使用權抵押，以實現房地一體。豐富和擴展“戶有所居”的保障形式。實踐中針對一些地方由于可利用的農村建設用地緊張等原因，部分農戶無法獲批宅基地的情形，不再局限于傳統的“一戶一宅”，而是通過多種形式來保障農村集體經濟組織成員的居住權。如淄博市沂源縣實施“戶有所居”的多種安置方式，有的采用大社區模式進行集中安置，有的采用向鎮駐地集中安置，有的采用合村并居模式進行安置，有的通過統一建設的農村社區進行安置。

（三）適度放活宅基地使用權

中央提出通過改革適度放活宅基地使用權，這就需要探索多渠道、市場化的宅基地使用權實現途徑。

1.擴大宅基地使用權的流轉主體

現行《土地管理法》規定農村宅基地只限于在本村集體組織內部流轉;這一規定影響了農民對房屋財產所有權的行使，也使農房的價值得不到很好的體現。因此，有的試點地方在改革實踐中，把農村宅基地的流轉范圍做了擴大解釋，在嚴格禁止城里人到農村購買宅基地和建樓堂會所的前提下，流轉的主體擴大到同一鄉鎮或同一縣域內的農村集體成員，明確受讓方應是農村集體成員①。還有的將宅基地使用權轉化成集體經營性建設用地使用權，從而突破了法律關于受讓人的身份限制，受讓人在一定年限（一般不超過70年）內享有集體經營性建設用地使用權，同時一次性繳納土地使用權受讓金②。此種做法實際上就是變相的土地租賃，這種辦法也適用于繼承人不屬于農民集體成員或已擁有宅基地或超過法定面積的情況。

2.探索社會主體與農戶共享宅基地使用權

由社會資本參與土地整治等“三權分置”的項目實施，用于土地開發整理、土地整治，拓展鄉村振興資金投入渠道。比如淄博市沂源縣采取“公司+專業公司+合作社+農戶”模式，發展農產品加工、電商及藝術文化旅游，實現集約發展、規模效應。再比如四川瀘縣采用由農戶提供宅基地使用權，社會資本參與的宅基地利用，農戶和社會主體共同享有宅基地使用權，以實現共建、共享、共同管理。③這種形式一般都規定一定的使用期限，合作期滿，農戶的宅基地使用權又恢復到完整狀態。但在農民和社會主體共享的宅基地使用權開發利用中，要嚴格把控宅基地利用的目的以及農民集體和農民個體經濟利益的平衡。

3.盤活利用閑置宅基地

因地制宜統籌村莊空間發展，加快推行“多規合一”，實施鄉鎮土地利用規劃調整與修改，合理優化城鄉建設用地布局，有效整合利用農村閑散土地資源，通過產權轉讓、土地入股、轉換入市等方式，盤活宅基地使用權，優化農村居民點布局和生產、生活、生態空間，實現宅基地的高效利用。集體經濟組織和農戶可以通過自主、聯營、合作開發等多種方式，將閑散土地用于鄉村民宿、旅游、健康養老等產業發展項目，助推鄉村振興戰略實施和美麗鄉村建設。

注釋：

①《大理市農村宅基地使用權流轉管理辦法（試行）》第7條第5款。

②《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則（試行）》第16條;《湄潭縣綜合類集體建設用地分割登記入市工作方案》（湄黨辦發[2017]76號）。

③《瀘縣農村宅基地共建共享暨綜合開發的指導意見（試行）》第2條。

責任編輯：楊國棟