跨境投資管理問題和對策研究

張企元

摘要：本文在對我國跨境投資管理現行政策、問題分析的基礎上，提出相關對策與建議。

關鍵詞：跨境投資 問題與對策

跨境投資是境內外居民為了未來可預見時期內獲得收益或資金增值，在一定時期跨境向一定領域投放足夠數額資金或實物的貨幣等價物的經濟行為，包括實物投資、資本投資、證券投資等。跨境投資可分為境外居民向境內投資和境內居民向境外投資。

一、當前我國跨境投資主要管理政策

（一）境外居民境內投資

我國長期以來堅持對外開放基本國策，鼓勵外國投資者依法在我國境內投資。2019年3月，我國進一步完善相關法律，出臺了《中華人民共和國外商投資法》，自2020年1月1日起開始施行，取代《中華人民共和國中外合資經營企業法》、《中華人民共和國中外合作經營企業法》、《中華人民共和國外資企業法》，成為國家外商投資管理的基本法律。該法明確了自然人、企業或其他組織一視同仁，可直接或間接在中國境內投資，包括設立外商投資企業，取得中國境內企業股份、股權、財產份額或類似權益，新建項目等;明確國務院商務主管部門、投資主管部門在職責分工范圍內，開展外商投資促進、保護和管理工作，國務院其他有關部門在各自職責范圍內，負責外商投資促進、保護和管理相關工作;明確對境外居民投資準入管理實施國民待遇加負面清單管理。我國2016年在修訂外資三法后，已開始施行負面清單管理。2018年6月，國家發改委和商務部頒布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。未列入負面清單領域允許外商投資執行備案制度，目前執行商務部下發的《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》。另外，我國建立了合格境外機構投資者（QFII）等制度，是在資本項目未完全開放下，有條件、有限度地開放境外機構境內證券投資的過渡性的制度安排。

（二）境內居民境外投資

目前我國境外投資管理部門主要有國家發展改革委員會、商務部、國家外匯管理局。國家發改委2017年出臺第11號令《企業境外投資管理辦法》，2018年3月1日生效。商務部2014年出臺第3號令《境外投資管理辦法》，2014年10月6日起施行。國家外匯局2009年7月發布《境內機構境外直接投資外匯管理規定》，2009年8月1日實施，其后又陸續發布《進一步簡化和改進直接投資外匯管理政策的通知》等等。同時，我國建立了合格境內機構投資者（QDII）等制度，也是有條件、有限度地開放境內機構境外證券投資的過渡性制度安排。

二、主要問題

（一）新的《中華人民共和國外商投資法》出臺后，尚未出臺相關的實施細則，不利于具體操作

比如，VIE架構的返程投資是否適用外商投資法仍未予以明確;外匯局未就外商投資企業投資投訴建立專門的回應與管理機制，此類措施有待細化落地;外匯局未建立外資安全審查制度，落地措施有待探索等等。

（二）跨境投資“引進來”、“走出去”中仍然側重于“引進來”

我國做為發展中國家，多年來一直將促進外資流入做為一項基本國策，相比而言，對跨境流出持謹慎態度。在當前我國經濟金融快速發展、綜合國力顯著增強、人民幣國際化提升較快的情況下，“進”“出”不對等也易引發跨境資金、國際收支的不平衡。

