論生育保險待遇對未婚先孕女性群體的可適用性

徐萌

【摘?要】生育保險制度在我國的具體實施過程中一直與計劃生育政策相綁定，使得享受生育保險待遇必須以符合國家的計劃生育政策為前提，這讓未婚先孕女性這一群體難以獲得生育保險這項基本保障。應當看到，這種做法與生育保險制度的本來目的向背離，亦不合乎當前的社會觀念和政策導向的變化趨勢，容易激化社會矛盾。同時，上位法并未將遵守計劃生育法律法規作為享有生育保險待遇的前提，各地的地方性法規大多存在超出上位法規定增加新的實質性限制的嫌疑，應當盡快予以審查修訂。司法也應當靈活使用法律解釋方法，明確生育保險制度對未婚先孕女性群體的可適用性。

【關鍵詞】生育保險;未婚先孕;適用性

一、問題的提出

近日，一篇名為《生育保險官司：一個未婚媽媽的余力》[1]的文章在網絡上引發了熱烈的討論。該文章中的受訪者鄒女士為一位43歲的未婚媽媽，2016年時鄒女士在剛與男友分手的情況下意外的發現自己懷孕，但卻還是決意生下孩子。2017年，生育后的鄒女士卻因為沒能提供配偶的有關身份信息和結婚證明材料而無法辦理《計劃生育證明》，從而無法向上海市社會保險事業管理中心申領生育保險待遇。隨后，她向有關部門提起行政復議，失敗后又對社保部門提起行政訴訟，但一、二審均敗訴。不過最近，上海市高級人民法院已經受理了該案的再審申請，這起被稱為“國內未婚生育申領生育保險金第一案”的案件也終于有了新的轉機。[2]

現代社會已將對女性在生育期間給予必要的保障作為一項基本的社會政策，生育保險制度正是體現了人類社會的文明和國家、社會對女性的人性關懷。[3]但是長久以來，在我國具體的實施過程中，一直將生育保險制度和計劃生育政策相綁定，使得享受生育保險待遇必須以符合國家的計劃生育政策為前提，這讓未婚先孕女性這一群體難以獲得生育保險這項基本保障。這種做法在各級社保部門的操作中已因形成“定式”而被合理化，但在社會上卻一直存在很強的反對聲音。有觀點認為，這一做法于情于法均不合適，不僅違反了法律公平正義的基本原則，也違背了社會保障的基本理念，侵犯了職工的合法權益。[4]本文即針對這一問題展開探討。

二、未婚先孕女性生育保險待遇的法律障礙與實踐現狀

（一）法律障礙

2011年正式實施的《社會保險法》中第六章對生育保險制度進行了概括性的規定，根據該法的有關規定，生育醫療費用和生育津貼都屬于生育保險待遇的范疇。但從理論上講，生育保險待遇的給付內容還包括生育補助（如“嬰兒津貼”、“保姆津貼”）、生育假期（如“產假”、“育兒假”）等，顯然法條中是采用了一個狹義的“生育保險”概念。[5]對于未婚先孕女性是否享有產假待遇來說，在理論上并沒有太大的爭議。《勞動法》、《女職工勞動保護特別規定》等多種法律法規均對女職工生育享有產假待遇進行過有關規定，且未附加特殊條件，因此不以是否符合計劃生育要求為前提，實踐中亦是如此操作。[6]但是對于違反計劃生育要求能否享有狹義的“生育保險”待遇就有一定的爭議。無論從是《社會保險法》本身，還是其他狹義層面法律的文本中，均未對上述問題給出一個明確的否定性結論。勞動部曾對甘肅省勞動局就該問題進行了答復，明確了“女職工非婚生育時，不能按照勞動保險條例的規定享受生育待遇”，但該答復的作出的時間為1965年，時間過于久遠，相關的法律法規均以發生變化，故其效力存疑。[7]真正對未婚先孕女性群體享受生育保險待遇構成障礙的是各地的計劃生育法規和為具體推行這一制度而為生育保險所制定的地方性法規。舉例來說，《廣州市人口與計劃生育管理辦法》第三十六條規定：“不符合規定生育的，產檢、分娩的住院費和醫藥費由本人自理，不享受生育保險待遇以及產假期間的工資待遇。”《浙江省人口與計劃生育條例》第四十四條亦有類似規定。[8]另外，筆者也檢索到上海、廣東、浙江、江蘇等地的生育保險制度具體實施性規定中，要么規定違反計劃生育法律法規生育的情形不納入生育保險基金支付范疇，要么規定申請享受生育保險待遇需提交“合法生育”相關證明。[9]

