疾控十七年

南方周末記者　周小鈴 南方周末實習生　劉鑫

2020年3月3日，武漢市漢口醫院呼吸科七區，醫護人員在病區護士站工作。

南方周末記者　?　翁洹　?　攝

SARS以來的十七年，疾控系統在信息上報、檢測能力上水平大幅提升，但權責不對等、資金窘迫、人員流失等問題依舊突出。

疾控是以監測數據為主的技術部門，如果用監測的數據來考核疾控中心，“這會造成一些疾控人員對數字的敏感，對數字進行一些技術處理”。

各級疾控受同級衛生行政部門領導。“這次疫情給人感覺疾控中心很硬氣，但其實它日常的地位特別低……主任相當于（縣衛健）局里一個股長，中層相當于局里一個員工，那疾控的一般職工就什么都不是了。”

“我們CDC（疾病預防控制中心）的地位太低了。”2020年2月27日，鐘南山院士在總結防控短板時說。

此次疫情中，疾控部門多次成為輿論的眾矢之的。失職與無權的辯論，也始終沒有停止。

與醫生不同，這個群體始終工作于公眾視線的邊緣處。

疫情期間，南方周末記者聯系采訪了數十位疾控人員，發現自SARS以來的十七年，疾控系統在信息上報、檢測能力上水平大幅提升，但權責不對等、資金窘迫、人員流失等問題依舊突出。

十七年的變與未變

“如果不是SARS，我們單位都要消失了。”顧小虞畢業于預防醫學本科，2002年，入職于中國西北某市的一個區級疾控中心。

當時，該區疾控中心僅成立一年，由于財政經費緊張，政府計劃用3年時間，將其轉為自收自支單位，完全推向市場。

讓局勢陡變的，是2003年那場突如其來的SARS，疫情過后，衛生防疫工作得到了高度重視。

謝堯是東南某市的疾控中心副主任。他看到，SARS之后，疾控中心最直觀的變化是硬件設施和實驗室設備的投入。“SARS期間，核酸檢測還只能在國家做，現在市級也可以做分子生物學檢測了。”

國家衛健委藥政司司長、前衛計委疾病預防控制局局長于競進在其博士論文中提到，2003年，全國各級財政投入116億建設疾控中心，改善基礎設施。

SARS之后，最核心的投入是重金打造了一套“傳染病疫情與突發公共衛生事件網絡直報系統”，“橫向到邊、縱向到底”，覆蓋全國各級醫療衛生機構。

但在對這套系統的調查采訪中，南方周末記者發現，它應對已知傳染病如鼠疫等顯現出了效果，但像此次新冠肺炎疫情早期，作為該系統模塊之一的“不明原因肺炎監測系統”卻因種種原因未能展示出足夠的作用。

據國家科技部官網，到2007年，國內各級疾控中心已有3585個，全職人員近20萬。

然而，SARS之后的中國疾控并非一路坦途，而是經受了波折，再度邊緣化。多位采訪對象提到，疾控邊緣化的轉折點是2009年左右。

對此，四川大學華西公共衛生學院教授曾誠撰文分析，“新醫改”的核心是政府解決基本醫療服務的公平問題。對于各級政府來說，花了多少錢，治了多少病人，是一個可量化的指標，于是大筆資金優先投入治療環節。而上游的預防環節，工作做得越好，反而越太平無事——難以量化評估的成效，讓公共衛生和疾控系統再次成為被冷落的角色。

他舉了一組數據：2014年，國家“公共衛生專項任務經費”撥款5.29億，2019年這筆預算下降到4.5億；反之，2014年對公立醫院的財政撥款36.19億，2019年增加到50.23億。

疾控的另一道分水嶺是2011年，中央發文要求推進事業單位改革，按文件要求，疾控部門劃入公益一類。由財政全額撥款。

但撥款數額并不高。南方周末記者梳理了近年的全國財政決算，對疾控機構的撥款分別是2016年313億、2017年342億、2018年373億。2018年，疾控支出僅占全國醫療衛生與計劃生育支出的2.4%。

錢從何處來

疾控中心，最早脫胎于衛生防疫站。1953年，學習前蘇聯模式，我國建立了防疫站，它是衛生行政部門管理的事業單位，兼具衛生執法監督和技術管理雙重職能。

1994年分稅制改革后，衛生防疫系統不再享受國家財政撥款，而由地方財政負擔。但地方財政往往捉襟見肘。

一位曾在1990年代中期擔任甘肅某市防疫站書記的老人說，那時地方財政非常緊張，防疫站的很多錢要不到。比如當地癌癥頻發，想做水源調查，已經立項，卻因為沒有經費放棄了。醫療儲備物資，按道理應由防疫站負責，但口罩、消毒液都沒有，“因為啥？　沒錢嘛”。

