建立和完善重大突發事件常規治理與非常規治理相結合的機制

張愛軍

〔摘要〕重大突發事件治理既需要常規治理，也需要非常規治理。重大突發事件常規治理與非常規治理二者缺一不可。重大突發事件常規治理是非常規治理的前提和基礎，非常規治理是對常規治理的補充、完善和修正。重大事件的非常規治理是由重大事件的突發性、恐慌性、應急性決定的，是融合了常規狀態、戰時狀態、運動治理、舉國體制等要素和特性的混合性治理。因非常規治理具有短板，需要對其進行制約和約束，并最終回歸常規治理。

〔關鍵詞〕重大突發事件;常規治理;非常規治理;新冠肺炎疫情;疫情治理

〔中圖分類號〕D632.5 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2020）02-0030-08

重大突發事件常規治理與非常規治理是辯證統一關系。常規治理是非常規治理的前提和基礎，非常規治理既是對常規治理的制度、規則、程序的喚醒、啟動、補充、完善，又是因突發事件的邏輯演化與現實發展態勢而帶來非常規治理制度、規則、程序的獨立性生成、獨立性運作，具有獨立性功能。重大突發事件治理包括制度保障、法治保障、治理體系、治理價值及其效能優勢轉化。制度保障、法治保障、治理體系、治理價值、治理效能具有常規性、穩定性和常態性。重大事件具有突發性、易變性和戰時性，應對重大突發事件既需要常規治理，也需要非常規治理。事件突發時，如果沒有常規治理，治理就會陷入混亂無序狀態;如果沒有非常規治理，陷入混亂無序狀態的同時，還會出現聚集式恐慌。只有把常規治理與非常規治理結合起來，才能在突發事件到來之時保持社會的穩定。重大突發事件包括自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件四類，本文結合武漢這次突發新冠肺炎疫情探討重大突發事件常規治理與非常規治理機制問題。

一、重大突發事件常規治理的優勢與缺欠

重大突發公共衛生事件的常規治理是常態社會的治理，是制度、法治、程序的常態化治理。重大突發公共衛生事件的常規治理具有自身的優勢，也有不足。重大疫情的常規治理在常態社會中體現優勢，但隱性漏洞和治理風險卻難以避免，即使其以顯性的方式出現，在沒有直接涉及到人傳人并威脅到人們生命安全的情況下，也難以得到人們應有的重視。

（一）重大突發疫情的常規治理

第一，重大突發疫情的常規治理主要是按既有的規定制度進行治理。制度包括宏觀制度、中觀制度和微觀制度。制度階位不同，治理的勢能與效能不同。公平正義是中國特色社會主義的內在邏輯和本質要求，不同層面的制度必須能夠體現不同層面的公平正義，構建梯次公平正義的自上而下垂直體系。處于最高梯次的公平正義制度尤其重要，決定著中觀和微觀制度的公平正義。宏觀制度包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度。從突發疫情治理的相關性來說，人民代表大會制度要體現立法公平正義，在審議權、監督權方面遵循公平正義。共產黨領導的多黨合作和政治協商制度要體現相互監督公平正義，民族區域自治制度要體現自治公平正義，基層群眾自治制度要體現民主公平正義。不同層級的政治制度公平正義體現在會議中，代表應該成為重大突發疫情的通報者、表達者、傳播者、擴散者，比如兩會的代表就具有這樣的職責和職能。

制度的公平正義決定權力行使的公平正義。沒有制度的公平正義，就沒有權力行使的公平正義。制度的公平正義是重大突發疫情來臨時權力公正行使的保證和約束。制度的公平正義保證權力在重大突發疫情信息傳播中的公正性，不會因為政治需要、政績需要、升遷需要、地位需要、名譽需要而層層過濾信息，使重大疫情風險在傳播呈報時被弱化，出現降低風險意識的情況;保證權力在重大突發疫情資源分配時的公正性，不會在分配疫情資源時帶有權力的傲慢與偏見，不會在分配疫情資源時以權為組織、單位、個人謀私利;保證掌握權力的官員具有責任擔當性，處理重大疫情時主動承擔風險和責任，不逃避、不推卸責任。公平正義的制度決定權力運行的規范性、責任性、正義性和公平性。重大突發疫情既是檢驗公平正義的試金石，也是檢驗權力正義擔當的試金石。