（二）實踐現狀

實踐中，多數的法院對未婚先孕女性群體能否享有生育保險待遇這一問題持否定態度。除了本文一開始提到的“鄒小琦訴上海社保中心行政糾紛案”[10]之外，廣州中院也在“宋海霞訴葛蘭素史克勞動爭議案”[11]中對這一問題表達了較為明確的態度。該案中，法院首先區分了“生育假”和“生育保險待遇”這兩個不同的概念，并認為無論是否屬于合法生育，用人單位均應當允許女職工享受生育假，享受生育保險待遇的前提是必須符合法律法規和政策的有關規定。計劃生育政策作為我國的基本國策，職工更應該遵守有關規定。因此，女職工從懷孕到生育的整個過程都負有遵守計劃生育相關規定的法定義務，符合計劃生育的國策、法律也是女職工享受特殊法定權利的前置條件。在這兩起案件中，法院基本遵循了相同的裁判路徑，裁判的最終依據其實都是當地的地方性法規。同時值得注意的是，這兩起案件均為近兩年內作出的裁判，說明在社會整體觀念和計劃生育政策的導向已經發生變化的情況下，法院仍堅持依據相關規定進行裁判，而沒有回應大環境的變化。

當然，依法裁判對司法者而言本并無可厚非，但還是有法院試圖作出更具突破性的解釋。呼和浩特市中級人民法院近期也對一起案情類似的“違法生育”主張生育保險待遇的行政訴訟案件作出了裁判，支持了原告的訴訟請求。法院認為，《呼和浩特市城鎮職工生育保險實施辦法》第九條雖然規定職工享受生育保險待遇，應符合國家和自治區計劃生育政策生育，但是根據《社會保險法》第五十四條的規定，只要按規定繳納了生育保險費，就可在生育時享受生育保險待遇，并未設置額外的限制的條件。該市的地方性法規文件與上位法存在沖突，應當不予適用。[12]

三、未婚先孕女性享受生育保險待遇之應然性

雖然實踐中的主流觀點否定未婚先孕女性群體能夠享受生育保險待遇，但持肯定一方的觀點似乎更具有合理性，且在法律上其實并無明顯障礙。接下來本文就從合理性和合法性兩個角度來論述為什么未婚先孕女性群體應當享受生育保險待遇。

（一）未婚先孕女性享受生育保險待遇之合理性

1.未婚先孕女性享受生育保險待遇契合該制度“保障”之本來目的。

有觀點認為，生育保險制度有推動計劃生育政策實施之作用，理由在于不給予未婚生育及其他不合規生育者生育保險待遇，能夠使那些準備進行不合規生育的婦女因缺乏生活來源而有所顧慮，一定程度上遏制非婚生育。[13]《人口與計劃生育法》第二十四條第一款規定：“國家建立、健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度，促進計劃生育。”該條文的直觀描述，似乎更加強調了生育保險制度和計劃生育政策之間的聯系，但二十四條所說的“促進”僅為生育保險制度的眾多目的之一，并非該制度設立的根本目的。而且，生育保險制度“促進計劃生育”的方式在法定中有清楚的表述，即將“計劃生育的醫療費用”納入生育醫療費用的范疇，同時在職工“享受計劃生育手術休假”時，可以按規定享受生育津貼，并非是剝奪違反計劃生育者享受生育保險待遇的權利。

對計劃生育政策的推行起到輔助性的促進作用，只是生育保險制度在特定時期特定環境下“副產品”。1951年新中國建立之初，生育保險制度就存在與新中國第一部全國性社會保障法規《中華人民共和國勞動保險條例》之中，其最初就是通過為女性解決后顧之憂，以鼓勵女性投身社會建設。[14]在勞動力市場，區別于男性影響女性連續、平等獲取工作機會的天然障礙有非常大一部分的因素是生育和撫養，女性若因為其較長的生養時間而退出勞動力市場，則會使得女性收入減少，總體上看還會降低女性在就業市場上的競爭力，但是若生育后過早返回工作，又會對嬰兒的照料產生不利影響。生育保險制度就是一項意圖緩解這一矛盾的主要手段。它通過提供產假和收入補償的方式保護了女性在結束生育后回到原職繼續工作的權利，并希望能夠讓女性的人力資本得以連續積累，并有利于母子健康。[15]因此，應當說生育保險制度最本來最直接的目的就是對女性的一種“保障”，這種“保障”沒有理由因女性未婚生育和已婚生育而產生差別。

