新西蘭漁業中的生態管理機制研究

王曉梅

摘要：多數研究注意到新西蘭的先進漁業管理制度——基于個人可轉讓配額（ITQ）的漁業配額制度（QMS），卻忽略了漁業配額制度是建立于生態管理機制之上。《新西蘭漁業法》旨在“在確保可持續性的同時提供利用”，從而賦予了生態管理機制多項重要內容：魚類種群生態保護、副漁獲物（主要是海洋哺乳動物和海鳥）生態保護;海底作業造成的底棲生態影響等。

關鍵詞：新西蘭;漁業;配額制度;生態管理機制

作為全世界領先的漁業管理國家，新西蘭一直是國內漁業相關研究比較與借鑒的對象。1986年，新西蘭為本國漁業設置了一種基于個人可轉讓配額（Individual transferable quotas，以下簡稱ITQ）的配額管理制度（Quota management system，以下簡稱QMS），通過設置總捕撈量（Total allowable catches，以下簡稱TAC）與商業捕撈量（Total allowable commercial catches，以下簡稱TACC）來對不同種類的魚類捕撈進行管理。這一先進管理制度自誕生起就被中國漁業研究者所關注，并被積極評介與引入。[1]多年來，圍繞這一漁業配額制度眾多學者貢獻了相當多積極有益的研究成果。[2]時至今日，“新西蘭配額漁業”這一研究熱潮仍未消減。[3]然而，諸多研究在敏銳注意到新西蘭漁業配額制度的先進性時，卻僅僅將研究視野置于配額制度本身（例如配額的額度分配、獲量監測等方面），卻未能足夠涉及配額制度背后的另一重要機制——生態管理機制。事實上，漁業配額制度誕生的根本原因是漁業資源的日益稀缺導致的海洋生態危機，離開了配額制度背后的生態管理機制，配額制度的“額”就沒有生態起點，成為無源之水。因此，評介新西蘭漁業中的生態管理機制，探討其與漁業配額制度之間的緊密聯系，就成為新西蘭漁業比較研究中亟需完成的基礎性工作。

1 生態管理機制上的漁業配額制度

生態管理機制這一概念可以追溯至1992年在巴西里約熱內盧舉辦的地球峰會（UNCED），并在之后短短數年內被眾多國家與國際公約所采納（例如《聯合國糧食及農業組織負責任漁業行為守則》）。至2000年在肯尼亞內羅畢召開的《生物多樣性公約》締約方大會，生態管理機制被正式確定為一種“采用生態系統方法，享有很高聲譽與接受度的，解決漁業和其他資源管理問題的機制。”[6]生態管理機制是一種包含“預防機制”、“維護生物多樣性機制”、“規避風險機制”等多內容的復合型機制。從實施連續性上可分為三個等級：一是有針對性的單一物種管理;二是多物種的系統級管理;三是全面地多種方法與所有外部影響、替代用途考量。

1983年之前，新西蘭漁業基本法是1908年修訂的《新西蘭漁業法》。但直到1980年初，新西蘭漁業都面臨近海魚類種群數量減少，以及近海捕撈船隊的捕撈過剩的問題。新的《新西蘭漁業法》于1983年發布，并在1986年進行了修訂，試圖在近海商業漁業中建立起個人可轉讓配額（ITQ）機制。當前《新西蘭漁業法》于1996年出臺，進一步確認了ITQ機制是新西蘭漁業管理中的核心機制，同時進一步擴大了所包含的物種數量，并在許多操作方面進行了調整，從而最終確立了配額管理制度（QMS）。最初，QMS包含27個物種或物種組，到2013年，增加到638種物種與100種物種組。其中，主要物種包括魚類和無脊椎動物，主要關注魚類種群數量的自然變化;單物種保護在多物種漁業中的作用;漁業行為對環境的外部性影響;海洋環境行為以及可能的替代性。

QMS制度規定必須嚴格根據海洋生態環境與漁業資源的變化來確定捕獲量配額的具體比例與數量，并有一個較為健全的程序來隨著種群的自然變化調整配額的數量。例如《新西蘭漁業法》第13條規定“對于魚類種群，…應設定允許捕撈的總量，使…的種群保持在其可承載的范圍內，并充分考慮到與環境之間的相互依存關系，確保其收益是可持續的。”《新西蘭漁業法》在目的章節中寫明“在確保可持續性的同時提供利用”，其中“確保可持續性”包括“避免、補救或減輕漁業對海洋環境的不利影響”。除此以外，《新西蘭漁業法》在原則章節中規定“物種（海洋哺乳動物、海鳥、魚類與珊瑚等）應該維持在確保其長期生存能力的水平之上”，“應維持海洋環境的生物多樣性”，“保持與漁業相關的棲息地持續受益”，并在隨后的具體設置中進行了詳細規定。由此可見，新西蘭的漁業配額制度是建立于生態管理機制之上，并充分圍繞這一基礎展開的。

