經濟責任審計的反腐敗作用及其發展狀況

李曉峰

一、審計反腐敗情況綜述

從上世紀八十年代末改革開放以來，反腐敗就是廣大人民群眾的重要關注內容，通過加強審計監督來減少腐敗，是整個社會的強烈意愿。十九大報告中，確立了健全黨和國家監督體系的方向，其中改革審計管理體制就是極其重要的方面。2018年3月，隨著《深化黨和國家機構改革方案》的印發，中央審計委員會正式成立，2018年5月23日，習近平總書記主持召開中央審計委員會第一次會議這標志著統一高效的審計監督體系的正式建立。

二、經濟責任審計制度演變的歷史邏輯

我國經濟責任審計制度的產生，是國家審計制度到了一定階段的必然，并且之后一直隨著國家審計制度的變遷而演變。從1950年10月至1980年7月長達32年的時間內，審計監督的作用是只是財政機構內置發揮，沒有獨立的國家審計制度也就沒有獨立的經濟責任審計。1982年版的《中華人民共和國憲法》開始確立了我國的國家審計制度所應有的獨立地位，國家審計署于1983年成立。國家審計制度的獨立，給建立經濟責任審計制度提供了先決條件。在還沒有經濟責任審計的這個階段，各國的國家審計的目標主要都是針對于財政資金的審計監督，最高審計機關亞洲組織在《東京宣言》中宣布：“國家審計在提高公共資源的效益和責任方面承擔著至關重要的責任”。我國《審計法》第一條所規定的立法目的就是要提高財政資金使用效率，維護國家財政經濟秩序。這其中也隱含著隨著社會治理目標的變化，國家審計的監督理念也一直在深化拓展：先是僅限于監督財政資金使用的合法性合規性，后來拓展到監督公共資源使用的合法性合規性，到現在發展到監督公共資源使用的合法性和績效，承擔著反腐敗和提高資金配置效率等重要任務

財政資金的使用權，通常是伴隨著各級政府和黨政干部行使的決策權的，這也是腐敗所產生的條件。在這種情況下，上個世紀八十年代，先是衍生出一種新的審計制度——專項審計調查，這個制度的建立是就是為了為政府和黨委的決策提供參考，為宏觀調控提供依據。這種專項審計調查具有著“巡視”的性質，代表著國家和政府的審計已經從單純的財政監督轉變向對政府責任的審計，審計正式被賦予了公權力，標志著肩負“把權力關進制度籠子”的歷史重任。但是由于專項審計調查的作用主要是監督評價一些全國性、整體性的經濟事項，在監督的對象和范圍上存在局限性。而這時就在某些點上產生了制度創新，這個審計制度的萌芽就是在1986年創立的廠長歷任經濟責任審計制度。經濟責任審計制度從這里產生，主要是因為國有資產在財政資產中占有較大比重，廠長在任期內的決策和經營，代表著國有企業中國有資產的經濟效益，開展廠長離任經濟責任審計有利于這部分國有資產的保值增值，在這個階段審計對象仍然是對于客體的。之后國家和政府又發現，財政資金和國有資產并不只存在于國有企業當中，由此可以對監督對象進行大幅度拓展，尤其是因為我國實行的是公有制經濟制度，為了減少決策失誤在經濟上的損失浪費，為了減少機會主義行為，對所有公共資源的使用主體進行監督是非常重要的。于是，經濟責任審計作為一種具有普遍性的干部監督手段逐漸全面展開。

三、經濟責任審計的理論基礎

經濟責任審計作為一種新的制度出現的同時，具有著一系列嶄新特征。首先就是從單純的面對客體發展到兼顧實施主體和客體的均衡審計，在這個變化中，國家審計監督的視角發生了質的變化，也就使得現在的國家審計功能實質上是通過專業性權力監督實現公民知情權、監督權和政府公權力之間的有效互動。然后就是我國審計體系呈現出明顯的二次元結構的邏輯，經濟責任審計與收入支出審計在立法目標、監督對象等等多個方面都有不同。比如說在審計實施和審計信息披露這些重要方面，經濟責任審計項目的實施是處于干部管理和權力監督，安排和實施審計計劃是根據領導干部和部門的工作性質、經濟責任重要程度的，而其他審計項目的計劃是審計機關依據審計法的規定制定的。目前審計披露制度是國家審計治理的基本方式，也是國家審計反腐敗的重要途徑，在經濟責任審計方面，這個途徑就是經濟責任的審計報告和審計結果報告。但是在現行制度中，經濟責任審計中發現的重大問題應當不寫入審計報告，而是直接進行報送。由此可見，經濟責任審計的披露方式是以保密為基本原則，公開則為例外，這一點同其他各國的審計公開原則不同。這樣在審計披露方面經濟責任審計就同其他審計區別開來，也是由其反腐敗任務的特殊性決定的。最后，在規制關系上有所不同。同樣道理，其他的國家審計主要是對于客體的，我國的經濟責任審計體現主體規制關系，這也就使得主體規制關系成為我國審計制度的一種基礎體制關系。主體規制關系與客體規制關系之間既有個性又有共性。經濟責任審計制度作為我國審計制度發展處的具有重大差異的領域，反映了我國審計制度的特色，研究經濟責任審計體制對于研究我國審計制度的整體變化，研究如何制約腐敗有著重要意義，需要單獨強調。

四、經濟責任審計制度目前面臨的困境

第一，在調整對象上面臨困境，審計制度都是有調整對象的，經濟責任審計制度由于其對象的特異性，使得其在調整對象上存在困境。財政財務審計是一種政府行政工作，而經濟責任審計在我國其實是屬于黨的領導領域的，這使得經濟責任審計與其他審計之間存在著調整內容的沖突。中辦發[2010]32號文件指示，應當有效運用經濟責任審計成果，作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據?！吨袊伯a黨問責條例》中則詳細要求了對于經濟責任審計中干部和組織的問責方式。經濟責任審計與《問責條例》這樣也就構成了前后承接關系，成為完整鏈條。

第二，在法律效力上面臨困境。經濟責任審計是一個不同于其他財務審計的概念，經濟責任中其實也就包含了政治責任，他被賦予了由于其他法律法規的效力，但是在法律關系中卻違反了法律效力的一般性原理。

第三，經濟責任審計的的實踐中，審計機關不能獨立決定程序中的一系列事項，比如說經濟責任審計要遵守保密制度。怎樣在保密等規定下，有效地利用審計信息披露、審計結果運用，也是目前面臨的困境。

五、經濟責任審計制度目前面臨的發展

探究經濟責任審計所面臨的困境原因，其深層次上還是在于經濟責任審計和財政審計的出發點不同，導致其有不同的制度要求。對于傳統的財政審計來說，要求的是獨立性這個本質特征。而經濟責任審計強調的是統一領導，獨立性不再是根本屬性，如前所述也就會使得審計結果運用方面與財政審計有明顯區別。經濟責任審計目前所面臨的困境時制度演化的必然現象，也促使著制度不斷完善和進化。如何解決此類困境讓經濟責任審計得到長遠發展？在此可以考慮將經濟責任審計與財政審計進行一定的分離。但是經濟責任審計在法律體系中如何定位，如何成為黨管干部、遏制腐敗的重要機制，其相關程序都是亟待考慮和解決的問題。