從改革目的分析公務員職務與職級并行制度

【摘?要】公務員職務與職級并行制度有利于完善公務員制度，推進公務員管理工作。本篇文章，根據《公務員職務與職級并行規定》和《公務員法》的內容，總結提煉改革的目的，并從這個角度提出筆者對現存的問題思考與相關建議。

【關鍵詞】公務員職務與職級并行制度職級晉升激勵

為不斷地完善我國的公務員制度，于2017年修正過的《公務員法》，很快又進行了修訂。新《公務員法》于2019年6月1日發布，推行公務員職務與職級制度的規定吸引了眾多學者的目光。

公務員職務與職級并行制度有利于完善公務員制度，推進公務員管理工作。本篇文章，根據《公務員職務與職級并行規定》和《公務員法》的內容，總結提煉改革的目的，并從這個角度提出筆者對現存的問題思考與相關建議。

一、實行職務與職級并行制度的目的

為了更好地推進和完善公務員職務與職級并行制度，必須要明白我國為什么要進行該項制度改革。

《國家公務員暫行條例》中已經明確要實施職位分類，出于各方面的原因，實際效果并明顯。此外，國家也頒布了關于公務員職位分類的改革方案，但是都沒有充分實現，推進職位分類制度在我國遇到了較為嚴重的挫折。為解決問題，《公務員法》嘗試調整了部分規定，把“職位分類”改成了“職務、職級與級別”，刪除了職位說明書等相關規定。中國在建立適合本國國情的公務員管理制度時走了彎路，一味地照搬具有美國特色的職位分類制度，出現與我國社會現實嚴重脫節的現象。有了前車之鑒，新法規定的公務員職務與職級并行制度是在充分考慮我國國情的基礎上提出的，主要有以下幾個目的：

（一）健全公務員的激勵保障機制

一直以來，鄉鎮等基層公務員無法解決職務晉升難的問題。縣級以下各單位的公務員最多到達主任科員的位置，職務浮動不大，待遇難以提高。“晉升”原僅指職務晉升，這也就說明了若想提高薪資待遇，只有職務晉升這一座“獨木橋”。長期下來，“逃離鄉鎮”的風氣逐漸在基層公務員隊伍中抬頭，部分公務員會產生懈怠的心態，消極對待工作。

（二）完善公務員權利保障體系建構

公務員職務與職級并行制度的實行有利于公務員職級的順暢晉升;再以職級與待遇對接加以輔助，提高基層公務員福利薪資待遇，來保正絕大多數的公務員的權利都可以得到充分的保障。只有當解決“論資排輩”等之類的問題，充分考慮到并保障基層公務員的待遇時，公務員做到“忠誠、干凈、擔當”，才能夠保證公共權力公平公正行使。

（三）建設專業化公務員隊伍

表面來看，專業化公務員隊伍建設在我國繼續實施職位分類制度的情況下并不困難，但是，事實上，不重視“競爭原理”的隊伍實行的分類都是空話。長期在社會上關于公務員的傳言都是“鐵飯碗”“一張報、一杯茶，一下午”，這些背后其實反映的是公務員工作的“輕松”“無需提高業務水平”，這對于我國的社會主義現代化道路建設是非常不利的。

為解決這個問題，黨的十八大以來干部能上能下的黨的干部管理方針通過職務與職級并行制度得到了進一步明確與落實。在實行職位分類的基礎上，加強公務員之間的競爭氛圍，更加重視公務員的個人德才表現、工作水平，逐漸構建具有市場淘汰效應的工作機制和從政環境。

二、制度改革待解決的問題

（一）職務與職級并行制度的負面作用

公務員制度的改革根本目的就是為了改善基層公務員長期得不到晉升、晉升天花板低和薪資問題，并促進基層公務員擺脫懈怠心理。然而，理論在實踐中往往會遇到困境。如果僅僅依靠提高薪資福利待遇來表明對職級晉升的肯定，那么遲早會出現新晉升職級的公務員和原本同級別非領導職務、和處于領導職務的公務員享有相同的待遇的情況。從基本心理角度思考，已經承擔相同級別非領導和領導職務的公務員可能會心存不滿，嚴重者甚至會萌生辭去領導職務、專心晉升職級的想法，這對于保持公務員隊伍的穩定性是不利的。

（二）激勵手段單一

職務與職級在功能和待遇方面的作用不同，職級晉升并不意味著職位改變，受到改變或改善的只有屬于生活待遇的工資待遇。所以，基本可以得出職級晉升的激勵作用是遠遠比不上職務晉升的結論，公務員權利保障體系的完善也成了一句空話。另外長期以來，縣級以下機關的絕大多數公務員受制于機關規格太小，領導職務的數量著實有限，所以職級的“天花板”基本就是縣處級。事實上，除了公務員外，縣鄉等基層機關中有很多事業編制工作人員，而這些工作人員正面對著“同工不同酬”的問題，工作積極性也因此而消減。

（三）部分地方政府財政水平無法跟進制度改革

各地財政收入大相徑庭，在我國，具有直轄市地位的幾所城市的財政發展指數，有的直轄市可以進入五強，而重慶的財政發展指數卻墊底。據統計，上海的一般公共預算收入7000億，一騎絕塵，而部分城市100億關卡都無法跨過，城市之間的差值可以到達70倍。因此，致力于改善公務員待遇問題的公務員職務與職級并行制度的有效落實對一些地方財政困難的政府來說，實在是不太現實，部分政府現有的財政狀況很難去兌現制度所要求的職級待遇，所以地方上的落實困難也是不可忽略的。