第二，重大突發疫情的常規治理就是按法治來治理。法治治理包括三個方面，即憲法治理、法律治理、法規治理。樹立憲法權威、維護憲法尊嚴、保障憲法正義至關重要。法律、法規都要體現憲法權威，以憲法為依歸。憲法的核心是保障權力在憲法和法律的軌道上行使，保障公民權利不被濫用的權力所侵害。厘清公共權力與公民權利的邊界，既要防止公共權力越界，也要防止公民權利越界。人類歷史經驗表明，人類往往在突發自然災害、事故災害、社會突發事件、公共衛生事件等關鍵節點彰顯人類性本惡、人類自保本能的丑陋性、非理性，導致人類具有互相傷害的可能性與現實性。這突出表現在迫切需要法治的時候卻不自覺地導引人治，需要人類互相信任共建和諧社會的時候卻不自覺地導引人們構建了一個以鄰為壑互不信任且互相傷害的社會。如果人在平時不遵守憲法和法律，沒有形成對法治治理的路徑依賴和習慣，沒有樹立法治的信仰，互不信任、互相傷害社會就會由可能變成現實。

重大突發疫情的法治治理，不但需要憲法和一般法律，還需要專門的法律。比如《中華人民共和國突發事件應急法》第四十四條規定：發布三級、四級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應當根據即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，采取下列措施：啟動應急預案;責令有關部門、專業機構、監測網點和負有特定職責的人員及時收集、報告有關信息，向社會公布反映突發事件信息的渠道，加強對突發事件發生、發展情況的監測、預報和預警工作;組織有關部門和機構、專業技術人員、有關專家學者，隨時對突發事件信息進行分析評估，預測發生突發事件可能性的大小、影響范圍和強度以及可能發生的突發事件的級別;定時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理;及時按照有關規定向社會發布可能受到突發事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話。第四十五條規定發布一級、二級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府除采取本法第四十四條規定的措施外，還應當針對即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，采取下列一項或者多項措施：責令應急救援隊伍、負有特定職責的人員進入待命狀態，并動員后備人員做好參加應急救援和處置工作的準備;調集應急救援所需物資、設備、工具，準備應急設施和避難場所，并確保其處于良好狀態、隨時可以投入正常使用;加強對重點單位、重要部位和重要基礎設施的安全保衛，維護社會治安秩序;采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施的安全和正常運行;及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告;轉移、疏散或者撤離易受突發事件危害的人員并予以妥善安置，轉移重要財產;關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動;法律、法規、規章規定的其他必要的防范性、保護性措施。

第三，重大疫情常規治理就是按程序規則來治理。公平正義的制度決定公平正義的程序，沒有公平正義的制度就沒有公平正義的程序。公平正義的程序與實質的公平正義相比，具有優先性。應對突發重大疫情時體現的程序正義和實質正義在于疫情應對相關部門與組織的權力行使遵循正確的原則與規范，比如，公共衛生部門、紅十字會、衛生健康委員會只有按著程序正義進行各種資源的公平配置，才會顯示出程序正義，才會通過實質正義體現程序公平正義。

（二）重大突發疫情常規治理的優勢

“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現?！薄?〕中國特色社會主義政治制度具有黨領導人民集中力量辦大事的優勢，能夠將制度優勢轉化為效能優勢。

