美國財政預算績效審計啟示
——以美國國防部與能源部2018 財年聯合報告審計為例

路夢圓/鄭州航空工業管理學院商學院

高志華/河南中煙黃金葉生產制造中心

一、背景

2018年的《核態勢評估報告》是繼克林頓政府（1994 年）、小布什政府（2002 年）、奧巴馬政府（2010 年）之后的第四份核態勢評估報告。根據美國國會預算辦公室的評估，美國核力量現代化計劃的花費數目巨大，未來30年需投入1.242萬億美元以支持戰術核武器投送系統（見表1），用來維護美國在核武器領域的霸權地位［1］。

“2012財政年度國防授權法”第1043條要求美國國防部部長和能源部部長協商，提交一份聯合報告，說明2013 至2023 年每個財政年度的核武器儲存、運載系統以及指揮和控制系統計劃；核武器維持和現代化計劃以及報告日期后10 年的相關預算估計；還需詳細說明概算中所列的費用以及編制相關估計數所用的方法。

美國政府問責局（Government Accountabil‐ity Office，GAO）是一個只對國會負責的獨立機構，前身是美國總審計局，主要職責是對聯邦政府履責情況和績效進行審查評估。美國政府問責局負責審計美國國防部和能源部提供的2018 年財政年度聯合報告中有關核武器維持、現代化預算及相關預算估計方法的準確性，并根據美國國防部和能源部對以前年度美國政府問責局審查聯合報告提出的相關建議的執行情況，提出2019 年財政年度的相關建議，并將結果傳達給國會。

表1 美國2017-2046 年核武器現代化計劃的資金投入

美國政府問責局分析了聯合報告中估計數所依據的預算數據，以確定以往年份的變化。美國政府問責局做了以下審計工作：（1）核實美國國防部在聯合報告中所提供數據的匯總計算，通過計算2018-2021財政年度報告數額的百分比變化，將2018財政年度聯合報告的預算估計數與2017年的估計數進行了比較；（2）分析《核態勢評估報告》以及美國國防部和能源部官員就2018年《核態勢評估報告》可能引起的變化發表的公開聲明；（3）評估美國國防部和指定經營實體用于編制預算估計數的方法，以確定是否采取行動落實美國政府問責局在審計以前年度聯合報告時提出的與其方法有關的建議。為了支持數據分析結果，美國政府問責局還采訪戰略威懾和核一體化、空軍總部-戰略計劃、美國國防部首席信息干事辦公室、國家安全局規劃預算管理辦公室等美國國防部、美國能源部和其他各辦公室的官員，獲得了相應的技術評論。

二、美國政府問責局對聯合報告出具的審計結果

（一）美國政府問責局審查聯合報告的初步意見

美國政府問責局認為2018 財政年度聯合報告在很大程度上提供了關于核武器維持和現代化預算估計方法的準確信息，但是聯合報告中的預算估計數據沒有考慮到2018 年2 月《核態勢評估報告》中核武器現代化計劃的關鍵變更，后者制定了美國核力量政策。如圖2 所示，2018 財政年度聯合報告所依據的數據主要來源于2017年5月發布的2018財政年度總預算和2017 年11 月發布的2018 財政年度庫存管理和管理計劃。2018財政年度聯合報告草稿于2018年1 月進入最后審查階段，《核態勢評估報告》是在接下來的一個月發布的，而2018 財政年度聯合報告是在2018 年4 月予以發布。因此，2018 年財政年度聯合報告中的預算估計數沒有考慮到《核態勢評估報告》在核武器現代化計劃方面的重大方案變化。

這些變化的例子包括，修改以降低一些現有的潛艇發射彈道導彈彈頭的產量（美國國家核安全管理局現在稱之為W76-2 計劃）；發展一種現代的、可以攜帶核彈頭的艦載巡航導彈；重新評估可互操作的彈頭方法，根據這種方法，國家安全局研究了可用于SLBM和洲際彈道導彈彈頭的備選方案。［2］