2.未婚先孕女性群體最具“保障”之必要。

事實上，未婚先孕女性群體相對已婚生育女性而言，更有獲得生育保險制度“保障”的必要性。研究表明，單身母親面臨著收入上和時間上的雙重貧困，她們以及她們的孩子的生活標準平均來說要遠遠低于其他家庭。由于時間上的“貧困”，單身母親正式就業面臨困難，而非正式就業也存在諸多的問題，比方說工作性質不穩定、薪水低，無法給單身母親提供規律的活動和更加穩定的收入來源，這又進一步加重了單身母親收入上的貧困。[16]如果不對未婚先孕女性群體在生育期間給予必要的保障，很可能導致其社會階層難以恢復的下滑。

3.社會環境和政策環境的變化為未婚先孕女性群體享有生育保險待遇提供了更為充分的理由。

一方面，隨著人們婚戀觀念、生育觀念的變化，以及女性意識的覺醒，社會對于未婚生育女性的接受程度在不斷提高。目前，雖然我國缺乏有關于未婚先孕人群的準確統計數據，但是事實上該群體是數量正處于不斷增長的狀態。[17]如果社會保障制度對這一趨勢熟視無睹，不僅無助于問題的解決，而且會造成更大范圍的社會矛盾。另一方面，在我國人口老齡化越發嚴重的情況下，計劃生育政策近年來一直出于不斷放松的狀態。可預見的是，未來計劃生育政策的重要性將進一步被削弱，直至完全取消。因此，在實踐中繼續堅持將生育保險制度和計劃生育政策綁定，已經沒有必要。

（二）未婚先孕女性享受生育保險待遇之合法性

1.計劃生育法律法規并無明確剝奪未婚先孕女性群體享受生育保險待遇的法律效果。

即便各種地方性法規給未婚先孕女性享受生育保險待遇作出了諸多限制，但是這種限制其實很在上位法中找到明確的依據。否定論觀點的主要上位法依據在于《人口與計劃生育法》的第二條第一款、第十七條以及第二十四條。[18]第二十四條的問題前文中以有論述，第二條第一款強調計劃生育作為一項基本國策的重要地位[19]，第十七條則強調公民負有實施計劃生育的義務[20]，顯然這兩個條款都具有相當的“宣示性”意味，在該法第六章法律責任部分中，并未提及公民違反計劃生育的義務需承擔不予享受相關社會保障待遇的責任。另外，有觀點舉出《女職工勞動保護規定》第十五條之規定來解釋相關規定[21]，但如前文所述，所謂的“國家有關計劃生育的規定”未曾明確的剝奪違反計劃生育者的生育保險待遇，也未出現這一法律后果，且《女職工勞動保護規定》已被2012頒布實施的《女職工勞動保護特別規定》所取代[22]，上述條文在新規已經不復存在，這也能說明一定的問題。因此，在上位法并無明確規定的情況下，我們不宜也無法基于主觀上的推理推出違反計劃生育法律法規會產生喪失生育保險待遇的法律后果。

2.剝奪未婚先孕女性群體享受生育保險待遇有違過罰相當原則。

《人口與計劃生育法》第四十一條第一款規定了有關社會撫養費的規則。雖然“社會撫養費”的性質是違法生育對社會相應增加的社會事業公共投入給予補償的行政性收費，并非屬于“罰款”，而對于違反計劃生育者而言，其作用實質上就與罰款無異。同樣，剝奪違反計劃生育者享受生育保險待遇的權利，本質上也是一種處罰。社會撫養費的征收已經起到足以“懲罰”違反計劃生育者的行為的效果，也用另一種方式維護了法律的尊嚴和權威，考慮到過罰相當的原則，不宜再對違反計劃生育者處以過多的“懲罰”。[23]

3.剝奪未婚先孕女性群體的地方性法規因違反上位法而無效。

從《社會保險法》第五十四條的用語上來看，該法僅為職工享受生育保險待遇設置了一個實質性條件，即“用人單位已經繳納生育保險費”。[24]《社會保險法》對于生育保險的規定，是在我國法律體系中對該問題處于最高位階的規定，下位法可以做出更為細致的實施性規定，但是不能超出上位法的范圍設置新的實質性要件。具體而言，下位法可以解釋何謂“用人單位已經繳納生育保險費”并進行有關規定，比如對職工享受生育保險待遇時用人單位所需履行的繳納義務最低時間的規定，但將履行計劃生育義務作為享受生育保險待遇的前提，顯然違反了上位法的規定。另外，《女職工勞動保護特別規定》作為國務院頒布的行政法規，同樣也屬于地方性法規的上位法。雖然該規定并無對享受生育保險待遇所應具備條件的表述，但通過歷史解釋的視角也能看出一定的端倪，前文中提到該規定刪除了原《女職工勞動保護規定》中對于違法計劃生育者區別對待的條款，說明該規定對女職工的特殊保護是出于維護女性的固有權益，而不帶有與計劃生育政策捆綁的附加目的。

