創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系的對(duì)策研究

姜睿雅

摘要：鄉(xiāng)村自治的關(guān)鍵在于創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。要通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層基礎(chǔ)工作，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，健全法治、自治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這就需要在鄉(xiāng)村治理中實(shí)行村民自治，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力;在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)法治，保證鄉(xiāng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與穩(wěn)定;在鄉(xiāng)村治理中融入德治，發(fā)揮道德規(guī)范、引領(lǐng)、約束的內(nèi)在作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理 自治 德治 法治

中圖分類號(hào)：D422.6 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1009-5349（2020）04-0216-02

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須提高鄉(xiāng)村治理水平，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系， 走鄉(xiāng)村善治之路。為此，黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。就目前鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期找到解決問(wèn)題的對(duì)策。

一、鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題

1.基層治理主體弱化和缺位現(xiàn)象突出

鄉(xiāng)村社會(huì)治理需要鄉(xiāng)村政府、村民來(lái)共同參與。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定，基層群眾是鄉(xiāng)村自治的重要主體;但是，由于我們國(guó)家近幾十年來(lái)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，青壯勞動(dòng)力大量流入城鎮(zhèn)，導(dǎo)致很多農(nóng)村空心化、老齡化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。農(nóng)村人口大幅度減少，農(nóng)村住房大量閑置。隨之而來(lái)的是農(nóng)民參與治理的積極性和主動(dòng)性欠缺。另外，因?yàn)檫^(guò)分強(qiáng)調(diào)和重視政府在基層治理中的作用，也相應(yīng)弱化了人民群眾在治理中的主體地位，甚至出現(xiàn)了少數(shù)基層政府過(guò)分關(guān)注政績(jī)而損害基層群眾利益的現(xiàn)象。

2.鄉(xiāng)村治理缺乏法治的有效引導(dǎo)

鄉(xiāng)村治理固然需要發(fā)揮村民自治的作用，但究其根本，它必須在法治的軌道上有序運(yùn)行。近年來(lái)，隨著相關(guān)基本法律制度的逐步完善，我們的基層組織已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了民主管理、民主決策和民主監(jiān)督;但是在一些具體的制度設(shè)計(jì)上，我們目前的法律規(guī)定還不夠健全，導(dǎo)致實(shí)際操作中缺乏法律依據(jù)和法律指導(dǎo)的現(xiàn)象仍然存在。比如有些地方搞的多種形式的農(nóng)村合作社，其權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和制度設(shè)計(jì)缺乏法律的詳細(xì)規(guī)定，出現(xiàn)很多模糊甚至錯(cuò)位的現(xiàn)象。另外，對(duì)于不少農(nóng)村所設(shè)立的基層法律顧問(wèn)制度，很多農(nóng)民還不是能普遍接受，尚未形成遇事找法，解決問(wèn)題靠法的思維方式，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的虛置。

3.鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)德治的空心化

隨著社會(huì)的發(fā)展，交通的便利和人口流動(dòng)的加速，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)逐漸被現(xiàn)代的陌生人社會(huì)所取代。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化受外來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈沖擊，逐漸喪失了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的支配和影響力。雖然在基層政府的領(lǐng)導(dǎo)下，大多數(shù)農(nóng)村都建立了自己的村規(guī)民約和村民手冊(cè)，弘揚(yáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明，但在實(shí)際生活中，由于農(nóng)民外出務(wù)工等流動(dòng)現(xiàn)象，導(dǎo)致村民對(duì)村規(guī)民約認(rèn)可度低甚至漠不關(guān)心，而道德又缺乏法律的強(qiáng)制執(zhí)行力，這就使這些規(guī)則執(zhí)行乏力，并沒(méi)有真正發(fā)揮其作用，出現(xiàn)德治的空心化。

二、建設(shè)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體制

黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這為農(nóng)村社會(huì)治理指明了方向，為此，要以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。具體而言，建設(shè)和完善三治融合的鄉(xiāng)村治理體制，應(yīng)做好以下三個(gè)方面的工作：

1.在鄉(xiāng)村治理中實(shí)行村民自治

1982年憲法首次提出村民自治，確立了村民委員會(huì)作為基層自治組織的法律地位。1987年出臺(tái)的《村民委員會(huì)組織法》又通過(guò)具體的法律規(guī)定將村民自治進(jìn)一步制度化、法治化。作為村民直接參與鄉(xiāng)村治理的有效載體，村民自治這種集體行為，對(duì)于激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力、健全鄉(xiāng)村治理體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。在農(nóng)村基層，黨組織要帶領(lǐng)基層群眾依法正確處理公共事務(wù)，發(fā)揮其核心作用。其中，村黨支部組織對(duì)于鄉(xiāng)村治理的路線和方向，發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。要通過(guò)村黨支部組織的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)自治組織的管轄范圍、履職能力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)組織的規(guī)范化建設(shè)，確保基層群眾實(shí)現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督的作用。在治理過(guò)程中，當(dāng)群眾的思想出現(xiàn)偏差產(chǎn)生矛盾和沖突時(shí)，村黨支部組織要及時(shí)糾正，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