政治勢能的提出者賀東航認為政治勢能包括：“黨的領導的在場”“構建權勢”“借勢成事”。賀東航“以武漢市應對此次疫情的初步政策決策過程為例，討論了政治勢能的概念，嘗試去展現實踐政策過程背后的政治邏輯”。他得出的結論是“當弱政治勢能—弱激勵機制模式主導時，政策變現力低，呈現如果中央不重視、地方就難突破的局面。而當政治勢能加強時，強政治勢能—弱激勵機制模式形成，政策變現力明顯增強，呈現中央重視、地方執行但配套激勵不足的局面。隨后強政治勢能—強激勵機制模式凸顯，政策變現力高漲且達成預期，呈現中央全面重視、地方積極執行的局面。隨著主體任務的終結，政治勢能隨之降級，但由于強激勵機制的持續，蛻變為弱政治勢能-強激勵機制模式，政策變現回歸常態。政治勢能并非抽象、模糊的主觀認知，而是在組織架構、正式文件的內容甚至是儀式性象征中均有顯示。附有政治勢能的公共政策，往往帶有高于一般部門或層級利益的屬性，能夠通過黨的層面的操作達成政策執行各主體的整合和協調”?！?〕

第一，重大突發疫情的常規治理有利于社會穩定。在重大突發疫情來臨時，常規治理使社會依然健康有序地常態運行。改革開放四十多年來的巨大成就都是在穩定的環境中取得的，盡管社會各界對穩定的價值取向、思維取向、意識形態取向、道德取向不同，但穩定已經成為社會的共識，固化為人們共同的思維方式。在突發疫情出現時，人們依然用穩定思維來分析重大突發疫情，甚至解構突發疫情，將突發疫情納入穩定的思維中。而突發疫情的常規治理，再一次強化了人們的穩定思維。

第二，重大突發疫情的常規治理有利于風險的公平正義分擔。如果公平正義的制度、法治、規則已經對人們的行為進行了良好的規制，由此形成的道德感也使人們從心理支持制度、法治、規則的公平正義，并形成了一個良好的閉環，或者通過交往溝通形成羅爾斯所言“公共理性”和“重疊共識”，那么，在突發疫情來臨時，風險承擔也會按照公平正義的邏輯導出，即在重大疫情的風險社會里，每一個人都有平等承擔風險的責任和義務。

第三，重大突發疫情的常規治理有利于防止恐慌的蔓延。任何突發疫情都會帶來社會的恐慌，并因此形成恐慌的機制。人類由于本性惡驅動，罹患“壞消息綜合癥”，即人們在好消息和壞消息面前，往往易于選擇壞消息進行傳播。在突發疫情面前，人們更易于患“壞消息綜合癥”，使突發疫情的壞消息得以加速度傳播，從而造成了巨大的恐慌。常規治理則壓縮了“壞消息綜合癥”的傳播空間與傳播渠道，對患有“壞消息綜合癥”的人、組織、群體予以法治性規制，進而限制了恐慌的傳播范圍。

（三）重大突發疫情常規治理的不足

第一，難以應對重大突發疫情帶來的風險社會。風險社會理論的主要提出者和構建者為貝克和吉登斯。他們認為，風險社會包括自然風險、技術風險、社會風險、制度風險和治理風險。風險社會的特點在于，造成的災難不再局限在發生地，而經常產生無法彌補的全球性破壞。風險計算中的經濟賠償無法實現，風險的嚴重程度超出了預警檢測和事后處理的能力，風險發生的時空界限無法確定、風險計算無法操作，災難性事件產生的結果多樣，使得風險計算使用的計算程序、常規標準等無法把握。重大突發疫情風險是社會風險的一部分，具有風險社會所有的特征。

以常規治理應對重大突發事件是一把“雙刃劍”，既可以帶來一個穩定的社會，也會帶來風險社會，使人們迅速進入危機狀態和不確定性狀態。人類社會不自覺不情愿地進入風險社會之后，往往受制于陶醉于表面的安全與穩定，對灰犀牛風險、黑天鵝風險缺少理性感知和理性認知。常規治理往往帶來一切都按部就搬、井然有序的錯覺。在突發疫情來臨時，人們或者沒有從已經出現的疫情當中吸取教訓，或者對已經有過的經驗教訓照搬照抄，從已知的經驗教訓導出現在和未來的經驗教訓，犯經驗主義的錯誤。對新疫情的不確性風險缺少預斷和決斷，在疫情來臨時麻木不仁，在疫情不可控時又走向另一個戰時體制、戰時管制、“準戰時共產主義”極端狀態。