（三）目前尚無統一的法律規范對外投資

國家發展改革委員會、商務部、國家外匯管理局三部門均從自身管理角度出臺了相關的管理辦法，有交叉重疊之處，不利于境外居民投資便利化。

（四）對個人境外投資管理不統一

目前國家發改委、商務部對企業境外投資有管理規定，但均未對個人投資做出相關規定。國家發改委《企業境外投資管理辦法》第六十三條明確規定，境內自然人通過其控制的境外企業或港、澳、臺地區企業對境外開展投資的，參照本辦法，而境內自然人直接對境外投資不適用本辦法。商務部《境外投資管理辦法》所稱的境外投資，是指在我國境內依法設立的企業的相關行為。國家外匯管理局就境內居民（含境內機構和境內居民個人）設立特殊目的公司進行了規定，相當于對個人境外投資打開了一個渠道。國家外匯管理局《個人外匯管理辦法》（中國人民銀行令2006年第3號）第十六條規定，境內個人對外直接投資符合相關規定的，經外匯局核準，可以購匯或以自有外匯匯出，并應辦理境外投資外匯登記。2014年下發的第37號文《國家外匯管理局關于境內居民通過特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關問題的通知》（自2014年7月9日發布之日起實施），明確特殊目的公司，指境內居民（包括境內機構、境內居民個人）以投融資為目的，以其合法持有的境內企業資產或者權益，或以其合法持有境外資產或權益，在境外直接設立或者間接控制的境外企業。

（五）存在個人繞開管理通過非法渠道境外投資的現象

目前，存在個人通過分拆購匯、地下錢莊、攜帶現鈔、境內外資金置換等非法渠道跨境投資。這些非法渠道可分為銀行渠道和非銀行渠道，前者包括分拆匯出、利用銀行卡等，后者包括攜帶現鈔、地下錢莊等。個人通過銀行渠道實現資金流出的，雖然納入國際收支統計，但數據失真;而非銀行渠道匯出的數據，則完全沒有統計進來。這一部分隱形數據游離于監管和統計之外，既不利于防控跨境資金流動風險，也不利于國際收支統計的準確性和完整性。

三、對策建議

第一，在《中華人民共和國外商投資法》框架下，進一步出臺相關實施細則和部門規章。如明確VIE架構的返程投資是否適用外商投資法;外匯局就外商投資企業投資投訴建立專門的回應與管理機制、建立外資安全審查制度等等，進一步細化操作規程，使外商投資法更好落地、實施。

第二，由三部門共同牽頭制定《中華人民共和國境外投資法》，從國家戰略高度對我國的境外投資做出頂層設計，明確多個部門之間的職責和分工，便于促進投資便利化。同時，明確境外投資的鼓勵和限制領域，對“一帶一路”國家鼓勵投資，同時建立境外投資負面清單。

第三，進一步明確、規范個人對外投資管理。目前，發達國家如美國、英國、德國、法國等對境外直接投資資本流出不予限制，實施較為開放的管理政策和制度，對個人、機構境外投資采用相同的規范和制度管理，并采取有效措施保護投資者利益。美國建立“全球納稅系統”、海外投資保證制度，對個人海外投資的安全利益進行保護，設立海外私人投資公司，幫助海外投資者擴大投資、減少相關風險。英國對監管領域的企業實施審核或限制;與超過100個國家和地區簽訂了多邊或雙邊投資保護協定。同時，我國是目前世界上最大的新興市場國家，隨著利率、匯率市場化，人民幣國際化的深入推進，放開個人境外投資、推動人民幣資本項目可兌換，已是大勢所趨。尤其是我國個人可投資資產總量與高凈值人群數量都保持快速增長，跨境投資意愿和能力都明顯提升。在此背景下，我國一是與金融改革與開放進程相適應，逐步推進個人對外投資。二是建立以全國人大基本立法為基礎的境外投資法律體系，確立境內居民個人合法投資身份，明確個人跨境資本運作的操作規范。確認包括商務部、發改委、外交部、財政部、稅務總局、人民銀行、外匯局等一系列涉外部門在對外投資管理、服務等方面的具體職能分工，做到政策協調有序，對個人境外投資提供有效的保護。二是積極引導境內個人合法境外投資行為，逐步消除體系外的非法跨境資本運作，把無法統計監測的“灰色”資金變為可監測可調控的合法資金。

第四，促進對內、對外跨境投資的均衡發展。在我國當前外匯儲備較多、企業和個人急于尋求國內外兩個市場投資機會的情況下，應進一步采取措施加大對外跨境投資，讓市場有更多的選擇、盈利機會。

第五，強化機構間信息共享。由于我國跨境投資管理職責分散在不同的部門之間，因此相應的信息交流和共享尤為重要。要建立數據、信息的定期、不定期、線上、線下的共享和交流，促進部門、機構間的合作。

參考文獻：

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作者單位：國家外匯管理局湖南省分局