淺析地鐵運營服務引入政府購買公共服務

黃昭愛

隨著我國經濟發展，地鐵行業進入一個大發展時期，在新形勢下地鐵運營企業怎樣降低成本、增加效益，實現自主經營，更好地滿足民眾出行方便，是地鐵企業必須解決的問題。本文主要論述當前地鐵運營成本由政府補貼的管理模式轉向政府購買服務的模式轉變中，如何有效增強地鐵運營管理的競爭性，使企業在發展過程中提升管理水平，提高服務效率和質量，更好地為民眾服務。

一、引言

地鐵行業屬于公共交通，需要對社會公民進行服務，是政府支持下的公益性項目。地鐵在運營過程中，政府雖然不能直接作為地鐵運營組織管理者來進行管理，但政府要從公益的角度對票價進行管理，而地鐵行業從企業角度又需要自負盈虧，所以兩者在一定程度上存在互相矛盾的特性。政府如何充分發揮監督和調控職能，在地鐵運營管理過程中引進市場競爭機制，解決地鐵公益性要求和企業自負盈虧之間的矛盾，使地鐵行業更加成熟、高效的發展，是本文重點探討的問題。本文主要針對當前地鐵運營成本由政府補貼模式轉向政府購買服務的模式來進行分析和探究，以期給出一個解決上述問題的思路。

二、政府購買公共服務理論概述

政府購買公共服務顧名思義就是通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需的服務事項，提供給有資質的社會力量（社會組織、企業組織、其他機構等）來運營，并且根據社會力量提供服務的數量和質量來付費，這種方式采用由政府承擔并委托、合同管理、評估兌現的方式來進行公共服務的提供。政府在購買公共服務的過程當中，政府的角色是委托主體，社會力量是受委托者，政府在購買公共服務當中表現為一種支付契約的購買行為。政府在采購的過程當中與私人和企業采購不同，其行為是政府調節經濟和社會生活的一種重要方式。政府在購買公共服務的過程當中要將公共利益放在首位，并且引入市場機制降低政府采購成本，提高公共服務效率和質量。政府在進行支付的過程當中，能夠通過稅收再分配的形式來進行支配，但由于缺乏成本和效率核算的機制容易產生高投入低產出的問題，所以政府可以利用競爭機制和合同機制來有效解決這一問題。

三、政府購買公共服務屬于新型政府提供公共服務的方式

政府采購將滿足公共利益發展的產品放在首位，同時要將潛在的公共需求逐漸轉變為現實的市場需求，可以采用乘數效應進一步擴展總需求量，確保結構有效完善。通過引入市場機制，有助于提高政府經營管理效率，降低服務成本，進一步實現公共政策功能。政府購買能夠有效應用合同機制與競爭機制，進一步引導并規范社會力量具體行為，有效解決低效問題，提高經營管理與服務水平，實現預期的公共政策目標。政府采購通常是社會關注度較高且數額較大，能夠對市場有著極為嚴重的影響，并產生一定的正面示范效應。政府在采購過程中應當秉持公開公平公正的原則，通過形成科學完善的市場競爭環境，進一步規范競爭行為與經營體制，有效推動市場經濟體制的逐步發展和完善。

當前西方國家有較為完善的經營管理模式，政府購買公共服務涵蓋眾多的服務領域，例如義務教育和職業教育、特殊教育，公共衛生與養老服務、殘障服務與社區服務、文化與傳統保護、促進與保障性住宅，以及通過加強社會城市規劃和交通環境等各項政策咨詢等，進一步提高政府的公信力。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。根據國辦發〔2013〕96號、財綜〔2014〕96號等有關政府購買服務政策的文件精神，公共交通服務屬于政府購買服務范圍。當前我國政府購買公共服務主要是在生態環境建設、文化教育和醫療衛生服務上，政府購買公共交通服務已經具備典型代表性，通過地鐵建設與運營管理有效融入購買服務，能夠承擔社會責任并控制票價，確保社會效益有效發揮。

四、政府購買軌道交通服務模式探索

（一）建立市場化運作機制

地鐵城市分布廣泛，各地運作模式不盡相同，地鐵行業需符合市場化運作機制，政府購買服務應綜合考慮持續建設運營的投融資需求、票價定價機制、提升運營管理水平的激勵措施等。

（二）購買補償票價差額

由于城市軌道交通的公益性，地鐵票價一般由政府和社會主導定價，其并不能真實反應建設和運營成本支出。因此，為了提升軌道交通投融資實力，保障地鐵建設和運營平穩、可持續發展，可通過政府購買服務的方式來補償票價差額。