第二，難以凸顯常規治理過程中的顯性與隱性漏洞。常規治理往往使突發疫情治理的啟動處于睡眠狀態，除了專家學者外，人們對突發疫情治理缺少制度、法治上的認知，或者說，公眾認知程度低，專家認知程度高，專家與公眾在認知層面呈現出“認知性鴻溝”。一旦啟動突發疫情治理機制，常規治理的短板與不足、制度性漏洞等就會顯現出來。2019年在武漢發生新型冠狀病毒疫情之后，人們才認識到構建突發疫情治理的必要性和緊迫性。比如，北京航空航天大學法學院王鍇研究表明，在預警方面：“《傳染病防治法》第19條規定，對于傳染病的預警，只有國務院衛生行政部門和省級政府才有權發出，而《突發事件應對法》第43條規定，可以預警的公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級政府應當……發布相應級別的警報。關于傳染病引發的突發公共衛生事件的預警，地級和縣級政府是否有權發布相應級別的警報，《傳染病防治法》第19條與《突發事件應對法》第43條規定不一致?！痹谡饔梅矫妫骸啊锻话l事件應對法》第12條：有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。《傳染病防治法》第45條：傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。關于政府部門在應對傳染病引發的突發公共衛生事件中有無征用的權力，《突發事件應對法》第12條與《傳染病防治法》第45條規定不一致?！?/p>

第三，形式主義盛行。在馬克斯·韋伯看來，官僚制是現代社會實施合法統治的行政組織制度。組織的合法權威有傳統型、個人魅力型、法理型三種權威方式，法理型是官僚制的最佳形式。官僚制的特征和優點在于分工合理、優化權力層級、辦事依照規程、決策科學、非人格化管理。官僚制的弊端在于忽視了下級人員的民主自由權，忽視個性化多樣化的社會需求，忽視宏觀協調，導致本位主義嚴重，造就出一批不求有功但求無過、得過且過混日子的管理人員隊伍。重大突發疫情的常規治理，因為官僚制而內在產生的形式主義不可避免。一旦遇到重大突發疫情不可控制的狀態，形式主義不但全然失效，而且還會給整個社會帶來危害。

二、重大突發事件非常規治理的優勢與不足

重大突發公共衛生事件的非常規治理具有自身的優勢，即能及時迅速地處理重大突發疫情帶來的問題，把疫情迅速限制在一定的時間與空間范圍之內，防止重大突發疫情的時間延長和空間擴大。其不足在于非常規治理因其突破常規，會直接侵犯人們在常態社會應有的日常行使的基本權利，核心是傷害了自由權、財產權和尊嚴權。

（一）重大疫情非常規治理的優勢

第一，非常規治理利用了戰時管制的優勢。非常規治理不同于戰時管制。非常規治理采用的措施都具有應急性，戰時管制需要在憲法的軌道上運行。只有在全國人民代表大會和全國人大常委會依憲法宣布戰爭狀態、緊急狀態的時候才能施行戰時管制。中華人民共和國憲法第六十七條第十九款規定：“在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰爭狀態的宣布”，第六十七條第二十一款規定：“決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態”，第八十條規定：“中華人民共和國主席根據全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務委員會的決定，宣布進入緊急狀態，宣布戰爭狀態，發布動員令?！薄秱魅静》乐畏ā分皇钦f“政府有權對相關疫情采取管制措施”，這就明確限制了其適應范圍，但這種管理從實質上卻具有戰時控制的特征，有利于迅速遏制突發疫情的傳播和擴散。

第二，非常規治理發揮了運動式治理的優勢。非常規治理不同于運動式治理。有學者研究認為：運動式治理具有問題導向、結構導向的有效性。運動式治理具有長期有效性，它源于制度供給的不足。運動式治理具有內在的驅動力，緩解了國家治理體系的績效壓力，解決了治理資源稀缺的現實，契合了中國式“政治官僚制”的組織特征?！斑\動式治理是一把‘雙刃劍，從某種意義上，其發揮作用的空間越大、效用越明顯，風險和副作用可能也越大?！薄?〕運動式治理對突發疫情治理具有適用性。

