農地制度的法制建設

董文濤

針對當前農村土地出現的一系列問題，2014年12月9日習近平總書記在中央經濟工作會議上的講話中指出：“要完善農村土地經營權流轉政策，搞好土地承包經營權確權登記頒證工作，健全公開規范的土地流轉市場，做好基礎性工作，創造良好的流轉環境?！敝袊母拘詥栴}是“三農”問題，“三農”問題的核心是農民問題，農民問題的本質是土地問題。因此加快農村及農村土地法制建設，依法保障農民根本利益，保護農業投資者合法權益，對農村和農業的發展具有現實意義。

1 從法律制度角度看我國農地改革的根本問題

1.1 土地所有權主體和權限不明確

當前在實踐中，我國農村集體土地存在著三級“所有”方式——鄉、村、村民小組。據調查顯示，在實行土地確權之前，土地所有權歸行政村所有約39.6%，歸村民小組的約44.9%，歸行政村和村民小組共同占有的約14.7%，其他方式占有約0.8%。

雖然法律上規定農村土地歸“農民集體所有”，但何為“集體”，卻一直沒有準確的定義。按《土地管理法》第十條規定，農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各級農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理。這里出現的三個概念——農民集體、村集體經濟組織、村民委員會。三者關系究竟為何，法律并未有明確定義。

1.2 土地農戶承包經營權不完整

《農業法》第十三條規定，“除農業承包合同有約定外，承包方享有生產經營決策權、產品處分權和收益權，同時必須履行合同約定的義務”。由此可以說，土地承包經營權的履行義務是按照契約合同進行的，而不是法律自上而下的賦予。

2 農民集體、村集體經濟組織、村民委員會三者定義和關系

農民集體是一個社會學概念，是自然村內全部農民的統稱，不具有任何職能。農村集體經濟組織從名稱上看，它的相關職能只在經濟方面，因此可以擁有對集體財產進行提調、經營、分配、管理等一切權力。而村民委員會是由行政村村民選舉產生的群眾性自治組織，職能在于公共事務和公益事業，如調解糾紛、維護治安、組織教育培訓等。

除了職能的區別外，三者的成員身份也有不同。農民集體的成員身份為自然村內的全體農村居民，身份會隨著常住地及戶口而發生改變;村集體經濟組織的成員身份為自愿加入該組織，并投入了自身所有的生產資料（土地、較大型農具、耕畜）為集體所有，接受集體經濟組織領導和管理，進行農業生產經營的部分農村居民。身份由戶籍、事實權利義務以及生產生活所在地三方面共同判定。村民委員會成員是由行政村村民選舉產生的，每5年選舉一次，沒有終身制。

當前在農村現實中，村民委員會與集體經濟組織并存，村民委員會只在本村沒有集體經濟組織的情況下，才能擔當管理集體財產的職責。就目前的立法而言，一方面，實務中的村民委員會等自治組織擔當管理集體財產的職責處于不力的地位;另一方面，現行的鄉鎮政府充當鄉鎮集體經濟的管理者不盡合理。由此，就必須從界定農村集體財產權的性質為按份共有以及要在集體財產權的行使方面真正體現民主管理原則等方面加強集體經濟組織的立法，進而保護農村集體財產權。

2018年我國農業農村部首次向全國10個新成立的農村集體經濟組織頒發了登記證書。也標志著長期以來，由于歸屬不明確，登記五花八門，58萬個村級集體經濟組織存在的權屬不明、經營不暢等問題在法律上得到了根本的解決。2017年開始施行的《民法總則》賦予了集體經濟組織特別法人資格。從2018年開始，農業農村部落實中央決策部署，對全國各級農村集體經濟組織著手進行規范登記，并全國統一社會信用代碼。