（三）設定服務合約價款

建立軌道運營的定額補貼機制，形成監督考核和自主激勵相結合的長效機制，提高效率，企業在監督考核和激勵框架內做到總額控制、自主決策。在成本定額的基礎上，測算收入數據由政府部門核定，以成本收入數據確定每年的服務合約價款，如果實際成本大于定額成本，服務合約價格按照定額成本支付;如果實際成本小于定額成本，則將差額的一定比例給予地鐵企業作為激勵，政府部門核定歷史數據和預期數據定期修訂服務價格。

（四）設置關鍵考核指標

地鐵企業上級主管部門設置關鍵考核指標，對地鐵運營管理和服務水平進行年度考核，如安全指標（如生產安全事故起數）、服務指標（如乘客滿意度）、資產養護指標（設備完好率），將指標考核結果與財政補貼總額掛鉤，起到服務質量調節作用。

（五）建立企業造血功能

基于地鐵建設投融資需要，保障融資利息支出，按照市場直接融資要求，每年凈利潤達到對應融資規模年利息的1.5倍覆蓋，地鐵企業積極開展“地鐵+物業”的模式，政府通過直接劃撥、定向出讓等多種方式將沿線配套地塊（包括軌道交通沿線場、段、站、隧道區間及出入口銜接的上蓋用地等）給予地鐵企業，由地鐵企業與軌道工程同步規劃、同步設計、同步建設，高效、集約開發形成的物業由地鐵企業持有。持有物業開發所需資金由財政統籌安排，物業產生的收益用于彌補運營虧損，實現外部效益內部化，同時減輕財政壓力，同時做大做強地鐵企業，實現可持續發展。

五、地鐵運營服務引入政府購買公共服務的具體對策

（一）扭轉傳統落后觀念，切實加強頂層設計

政府應根據當前經營管理情況，由運營成本補貼模式逐漸轉變為政府購買行為，例如可以明確地鐵票價，根據市場的發展需求進行票價確定，確定票價能夠在公眾承受的范圍內，對于確定票價與成本票價差額部分則可以通過購買服務標的方式進行彌補。購買服務可以促進地鐵企業結合市場的多元化發展規律進行有效經營，實現地鐵企業的不同職能，既滿足地鐵的公益性，也能夠滿足企業自主經營自負盈虧的發展目的。在此過程中應當充分考慮長期與短期的不同發展特點，建立可持續發展機制，同時應當制定科學完善的獎懲制度以及績效評估機制，政府采用合約形式有效監督并且規范企業的合約履行情況，在合約內容中應當明確績效指標，通過確定獎罰條款有效激勵和引導企業，企業承擔具體的社會責任，進一步確保社會秩序的穩定運行。

（二）企業結合外部環境變化，適時調整戰略

采用政府購買行為的重要前提就是應當實現政企分開，企業必須有針對性地調整發展戰略，摒棄傳統依賴政府的發展模式，能夠真正實現自主經營自負盈虧，以實現盈利為目的。組織結構、業務流程有效結合市場的多元化發展趨勢進行規律性調整，從而推動市場經濟活動有序進行。例如在地鐵票價的種類上，可以選用多元的票價機制，能夠吸引眾多客流，提升地鐵服務地位;采用不同的用工模式，科學合理地進行人力成本控制;采用自主決定自主維修以及委托外修等多元化方式，有助于降低地鐵維修成本，實現資源的科學合理配置。

（三）引入先進管理人員，取得良好示范效應

通過引入先進的中外管理人員，能夠為地鐵發展注入新的生機與活力。地鐵建設與運營的落腳點就是安全和管理，為提高安全管理水平，可以通過在地鐵企業管理中引入專業化的管理團隊。通過引入優秀團隊，能夠為地鐵發展注入新的生機與活力，做到示范引導作用。

六、結語

綜上所述，我們能夠看出實現政府購買軌道交通服務，是一項循序漸進的過程，地鐵企業高層管理人員必須從政策與體制等諸多方面加強頂層設計，在運營模式中能夠實現風險分擔，構建完善的績效評估和獎懲機制，同時要促進政府購買行為的有效改革，加強對于實際運營成本的監督與評估，有效區分不同類型的經營管理虧損情況，科學合理地明確政府購買金額，推動企業持續發展，提升城市生活品質。（作者單位：廈門軌道交通集團有限公司）