公益類PPP項目還款來源分析

譚磊

摘要：對于社會資本方投資PPP項目來說，如何才能順利推動，完成政府方要求的投融資、建設、運營等職責，實現自身的利益訴求，無論是央企、國企還是民營企業而言都是難點痛點，其中項目融資又是項目成敗的關鍵點和必要條件，因此，在拓展PPP項目前，社會資本方應落實PPP項目融資需要哪些條件應認真分析。

Abstract： For the social capital side to invest in PPP projects， how can it be smoothly promoted， complete the investment and financing， construction， operation and other responsibilities required by the government side， and realize its own interests， whether it is central enterprises， state-owned enterprises or private enterprises are difficult. Among them， project financing is the key point and necessary condition for the success or failure of the project. Therefore， before expanding a PPP project， the social capital party should carefully analyze what conditions are needed to implement PPP project financing.

關鍵詞：PPP項目;公益類;還款來源;分析

Key words： PPP project;public welfare;repayment source;analysis

中圖分類號：F285? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）05-0111-02

0? 引言

簡單來說，PPP項目融資落實主要依靠兩點，一是PPP項目合規性，包括PPP流程的合規性、建設項目自身的合規性以及主體的合規性等方面，項目合規性是項目順利推動的前提、融資落實前提，也是社會資本方利益實現的主要保障。二是PPP項目的還款來源，涉及到政府付費和政府可行性缺口補助項目，還款來源主要是社會資本方、PPP項目公司在履行項目合同項下義務，通過政府方的績效考核后政府財政部門或實施機構付給項目公司的可用性付費和運維付費。公益類PPP項目的還款來源是否可靠主要依靠政府財力和政府信用，了解政府、了解地方成了社會資本方必須要做的功課，具體影響政府付費類PPP項目融資的條件包括以下幾個方面。

1? 政府財政信息

1.1 財政收入情況

如果PPP項目是政府付費或可行性缺口補助項目，政府財力是項目投資的主要參考依據，也是項目進入運營期的回款來源，至關重要。這里需要關注政府財力是政府可以使用的財力，主要包括一般性預算收入、轉移支付中的一般性轉移支付收入、上級返還收入、政府性基金收入和國有資本經營性收入，一般不包括專項轉移支付，因為專項轉移支付涉及到項目專款專用，政府無法隨意支配用于償還政府債務。一般性預算收入是判斷政府財力最重要指標，因為該部分收入主要為稅收收入，稅收收入是政府財力的最基礎部分，也是穩定性最高的收入，其他如非稅收入、政府性基金收入穩定性較差，沒有穩定增長的基礎。大部分金融機構也將一般性預算收入作為PPP項目融資的準入標準。例如某銀行，原則上政府一般性預算收入要達到15億元以上。小部分銀行將政府可用財力作為標準，例如另一家國有大行原則上要求一般性預算收入+一般性轉移支付收入+上級返還收入+政府性基金收入和國有資本經營性收入不低于40億元。正常情況下，縣級政府一般預算收入應達到15億元以上才能符合大多數國有銀行準入標準。為融資工作順利推動，社會資本方來應對政府付費類PPP項目的投資應對制定財政收入方面的準入標準，例如區縣級項目政府的一般預算收入不低于15億元。

社會資本方應捋順的一個邏輯關系是因為PPP項目的還款來源明確才能順利融資，而不是因為金融機構給項目融資才去投資PPP項目，最重要的是通過明確的還款來源來實現自身的權益。

建議社會資本方投資的政府付費類PPP項目政府層級越高越好，因為層級越高的政府可調動的資金資源越多，收入來源更有保障。另一個原因在于如果社會資本方在進行PPP融資方面無法提供額外增信，尤其是一些央企、大型國企，那就更應該對政府財政收入和政府層級進行謹慎篩選，因為一旦政府財力較弱，信用較差，金融機構在社會資本方不出具增信措施前提下融資很難實現，項目建設無法順利完成，項目建設前期資本金投入形成的是不完全資產，而不是可用性資產，社會資本方和PPP項目公司也不可能獲得政府付費，社會資本方自身的權益就無法保障和實現。

1.2 支出情況

社會資本方在做PPP項目前一定要了解政府一般性預算支出情況和已經進入執行階段和實質采購階段的PPP項目每年總的支出額度。

政府每年PPP付費支出的額度不能超過年一般性預算支出的10%，尤其是2019年財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》要求政府付費類項目不能超過財政支出的5%，否則不能新增政府付費類項目。因此，純政府付費PPP支出和政府支出增長率就成了關鍵因素。因為相關財政支出數據均為公開數據，社會資本方應在現有數據基礎上，根據前五年增長率的均值合理測算一般性預算支出增長率和項目合作期的政府預算支出額。

已經進入執行階段和實質采購階段的PPP項目每年總的支出總額應合并計算，合并數不能超過每年一般性預算支出的10%。如果是地級市市本級項目，市本級和全市的PPP項目每年總的付費支出均不應超過每年一般性預算支出的10%。如果是區縣級項目，需調查該區縣上級政府的PPP支出額度，如果上級財政PPP支出規模過大，本區縣的PPP項目開展可能會受到上級財政支出空間的影響而暫停。