（二）美國政府問責局對聯合報告中美國國防部相關部分的審計結果

美國政府問責局在2018 財政年度聯合報告中對美國國防部預算估計的評估發現，一些方案的估計數額發生了重大變化。用于彈道導航的哥倫比亞級潛水艇估計增加了約8.8%，因為根據海軍官員的說法，隨著計劃的成熟，項目官員能夠更好地預測成本。海軍還報告了額外的計劃資金，如軍事建設資金，以及采購資金的增加。又比如空軍使用的通用直升機UH-1N 的估計數增加了20.5%，因為根據空軍官員的說法，項目辦公室改變了其收購策略，并加快了收購時間。再比如長期停產預測增長了10.8%，根據空軍官員的說法，他們利用空軍的服務成本位置來制定預算估計，以前的概算是根據計劃辦公室提出的費用估計數計算的。根據美國國防部用來創建預算估計的基本數據，這些預算估計基本是準確的。

在美國政府問責局對以前年度聯合報告的審查中，提出了美國國防部和能源部在以前年度聯合報告中尚未得到充分處理的有關建議，其中包括但不限于：記錄影響美國國防部核指揮、控制和通信預算估計數的假設和限制；更徹底地記錄用于編制美國國防部和能源部預算估計數的方法；解釋美國國防部如何選擇核指揮、控制和通信項目納入估計數，確定加權分析比率，并區分其對操作和維護估計的計算；提供更多關于空軍方案變化的信息，并解釋這些變化如何影響年度比較。

美國國防部已經采取了一些步驟來處理美國政府問責局審查以前年度聯合報告時提出的一些建議。例如：美國國防部首席信息干事提供了更多關于出具本次聯合報告使用方法的信息，而不是關于以前報告所用方法的信息；美國國防部還使用了現有的核指揮、控制和通信系統列表來創建一個新的、更明確和更包容的核指揮、控制和通信系統列表；對于多任務系統，則依靠相關的軍事部門和國防機構來確定每個系統用于其核指揮、控制和通信系統任務的估計資金的百分比，美國國防部報告了這些金額。

然而，美國國防部還沒有完全解決美國政府問責局就以前年度聯合報告提出的建議：美國國防部首席信息官沒有解釋在確定用于計算多個任務系統資金數額百分比時所作的假設，而這一比例是在其第三次國家信息通報中報告的；空軍也沒有提供關于影響其預算估計數與年度比較的某些方案變化的信息。

圖2 2018 財政年度聯合報告編制時間表

（三）美國政府問責局對聯合報告中美國能源部相關部分的審計結果

鑒于《核態勢評估報告》的發布時間，美國能源部在2018 財政年度聯合報告中只提供了10 個規定年份中的1 個年度的預算估計數；美國能源部列舉了一些項目的新基線成本報告：B61-12 壽命延長計劃項目的基準成本報告為83 億美元，比2013財政年度的初步估計增長了1.2%，根據聯合報告，增加的原因是B61-12 壽命延長計劃最初由國家安全局內的其他項目資助，現在該項目的活動資金不足，并且勞動力成本的增加；W88改動370基準成本報告為26 億美元，該項目的壽命比2015 財政年度的估計增長了11%，根據聯合報告，增加的原因是試驗和資格鑒定活動增加，項目管理更加嚴格，處理方案技術風險的規劃幅度增加，以及與核部件有關的范圍有所縮小。

與美國政府問責局審查的以前年度聯合報告相比，美國能源部在聯合報告中提供了更多的方法信息。然而，美國能源部在聯合報告中只提供了一年的預算估計，需要根據《核態勢評估報告》對今后各年的預算數額做出政策判斷。

（四）小結

美國政府問責局評估2018 財政年度聯合報告在很大程度上提供了關于核武器維持和現代化預算估計方法的準確信息。美國國防部在聯合報告中的概算總體上是準確的，依據的是美國國防部用來創建這些報告的基本數據。但是聯合報告中的預算估計數沒有考慮到2018年2月《核態勢評估報告》中核武器現代化計劃的關鍵變更，美國能源部在聯合報告中也僅提供了10年中所需年份中的一個年度的預算估計數。