但突發疫情的突然性與應急性，僅通過運動式治理難以從根本上解決民眾的生命安全健康問題。周雪光認為：“官僚體制的常規機制越發達，其組織失敗越是凸現，從而更為可能誘發運動型治理機制;而后者的啟動有可能造成失控局面，打斷社會正常節奏，迫使國家治理回歸常規軌道之上。我們也看到，運動型治理機制正面臨著危機，越來越不適應現代社會的演變，受到社會多元化趨勢的挑戰。”因此，“欲從根本上解決運動式治理帶來的問題和危機，必須找出新的替代機制來應對和治理官僚體制和常規機制的組織失敗”〔4〕。突發疫情的運動式治理，或者是找出替代性治理機制，或者是把運動式治理與常規性治理相結合。非常規治理既具有運動式治理的元素，也具有常規性治理的基本元素。

第三，非常規治理發揮了舉國體制的優勢。舉國體制的概念和優勢指“新型舉國體制以實現國家發展和國家安全為最高目標，以科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關為基本方針，以現代化重大創新工程為戰略抓手，以創新發展的體制安排為核心實質。新型舉國體制具有鮮明的政治優勢、競爭優勢、協同優勢和戰略優勢。構建新型舉國體制有利于破除傳統體制的弊端，實現資源合理配置，加快建設創新型國家，凝聚社會最大共識”〔5〕。非常規治理把舉國體制的優勢發揮到極致，并把舉國體制優勢轉化為效能優勢。非常規治理與舉國體制又有不同，舉國體制的核心是集中力量辦大事，大事既有社會常態有序運行時的大事，又包括社會非常態運行的大事，舉國體制應用于社會各個領域、各個維度、各個層級。重大突發疫情的非常規治理應用范圍窄，所有的舉措都圍繞著重大疫情這個中心展開，比如全面的疫情溝通、全天候的疫情通報、疫情病例數字播報、疫情死亡數據統計等。

第四，非常規治理具有混合體制的優勢。非常規治理體制是混合應急型治理體制。這種體制是通過對常規治理、戰時體制治理、運動式治理、舉國體制式治理與重大突發疫情密切相關元素的提取與配置而形成的整合優化體制，奉行的是功效主義路線。這種體制組合具有主觀非理性的特點，往往是哪種體制哪一個措施有用有效就采用哪種措施。非常規治理有利于迅速控制重大疫情突然產生的風險狀態，有利于迅速調整和解決常規治理的顯性和隱性漏洞，有利于迅速克服形式主義。

（二）重大突發疫情非常規治理的不足

第一，影響經濟穩定和社會安寧。非常規治理帶來的直接后果是影響經濟發展，經濟發展被突然按上了“暫停鍵”，所有不利于疫情控制的經濟環境都會遭到破壞和限制，與疫情相關與非相關的企業都陷入停滯狀態，尤其是中小企業更容易受到沖擊，導致企業停工停產破產。經濟停滯還會帶來大面積的失業，造成社會恐慌，影響社會安全與穩定。

第二，影響政治穩定。穩定是全方位的穩定，其中最主要的是社會穩定與政治穩定。在中國特色社會主義體制之下，社會穩定與政治穩定之間的關系更為密切。社會穩定是政治穩定的前提和基礎，政治穩定是社會穩定的保障。突發疫情的來臨，先是影響甚至破壞社會穩定，隨后是破壞政治穩定。突發疫情給人們帶來了恐慌和生命安全威脅，當恐慌升級、生命安全沒有得到保障時，人們就會遷怒于政治，對政治失去基本的信任，政治權威喪失、政治合法性資源流失。如果在關鍵時刻公共權力在調動各種資源時指揮不靈，就會帶來政治與社會的雙重風險。