四、結論

生育保險制度與計劃生育政策捆綁，是在特定歷史時期特定環境下的產物。在今天的環境下，如繼續放任生育保險制度被計劃生育“綁架”，堅持未婚先孕群體不應享受生育保險待遇，不僅和生育保險制度的本來目的向背離，也無法回應社會公眾對于法律公正性的期望，只會造成社會矛盾的激化。應當看到，上位法并未將遵守計劃生育法律法規作為享有生育保險待遇的前提，各地的地方性法規大多存在超出上位法規定增加新的實質性限制的嫌疑，應當盡快予以審查修訂。司法也應當靈活使用法律解釋方法，明確生育保險制度對未婚先孕女性群體的可適用性。

參考文獻：

[1]《生育保險官司：一個未婚媽媽的斗爭》，微信公眾號：偶爾治愈，2019年8月20日。

[2]《上海再審“未婚媽媽申領生育險案”，釋放積極信號》，微信公眾號：新京報評論，2019年9月3日。

[3]楊連專：《生育保險立法問題研究》，《人口學刊》，2010年第5期，第59頁。

[4]楊小艷：《未婚生育的女職工應當享受生育保險待遇》，《遼寧行政學院學報》，2014年第5期，第50頁。

[5]潘錦棠：《中國生育保險制度的歷史與現狀》，《人口研究》，2003年第2期，第29頁。

[6]《勞動法》第六十二條：女職工生育享受不少于90天的產假。另見于《女職工勞動保護特別規定》第七條：女職工生育享受98天產假，其中產前可以休假15天;難產的，增加產假15天;生育多胞胎的，每多生育1個嬰兒，增加產假15天。女職工懷孕未滿4個月流產的，享受15天產假;懷孕滿4個月流產的，享受42天產假。

[7]參見《勞動部工資局復女職工非婚生育時是否享受勞保待遇問題》（中勞薪便字[65]381號）。

[8]《浙江省人口與計劃生育條例》第四十四條：符合法定條件多生育的，除按照本條例規定繳納社會撫養費外，產假期間不發工資，妊娠、分娩等一切費用自理，取消其他生育福利待遇……

[9]詳見《上海市城鎮生育保險辦法》第十三條第三項和第十七條第一項、《廣東省職工生育保險規定》第三十條第二款、《浙江省生育保險暫行規定》第十二條第二項、《江蘇省職工生育保險規定》第二十三條第一項。

[10]參見（2018）滬03行終786號行政判決書。

[11]參見（2018）粵01民終4887號民事判決書。

[12]參見（2019）內01行終17號行政判決書。

[13]金建平：《我國生育保險法律制度研究》，湖南師范大學碩士學位論文，2012年，第11頁。

[14]張翠娥、楊政怡：《我國生育保險制度的發展歷程與改革路徑——基于增權視角》，《衛生經濟研究》，2013年第1期，第24頁。

[15]陳琳：《生育保險、女性就業與兒童發展的研究評述》，《江西財經大學學報》，2010年第6期，第53頁。

[16]沈尤佳、程園園：《單身母親的收入和時間貧困研究》，《山東社會科學》，2014年第11期，第71-79頁。

[17]田衛君、高非含：《未婚媽媽生育保險權益研究》，《赤峰學院學報（漢文哲學社會科學版）》，2016年第8期，第88頁。

[18]同注10、注11。

[19]《人口與計劃生育法》第二條第一款：我國是人口眾多的國家，實行計劃生育是國家的基本國策。

[20]《人口與計劃生育法》第十七條：公民有生育的權利，也有依法實行計劃生育的義務，夫妻雙方在實行計劃生育中負有共同的責任。

[21]寶山：《未婚生育不享受生育保險待遇》，《天津社會保險》，2010年第2期，第51頁。

[22]《女職工勞動保護特別規定》第十六條：本規定自公布之日起施行。1988年7月21日國務院發布的《女職工勞動保護規定》同時廢止。

[23]同注4，第51頁。

[24]《社會保險法》第五十四條：用人單位已經繳納生育保險費的，其職工享受生育保險待遇;職工未就業配偶按照國家規定享受生育醫療費用待遇。所需資金從生育保險基金中支付。

（作者單位：華東政法大學）