另外需要關注的是如果政府一般性預算支出規模大幅度高于一般性預算收入，則當地財政對上級轉移支付的依賴度較大，財政支出的穩定性較差，社會資本方應將這一因素進行充分考慮。

1.3 債務情況

目前國家嚴控地方政府債務，地方政府開展PPP項目會增加政府支出規模，增加的支出很可能會間接引起政府債務規模的增長。政府債務過高，需要償還的剛性支出越多，每年可用于PPP還款支出的規模就越小，對社會資本方來說償付風險就越高，因此投資政府付費類PPP項目尤其要關注政府債務情況。債務率、負債率和償債率是作為政府債務規模大小的主要參考依據，一般來說，債務率（政府當年債務余額/政府當年可用財力）不應超過80%;負債率（政府當年債務余額/GDP）不應超過30%;償債率（政府當年債務還本付息額/政府可用財力）不應超過100%。對于政府付費類PPP項目，如果相應的三個債務比率超標，對于社會資本方和PPP項目公司來說還款來源的可靠性將大幅度下降，融資金融機構很可能會要求社會資本方提供增信。對于無法對PPP項目融資提供增信的社會資本方，在投資政府付費類PPP項目前更應該對當地政府債務情況認真調查，避免出現銀行要求擔保增信才能融資審批，而無法提供增信條件從而導致融資無法落實的情況。

政府收入、支出和負債情況按政府信息公開要求當地政府或財政局網站上近幾年財政收支預決算數據應有公開信息可查，如果沒有相關信息則當地政府運作的規范性和透明度較低，社會資本方更需進一步調查了解，一般來講公開的數據是要接受社會各方面監督的，相應的真實性和可靠性較高。

2? 政府信用情況

政府信用情況包括兩方面，一方面是政府有償付能力，社會資本方可以從調查了解到的政府財政信息來獲取，另一方面是政府有償付信用。調查政府信用情況主要是了解政府及相關平臺公司履約情況和信譽口碑，例如政府建設項目是否根據合同約定按時、足額付款;有無拖欠公務員工資情況以及該政府是否在失信被執行人名單等信息。政府和平臺公司履約情況越好則信用度越高，按期向項目公司支付費用的可靠性越高，反之則越差。了解政府信用情況的渠道包括可以通過當地政府平臺公司發行相關證券獲得公開的履約信息;通過法院網站查詢;通過當地的銀行了解政府信用情況，因為當地銀行與政府及平臺公司合作時間長，信息的了解比社會資本方更充分，就項目融資來說，如果當地銀行積極介入，則證明銀行認可當地政府信用。如果當地銀行有更多的增信要求則說明銀行對政府的支付能力或信用有一定的質疑，在項目前期調研與銀行溝通落實融資條件中出現這種情況則需要謹慎對待。

社會資本方應該思考一個問題，如果政府連直接投資的項目以及公務員工資都可以拖欠，進入項目運營期的付款能否保證、如何保證？

3? 經濟發展情況

除了以上政府收入、支出和負債情況和信用情況外，當地經濟發展情況也是投資方與金融機構持續關注的指標，如GDP總量、GDP增長率、經濟產業結構、總人口數、人口增長率、招商引資情況以及居民人均收入情況等方面，因為這些信息涉及到當地經濟發展現狀、政府財源的穩定性和經濟增長潛力。人口規模越大，居民收入越高，則消費需求、消費潛力越大，通過消費所產生的稅收就越多。當地招商情況好，很多企業來當地設立公司進行生產經營、雇傭工人，也可以提高當地群眾的收入和政府的稅收。如果一個地方GDP增長緩慢，人口流出態勢明顯，政府財政收入增長就不會有穩定的基礎，在財政支出剛性的前提下，政府每年實際用于支付PPP項目的資金就會越少，社會資本方和項目公司的權益就會成為空中樓閣。

因此，社會資本方在營銷PPP項目前，尤其是拓展政府付費類項目，一定要提前了解以上三方面信息，盡可能避免信息了解的不充分性而影響自身利益的實現。

4? 結束語

社會資本方在投資PPP項目的關注重點是在建設期獲得高額的建設工程利潤，并不看重運營期的投資回報，在營銷PPP項目階段主要是獲取項目、投標、中標以及簽署PPP合同、施工合同等工作，對于PPP項目的合規性、還款來源是否穩定、明確并不重視，但項目公司成立后，是否能夠提供項目融資合規性和還款來源是金融機構最為看重的兩方面，合規性是融資落實的前提，還款來源是根本，尤其是還款來源的不明確不能讓金融機構有足夠的信心為項目提供融資，這就是造成PPP項目融資難的根本原因。融資無法落實，工程建設就無法順利進行，也就沒有工程產值和工程利潤，更會影響企業和政府的合作。這兩年大規模投資PPP項目的各類園林、環保公司資金鏈極度緊張進而影響企業正常運營，這里的經驗教訓社會資本方必須重視起來。PPP項目是一項長期投資，回報時間長，社會資本方更應該對項目的還款來源認真調查、分析做出理性判斷，不能為了短期利益而影響企業長遠發展的基礎。

參考文獻：

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