第三，侵犯自由和人權。重大疫情的非常規治理的核心是具有破壞常規性制度、法治、程序的可能性與現實性，影響和侵害人們的生命權、財產權和自由權，甚至影響和侵害人們的尊嚴。比如封城封路封村封社區，會影響人們的出行自由、旅行自由、居住自由、遷徙自由、人身自由等。

第四，產生新的形式主義。因常規治理產生的路徑依賴和思維慣性會延伸到非常規治理中來，并把常規治理的各種措施推到極端，比如，常規治理的習慣性填表、政治表態、信息過濾性傳遞等都會以極化的方式顯示出來，以反形式主義的政治正確的方式產生更為繁雜的多種多樣的形式主義。

第五，重大突發疫情輿論傳播失衡。在常規治理狀態，相關部門對輿論的掌控已經具有了部分成功經驗。大數據、人工智能、算法等網絡技術對敏感詞的控制、對熱點輿論的追蹤與引導、對突發事件輿論的研判與預警都形成了可操作、有成效的模式。在非常規治理狀態，重大突發疫情本身的不可預測、不可控制使得相應的輿論更具有不可測性。微博、微信成了信息傳播、輿論生成的主要平臺，官方在引領疫情相關輿論上如果沿用常規治理的方式，無異于火上澆油。

三、建立重大突發事件常規治理與非常規治理的協同機制

重大事件常規治理與非常規治理都有優點和缺欠。不但如此，重大事件常規治理與非常規治理之間還會產生矛盾與沖突。比如，重大疫情信息向上傳播的集權與向下傳播的網格式分權和垂直分權的矛盾與沖突，統一性與自主性的矛盾與沖突，勢能與效能的矛盾與沖突，人治與法治的矛盾與沖突，法律的常規性與運動式立法、選擇性執法的矛盾與沖突等。這些矛盾與沖突只有通過建立重大疫情的協同治理機制才能解決。正如習近平2月14日下午主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調的那樣，確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務。既要立足當前，科學精準打贏疫情防控阻擊戰，更要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控機制，健全國家公共衛生應急管理體系。這為建立重大疫情治理體系提供了理論和現實的指導。

（一）構建常規治理與非常規治理共識原則協同機制

第一，重大突發疫情解決與控制要體現生命與安全第一的原則。生命權是基本人權，是憲法和法律保障的人權，是現代文明的標志。無論是在常態社會還是非常態社會，都要把生命權放在神圣不可侵犯的地位。不能以保障多數人生命的名義犧牲少數人的生命，更不能以保證多數人生命的名義犧牲個體生命。在物質層面和精神層面都要保障生命權，對處在重大疫情第一線的醫護人員要給予特殊的醫療保障，實施物質和精神層面的雙重支持和獎勵。不得以任何方式、任何名義對疫情感染者進行個體、組織、地域、文化歧視，損害他們的地位和名譽。

第二，重大突發疫情信息傳播要體現公開透明原則。信息公開透明是文明社會的通則，信息保密對文明社會只會有傷害，有特殊的法治規定除外。信息公開透明是民主社會的應有之義。要建設全過程民主，就要全過程公開信息，讓信息透明。信息公開透明是民眾知情權問責權的前提條件。公共權力部門如阻礙信息公開透明，就違背了公共權力的責任，就具有推卸和逃避責任的可能性和現實性。掌握公共權力的官員就違背了公共權力的公共倫理，是權力在信息透明方面的濫用。

第三，重大疫情治理全過程都要奉行自由原則。自由是中華人民共和國憲法保障的自由，是社會主義核心價值觀的重要內容。言論自由具有法治的邊界，沒有離開法治的自由和離開自由的法治。在突發疫情時期，更加彰顯言論自由的重要性。在互聯網時代，如果沒有微博、微信的言論自由，重大突發疫情信息沒有自由流動，很多疫情信息就難以傳遞和擴散，很多求助的言論就難以及時得到回應和救助，一些謊言和謠言就難以得到有效地控制和打擊。公共權力不能以任何名義打擊和限制言論自由，否則就會使本來可以救治的人失去存活的機會。