其次，要發(fā)揮充分發(fā)揮自治組織的基礎(chǔ)作用。村民自治組織是發(fā)揮基層自治作用的重要平臺(tái)和組織形式，它能體現(xiàn)村民主體地位，增加基層群眾參與農(nóng)村自治的主動(dòng)性和積極性，發(fā)揮基層群眾的關(guān)鍵性作用。另外，要逐步培育和發(fā)展鄉(xiāng)村的社會(huì)組織。用鄉(xiāng)村社會(huì)組織重建鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的融合，彌補(bǔ)公共服務(wù)供給不足的缺陷。目前，發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織尤其是經(jīng)濟(jì)型的鄉(xiāng)村社會(huì)組織，在促進(jìn)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上具有重要作用，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的重要手段。要通過(guò)逐步建立和完善村級(jí)治理體系，實(shí)現(xiàn)村民自治。

最后，加強(qiáng)自治規(guī)范建設(shè)，以村規(guī)民約促進(jìn)鄉(xiāng)村善治。村規(guī)民約作為對(duì)基層群眾具有約束和規(guī)范的治理文本，在歷朝歷代都發(fā)揮著不可或缺的作用。新時(shí)期的村規(guī)民約要以法律法規(guī)為依據(jù)，立足鄉(xiāng)村生活的實(shí)際，體現(xiàn)村民意志和意見(jiàn)，發(fā)揮獎(jiǎng)懲和監(jiān)督作用，延續(xù)傳統(tǒng)道德的教化內(nèi)容，真正實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治的完美融合。目前各地農(nóng)村基本都有自己的村規(guī)民約，很多村的村規(guī)民約規(guī)定的更為具體，更具有可操作性。如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，龍口市的鄉(xiāng)村大都有成文的村規(guī)民約;其中北馬鎮(zhèn)前諸留村有非常詳細(xì)明確的村民手冊(cè)，對(duì)村規(guī)民約、治喪委員會(huì)章程和村兩委及下屬委員會(huì)職責(zé)分工有詳細(xì)的規(guī)范，有責(zé)任，有權(quán)利，有獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于推進(jìn)村民自治，保證村務(wù)工作的正常運(yùn)行，樹(shù)立良好的村風(fēng)、民風(fēng)，建設(shè)和諧文明新農(nóng)村，都有非常大的推動(dòng)作用。

2.在鄉(xiāng)村治理中實(shí)現(xiàn)法治

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷，鄉(xiāng)村的利益格局也變得越來(lái)越多元和復(fù)雜，由此導(dǎo)致不同的利益群體和利益階層形成不同的道德標(biāo)準(zhǔn)，增加了鄉(xiāng)村治理的難度。我國(guó)現(xiàn)有的法律體系，首先通過(guò)憲法這個(gè)根本大法的規(guī)范，確立了村民委員會(huì)基層群眾自治組織的法律地位，又通過(guò)《村民委員會(huì)組織法》為村民自治進(jìn)行了具體制度設(shè)計(jì)和方向指引。將村委會(huì)規(guī)定為村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。要完善鄉(xiāng)村治理體系，就必須在實(shí)踐中堅(jiān)持依法治理，逐漸深化廣大干部的法治理念，提高依法行政水平，增強(qiáng)基層群眾的法治意識(shí)，提升鄉(xiāng)村治理法治化水平。