（四）晉升體系不完備

在我國，公務員各項制度之間的協同性低下，公務員退出機制和職級晉升制度就是其中的典例。實踐中，公務員職級晉升考核主要根據的是晉升前的職級或職務以及任職年限，但如果要在公平公正的基礎上考慮公務員的任職年限，那么公務員考核實施細則應該更加專業化。然而，如果將年度考核與工作業績、資歷完全掛鉤，激勵作用就無法有效發揮，也無法避免部分公務員混日子熬資歷的現象。

資格審查和年度考核應當在公務員晉升職級時綜合評價，看上去確實是比較客觀可操作的標準，但是忽略了晉升體系的構建。公務員職級晉升制度雖已對公務員任職年限不作高要求，但晉升職數和考核結果仍占較大比重，其中，實踐中經常出現“優秀”考核結果每人輪一遍的現象，而不稱職或者基本稱職的評測結果幾乎不出現。由此導致公務員依然處于待遇工作的狀態，因為本質上的游戲規則還是熬資歷，而與個人能力、貢獻程度等核心指標無關。

三、完善公務員職位與職級制度的措施

由此，結合上文的簡要分析，可以考慮以下改善措施：

（一）完善激勵機制，強化職級管理

在制度和規則制定方面，晉升制度、職級序列制度和薪資制度都要以職位分類為基礎重點考量1。公務員晉升天花板問題的解決與否是公務員職務與職級并行制度是否奏效的檢驗標準。

職務與職級并行制度表面上看是取消了“非領導職務”，將“非領導職務”當作“職級序列”來進行管理，甚至在民間流傳著非領導職務等于職級序列的言論。所以，在進一步深化改革的同時，必須厘清職級與領導職務和非領導職務的關系，否則，職級制度的設計只會落空。其次，由于職級與待遇掛鉤，所以，職級管理必須得到充分的重視。

在職位分類的基礎之上，各類職務的職數也是需要明確規定的。政府應當結合實踐的需要，制定出較為合適的規則，例如分別列明領導職務的職數、總職數等再進行比較篩選修改。有針對性地對各個職位、部門、機關制定精細化的可操作的管理辦法;進一步明確職級公務員的性質和概念，與領導職務公務員之間合理劃分權力與職責，以防止出現直接照搬領導職務管理模式的現象;各層級機關達成合作關系，打通基層公務員的晉升通道，促進職級與職務并行，從而起到有效的激勵作用。

此外，職級晉升激勵制度設計、條件審查制度設計、考核制度設計是優化公務員職級晉升制度的必經之路。公務員職級晉升制度是否得以順利推進取決于職級的獨立性程度。職級與職務在實踐中往往密不可分，甚至混為一談，而完善公務員職級晉升制度的必要步驟就是將職級與職務分割開，并在制度設計、薪資福利待遇等方面給予職級和職務各不相同的規則體系，使其在公務員晉升和日常工作中具有不同的影響和作用。因此，職級晉升需要與激勵機制掛鉤，才能使得職級制度能夠真正落到實處。

具體而言，首先需要明確職級在整個公務員系統中的功能與作用，在根本屬性中與職務區分開;其次，提高職級晉升的激勵作用。激勵作用力大小直接影響制度的實際效果，因此，必須著手于縮短職務晉升和職級晉升之間的差距，尋找合適的平衡點。另外，豐富激勵手段。激勵手段可以考慮涵蓋關乎到公務員切身利益的內容，例如工作年限、晉升年限的限制等，這類措施對公務員隊伍會有較大的吸引力，畢竟，雖然已著手減小工作年限在評價晉升制度中的考量比重，但觀念的糾正和理論的實施均不是一朝一夕就可完成的事情。

（二）細化考核制度，完善晉升通道

雖然《公務員法》已經對部分內容進行了有效的修改，例如考核部分的改革，但是，在實踐中，會大量涌現對配套管理制度的需求，尤其是與晉升息息相關的考核制度。

從中央出臺的各類文件中可以概況出公務員考核制度改革的前進方向，即類別化和精細化，明確在考核制度中綜合考量政治素養以及各類別各層級各要求等。考核制度的創新與完善必須結合各地方、各部門的實際情況研究制定，同時也要結合考慮各類別、各層級公務員之間的不同點與相同點;號召各級機關、行業與部門深入研究考核指數分類分級設置，使得考核指標體系盡可能的科學有效，使得考核工作更加公平公正、可操作;職務與職級并行制度的最終目標就是提高公務員隊伍的積極性，充分保障職級公務員享有對應職級待遇的權利，改善基層公務員待遇狀態，促進各職級公務員積極工作、為人民服務。

參考文獻：

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[8]賈洪波：《公務員職務與職級并行制度解析》，長沙理工大學學報（社會科學版）2018年3月刊。

注釋：

郝玉明：《公務員職務與職級并行的概念界定和試點評估》，載于《中國人事科學》2019年第4期。

作者簡介：

周思媛，出生于2000年07月18日，女，漢族，江蘇泰州人，現于華中師范大學法學院本科生在讀，主要研究行政法熱點問題。

（作者單位：華中師范大學）