第四，重大疫情信息流動要彰顯多元化原則。重大疫情信息流動既有權威性流動，也有非權威性流動。既有向上的呈報式流動，也有向下的瀑布式流動。既有聚集式流動，也有擴散式流動。重大疫情信息無論以何種方式流動，都會伴隨著恐慌流動。重大疫情信息流動的過程，也是恐慌以加速度傳播的過程。延緩恐慌流動，只有實行多元化流動原則，以多元化流動控制恐慌流動。

（二）構建常規治理與非常規治理制度協同機制

第一，建立和完善常規治理體系。建立和完善常規治理體系主要包括多中心治理、差序治理、法治治理。多中心治理是政府、市場、社會三個維度的治理。政府、市場、社會本身也會形成多中心治理。“多中心治理理論的核心是，主張采用分級別、分層次、分階段的多樣性制度設置，加強政府、市場、社會之間的協同共治。”〔6〕就中國而言，治理的短板不在政府，而在市場和社會組織兩個維度，補短板就是要充分發揮市場和社會組織的作用，尤其是社會組織的作用。在治理的過程中，既要充分發揮政府的作用，也要發揮市場和社會組織的作用。在重大突發疫情面前更應該發揮市場和社會治理的作用，使得政府、市場和社會各就其位、各司其職、各盡其責。在重大突發疫情面前單獨強調政府的作用而忽略市場和社會的作用，將使政府的經濟成本、政治成本、社會成本無限增大。一個不可爭議的客觀事實是，每一次重大疫情發生，都會有眾多的市場主體和社會組織自發地組織起來，幫助重大疫情受害者解決政府難以及時解決的矛盾。差序治理指的是政府、市場、社會三個維度由上而下的垂直層級治理體系，發揮其不同層級治理的效能。法治治理的核心，就是保證市場主體和社會主體存在、發展、治理的權利，防止政府在平時和重大疫情突發時壓制其權利，壓縮其成長和發育的空間，導致重大突發疫情來臨時捉襟見肘，失去政府、市場、社會三足鼎力的穩定性。

第二，建立和完善重大突發疫情非常規治理協同機制。建立和完善非常規治理體系的核心是堵漏洞，這包括兩個方面的內容，一方面補常規治理體系的漏洞，另一方面補非常規治理體系的漏洞。常規治理體系的漏洞主要是其治理體系不健全造成的漏洞，非常規治理體系的漏洞是重大疫情突發缺少相應制度、規則、物質、資源、設施等支撐的漏洞，是由重大疫情突發而又發展方向不確定、治療方式未知、科學家基于現實疫情的研判能力有限、官員決斷能力有限、疫苗研發與應用不及時等原因造成的。

第三，建立和完善重大突發疫情風險防控協同體系。這些體系如習近平所指出的包括15個方面：國家公共衛生管理體系;國家治理體系和治理能力;國家安全體系;國家生物安全風險防空和治理體系;國家生物安全法律法規體系、制度保障體系;疾病預防控制體系;公共衛生服務體系;重大疫情防控救治體系;領導指揮體系;重大疫情救治體系;應急物資保障體系;國家應急管理體系;國家儲備體系;應用物資采購供應體系。這15個體系的建立與完善是一個密切聯系的系統工程，缺一不可。

總之，重大突發事件治理體系應是常規治理與非常規治理的有機結合體系。惟其如此，才能在重突發事件治理方面發揮各自治理的優勢，克服各自治理的短板、漏洞和弱項，有效地應對重大突發事件帶來的社會風險和危機，使社會逐步克服恐慌心理，使非常態社會逐漸回歸常態社會。

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〔5〕 何虎生.內涵、優勢、意義：論新型舉國體制的三個維度〔J〕.人民論壇，2019，（32）.

〔6〕 李平原，劉海潮.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論———從政府、市場、社會多元共治的視角〔J〕.甘肅理論學刊，2014，（3）.

【責任編輯：朱鳳霞】