具體來(lái)說(shuō)，第一，是在立法上，要進(jìn)一步完善相關(guān)法律規(guī)定，明確村民自治的權(quán)限，規(guī)范村民自治行為，將村民的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和知情權(quán)等自治權(quán)利落實(shí)到位。同時(shí)，跟上社會(huì)發(fā)展的潮流，對(duì)于一些新生的社會(huì)組織形式加以規(guī)范，比如現(xiàn)在正在探索的黨支部領(lǐng)辦農(nóng)村合作社，要通過(guò)法律的明確規(guī)定，對(duì)其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任加以明確規(guī)范。保證其在法律軌道上有序運(yùn)行，推動(dòng)農(nóng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。第二，就是要通過(guò)各種形式的普法宣傳教育，培養(yǎng)基層群眾的法治意識(shí)和法治精神，增強(qiáng)人們尊法學(xué)法守法用法的意識(shí)，提高人們遇事找法解決問(wèn)題的思想。比如一些地方探索的法律進(jìn)鄉(xiāng)村活動(dòng)，還比如通過(guò)影視作品等形式，膾炙生動(dòng)的宣傳法律知識(shí)和法治思想。第三，就是要健全農(nóng)村的公共法律服務(wù)體系。要通過(guò)構(gòu)建法律公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和熱線平臺(tái)的方式，提升公共法律服務(wù)專業(yè)化水準(zhǔn)，打造全方位、多層次、多類型的公共法律服務(wù)體系。通過(guò)一村一法律顧問(wèn)制度的設(shè)置和推廣，用法治引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，提高鄉(xiāng)村治理法治化水平。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，龍口的鄉(xiāng)村正在著力推動(dòng)村居法律顧問(wèn)制度，實(shí)行駐村公益律師為基層提供法律援助的做法。對(duì)于村委會(huì)的重大決策提供合法性和可行性的法律意見(jiàn);協(xié)助調(diào)處村委和村民之間的法律糾紛;指導(dǎo)村調(diào)解委員會(huì)對(duì)村民之間發(fā)生的法律糾紛依法調(diào)處;為村民在生產(chǎn)生活中遇到的贍養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)分割、婚姻等法律援助提供義務(wù)咨詢;還根據(jù)村委的安排，不定期為村民進(jìn)行與日常活動(dòng)有關(guān)的普法講座。第四，切實(shí)打擊危害群眾利益的違法犯罪行為。目前正在開(kāi)展的鄉(xiāng)村掃黑除惡專項(xiàng)整治活動(dòng)，就是針對(duì)嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村治理的農(nóng)村的“村霸”和宗族惡勢(shì)力，凈化鄉(xiāng)村生態(tài)，提升群眾安全感和滿意度。同時(shí)，要嚴(yán)守農(nóng)村文化陣地，對(duì)亂建廟宇和濫塑宗教造像的現(xiàn)象加強(qiáng)打擊和整治力度，依法制止利用宗教干涉農(nóng)村公共事務(wù)自治。

3.在鄉(xiāng)村治理中融入德治

德治在傳統(tǒng)社會(huì)以儒家學(xué)派倡導(dǎo)為主，隨著歷史的發(fā)展，已經(jīng)成為我們的治國(guó)之道，黨的十九大指出，要堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合。目前，黨中央從頂層設(shè)計(jì)提出構(gòu)建“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，德治作為重要的手段之一，在新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)中所發(fā)揮的不可替代的作用。第一，基層黨組織要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)示范作用，在鄉(xiāng)村治理中逐步有序地培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀。要通過(guò)多種形式的農(nóng)村精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀潛移默化地灌輸?shù)酱迕裥闹校怀龅赖陆袒饔茫龑?dǎo)村民樹(shù)立尊老愛(ài)幼、見(jiàn)賢思齊、積極向上的現(xiàn)代精神文明。摒棄封建迷信、拜金主義、消費(fèi)主義、利己主義思想的影響和滲透。比如，可以通過(guò)各種形式的道德模范表彰評(píng)選活動(dòng)，向整個(gè)社會(huì)傳播正能量，弘揚(yáng)真善美。還可以積極開(kāi)展立家風(fēng)和講家訓(xùn)等活動(dòng)，樹(shù)立良好的家庭美德。這方面，龍口鄉(xiāng)村通過(guò)諸如星級(jí)評(píng)選、文明鄉(xiāng)村、文明家庭好婆媳、四德工程等活動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)村文明風(fēng)尚培育和弘揚(yáng)。第二，推進(jìn)鄉(xiāng)賢文化建設(shè)，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的典型示范作用。作為我國(guó)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化之一，鄉(xiāng)賢文化代表著濃濃鄉(xiāng)情，對(duì)于教化百姓、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、弘揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)和文化精神都具有重要作用。鄉(xiāng)賢文化蘊(yùn)含見(jiàn)賢思齊、誠(chéng)信友善和崇德向善的優(yōu)秀文化因子，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀扎根鄉(xiāng)村，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。2015年中央一號(hào)文件提出：創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，弘揚(yáng)善行義舉，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明。新時(shí)期的鄉(xiāng)賢文化，要通過(guò)深入挖掘和宣傳當(dāng)代農(nóng)村優(yōu)秀基層干部、道德模范和身邊好人的方式，樹(shù)立新鄉(xiāng)賢形象，凝聚鄉(xiāng)村人心，促進(jìn)社會(huì)和諧，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，重構(gòu)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化。為此，各級(jí)政府要制定行之有效的制度和措施，對(duì)鄉(xiāng)賢進(jìn)行褒揚(yáng)善舉，政策扶持，同時(shí)，可以建立鄉(xiāng)賢議事平臺(tái)，為鄉(xiāng)賢發(fā)揮鄉(xiāng)村治理推動(dòng)力提供良好舞臺(tái)。

責(zé)任編輯：楊國(guó)棟