2 漁業資源的生態管理機制

新西蘭是一系列生態與環境保護國際公約的簽署國，包括《生物多樣性公約》與《聯合國海洋法公約》、《保護南極海洋生物資源公約》等。2000年，新西蘭政府發布了《新西蘭生物多樣性戰略——我們有機會扭轉局勢》，其首要目標是制止新西蘭的生物多樣性下降，保護和改善生態環境。這是新西蘭對《生物多樣性公約》的重要實踐。同時，新西蘭還是聯合國糧食及農業組織和眾多區域漁業管理組織的成員。2009年8月，新西蘭政府發布了《2030年海洋漁業戰略計劃》，其目標是“讓新西蘭人在環境承載力的最大限度內利用漁業來獲取利益”，確保利用的結果“最大的總體經濟、社會和文化利益”與環境生態“水生環境的生態能力和完整性”保持平衡。這充分說明新西蘭政府認識到漁業資源可以通過利用為社會帶來不同的利益，但確保環境的生態能力與完整性對持續提供這些利益至關重要。因此，《2030年海洋漁業戰略計劃》奉行的最重要機制——也是漁業配額制度的基礎性機制——生態管理機制，具體包括針對深海魚類、遠距離洄游魚類、近海有鰭魚類、近海貝類等制定了捕撈目標、實施計劃、分配程序等等，并通過管理、研究和其他活動對機制的實施進行一年一次的績效評估。此外，生態管理機制還兼顧目標種群捕撈策略對非目標種群的影響、漁業管理的水外生態環境保護、長期瀕危或受威脅的非目標種群保護等方面。

生態管理機制的首要內容是漁業資源的保護與可持續發展，也就是確保目標魚類不會因為過度捕撈而導致資源枯竭。每年，新西蘭政府都會在其漁業評估全體會議的報告中發布有關魚類資源基礎信息和種群評估模型。自1984年發布第一版以來，數十年間不僅增加了更多的魚類種群，增加了詳細數量，引入了正式的種群表說明，還增加了每種魚類的漁業環境影響的簡要概述。自2011年起，還每年出版一本有關新西蘭漁業環境問題的綜述卷。根據歷年報告顯示，新西蘭漁業配額制度根據漁業生態保護的需要分為兩類：一類是軟性限制，即生物存量低于預設水平，種群被視為“過度捕撈”或可能耗盡，需要積極地進行管控與恢復;二是硬性限制，即生物存量低于預設水平，種群被視為已經“崩潰”，需要直接停止漁業開發從而盡快恢復。配額管理通過兩個方面進行：一是計算捕撈值，就是漁業資源的提取率，防止漁業庫存量低至管理目標以下;二是設立管理目標，通常表現為漁業庫存量水平，但也可能是捕撈死亡率。自2009年起，新西蘭目標魚類的捕撈值、管理目標一直保持穩定。直到2018，已知狀態的魚類種群中有73%高于各自的管理目標，超過其軟性限制的比例為84%，超過其硬性限制的比例為94%，低于過度捕撈閾值的比例為87%。其中，有24個種群因為過度捕撈被認為低于軟性限度，有10個種群被認為低于硬性限度。針對后者，新西蘭漁業采用嚴格的停止漁獵管理來實現種群恢復，例如胸棘鯛（Hoplostethus atlanticus）與南極櫛鯧（Hyperoglyphe antarctica）等。國際對新西蘭漁業資源的評估普遍認為，生態管理機制已經有效地避免了過度捕撈，很好地實現了魚類種群的保存[5]。

5 結語

《新西蘭海洋法》開宗明義地宣示要“促進自然和物質資源的可持續管理”，其中可持續管理意味著“以某種方式或以某種方式管理自然和物質資源的使用、開發和保護。使人們和社區能夠為其社會，經濟和文化福祉以及健康和安全提供保障，同時維持自然和物質資源（不含礦物質）的潛力，以滿足子孫后代的合理可預見的需求，保障空氣、水、土壤和生態系統的生命維持能力，避免、糾正或減輕活動對環境的任何不利影響”。《新西蘭海洋法》設置的漁業配額制度是建立在生態管理機制之上的一種管理制度，該制度以五套國家漁業計劃為指導，其中包括針對環境結果和種群狀況的各種管理目標。這些國家計劃提供了新西蘭漁業管理的總體框架，并通過每年發布的年度運營計劃實施。計劃列出了為實現管理目標將在來年進行的特定種群漁業和跨漁業行動和服務。這些行動包括：審查特定漁業的種群狀況，必要時更改捕撈限額或其他控制措施;實現受威脅物種的威脅管理計劃中的目標;與漁民或其他管理機構合作。只有在充分了解生態管理機制的基礎上，才能正確認知與研究新西蘭漁業配額制度，并以此為我國漁業的可持續發展提供經驗與借鑒。

參考文獻：

[1]張保秀，新西蘭漁業管理考察報告，齊魯漁業，1994（4）.

[2]白洋，漁業配額制度的起源、特點及展望，自然資源學報，2012（3）.

[3]劉丹陽、尚福華、宮民，新西蘭漁業配額管理制度簡述，黑龍江水產，2020（2）.

[4]Fogarty， Michael J.Rose， Kenneth， The art of ecosystem-based fishery management， Canadian Journal of Fisheries & Aquatic Sciences，2014（7）.

[5]Mace，Pamela，M. Sullivan， et al， The evolution of New Zealands fisheries science and management systems under ITQs， ICES journal of marine science，2014（9）.

[6]Croxall， The role of science and advocacy in the conservation of Southern Ocean albatrosses at sea， Bird Conserve，2008（18）.

[7]Lundquist， Pritchard， Thrush， et al. Bottom disturbance and seafloor community dynamics： development of a model of disturbance and recovery dynamics for marine benthic ecosystems. New Zealand Aquatic Environment and Biodiversity Report，2013（18）.

（責任編輯：常順）