美國國防部和能源部采取了一些步驟以落實美國政府問責局審查以前年度聯合報告時關于預算估算方法的建議。美國政府問責局希望在評估2019財政年度聯合報告時，進一步評估為回應這些建議而采取的所有行動。

三、借鑒和啟示

（一）中美政府績效審計的對比

政府績效審計是指國家審計機關對政府及其部門、其他組織所發生的經濟活動進行的經濟性、效率性和效果性的審查和評價，是一種將經濟監督與經濟管理結合起來，對經濟活動的節約、效率和效果進行綜合考核和評價的審計方法。

我國的政府績效審計與美國的政府績效審計存在以下不同：（1）審計范圍不同。美國政府問責局主要是調查、監督聯邦政府的規劃和支出，負責完成對聯邦政府履責情況和績效的審查評估，如本次審計就是為了調查和監督聯邦政府在核武器維持方面的規劃和支出。而我國審計署主要審計中央和省級政府預算執行情況和其他財政收支，財務審計比重較大。（2）獨立性程度不同。與我國相比，美國政府審計部門獨立性較強。美國審計署直接向國會負責，不受其他權力部門的約束，并且與地方審計機關之間在人員任免、機構設立等方面相互獨立。我國的地方審計機關在業務上受最高審計機關領導，在行政上接受地方政府領導，使得審計獨立性相對較差［3］。（3）審計結果不同。美國政府對于采取政府績效審計方法出具的審計報告有嚴格的規定，審計人員應將審計結果與被審計項目的相關人員進行審計意見交流，如本文中美國政府問責局為了保證審計結果的正確性，采訪了美國國防部和能源部各辦公室的官員，與相關人員進行審計意見交流。我國政府績效審計公布的審計調查結果不僅包括被審計單位基本情況和審計評審意見，還應當出具處罰的決定，并督促被審計單位根據審計結果進行整改。

（二）啟示

美國是世界上最早開展政府績效審計的國家，績效審計工作量在整個審計工作量中的比重已經超過85%，目前已經發展成為對受托責任、風險管理和綜合治理進行評價的有效手段。美國政府績效審計在審計戰略的制定和管理、在加強對內部控制風險評估規避審計風險方面、在提供強有力信息的能力方面具有一定的特色。因此對美國政府績效審計的理論研究有助于完善我國政府績效審計的程序、方法、評價指標。借鑒美國政府績效審計的成果，對于完善我國的政府績效審計理論，探索適合我國國情的政府績效審計道路具有一定的現實意義。

1.加大審計全過程監督

美國政府績效審計一直以來都重視對審計全過程的監督，事前對項目進行經濟性、科學性、可行性的評估，項目開工建設的事中審計以及項目竣工的事后審計，將績效審計貫穿審計全過程。在本次美國政府問責局的審計中，首先分析了聯合報告中估計數所依據的預算數據，分析了《核態勢評估報告》以及美國國防部和能源部官員就2018年《核態勢評估報告》可能引起的變化發表的公開聲明；并且為了支持數據分析結果，美國政府問責局采訪美國國防部、能源部和其他各辦公室的官員，獲得了相應的技術評論，并根據最終的審計結果提出相應的審計建議，報告給國會，幫助國會完善在核武器維持方面的決策。我國可以根據自身實際情況，將績效審計落實到審計的事前、事中和事后，從而能夠更好地評價政府管理活動。

2.提高審計的獨立性

審計產生的基礎是受托責任的存在，審計報告要服務于包括受托方和委托方在內的所有者，因此，審計必須保持獨立，才能發揮審計的預期作用。美國政府問責局是美國國會的下屬機構，對立法機構負責，而我國的國家審計署則是行政系統的一部分，由國務院領導。美國政府問責局的獨立性相對較強，這在很大程度上保證了該機構審計的威懾力。