后來，防疫站有自己的創收辦法：體檢、企業的衛生檢查、疫苗、門診，都需要到防疫站來做，可以收費。

不過，隨著市場發展與疾控中心規范化，創收空間逐漸消失。

劉冰是東部地區一個縣級疾控中心的副主任醫師，2003年參加工作，他對創收緊縮的過程印象深刻。

2005-2013年，其所在的地方疾控還在創收，創收后可以內部分配。那時也還是靠體檢、疫苗、和一些有經費的上級項目。2013－2016年，實行全額財政保障，雖然也創收，但錢是不發的。

2017年4月，國家取消疾控機構的“預防性體檢收費”等3項收費。劉冰說，此后疾控中心不能創收，只能承接上面的項目，但與個人收入不掛鉤。

所在單位曾想推“績效工資”。但財政撥款是固定的，搞“績效工資”等于從每個同事的工資中劃一部分出來，按績效分配，“這樣很容易得罪人，傷害同事感情。所以也沒搞下來”。

十年前，也曾試過按季度評選工作先進，做得好壞，一個季度僅有300元左右差距，但都被舉報到上級（衛健）局里。

“完全的大鍋飯。”他說，“工資收入只和職稱、工作年限有關，跟職務和工作崗位沒關系。”

“沒人愿意干這行”

多位采訪對象對南方周末記者說，自從疾控轉為財政全額撥款的事業單位后，薪資水平一落千丈，這成為很多人逃離這個行業的原因。

汪淮在入職江蘇某區級疾控中心時，壓根兒沒想到自己工作多年后，收入跟新員工只差工齡。

“有機會的都跳槽了。”汪淮幾次報名參加公務員考試，至今仍在努力。他說如今各級疾控的許多年輕人都在報考公務員。

更讓其感到落差的，是他的妻子。2010年，兩人雙雙從國內一所一本重點醫學院畢業，妻子成為臨床醫生，他進入疾控。現在，他的收入不及妻子的1/3。

汪淮將原因歸結于1998年的醫師法和醫療服務市場化。同是醫學院學生，學預防醫學或公共衛生專業，要跟臨床醫學付出同等時間，但醫療市場化后，臨床醫生的薪資水漲船高，公衛醫師的收入卻難以見漲。

“沒人愿意干這行。論創收能力，醫院更強，論個人發展空間，還是臨床更強”。

為了避免公衛醫師轉向臨床醫師，1998年醫師法將執業醫師劃分為四類：臨床、中醫、口腔、公共衛生。公共衛生醫師主要服務疾控機構，不能跨行進入臨床，也沒有施藥開方的權利。

公衛醫師目前擁有的“處方權”實際是“集體處方權”，但很少有人用過，原因很簡單，不知道怎么用，“也就相當于沒有”。汪淮打趣，“我們只是穿著白大褂的‘法律層面的醫生。”

收入低，導致大量高學歷人才離開這個行業。

在國家疾控中心官網上，一篇文章記錄了2013年成功扭轉人感染H7N9禽流感疫情的過程，一位國家領導人考察中國疾控中心時說：“你們是國家的寶貝。”

而該文中，時任病毒所副所長舒躍龍描述，那里的科研人員“一天到晚分離病毒、測定序列，毫無生活樂趣，而且工資低得難以想象”，博士畢業，月收入兩三千元，經常加班加點做檢測，每天加班費不超過40元。他們同職稱、同資歷的同學，在其他單位或行業收入比這里多出五六倍，是常有的事。

近日，國家疾控艾滋病首席專家邵一鳴接受采訪時說，國家疾控近十年來引進的人才十幾個，目前留下的只有三四位。沒有頭銜的骨干人才，近幾年流失了好幾百人。國家疾控一共兩千人。

向誰負責

資金不足外，疾控也感覺到權力的失落。

防疫站時期，資金更充裕，權力也更大。劉冰說，原來當地的衛生防疫站站長，級別可能比衛生局局長還高，甚至能直接當副縣長，所以衛生局管不了防疫站。后來，衛生部就把防疫站“拆”掉了，將執法權分離出來，成立了衛生監督所。

2002年，中國疾控中心成立，同時成立了中國衛生監督所，將從前防疫站的技術管理和執法監督功能一分為二。

此后形成了國、省、市、區、縣多級疾控體系，但上級疾控對下級是業務指導關系。對“業務指導”這類說法，汪淮表示“這東西很虛”。

國家疾控中心是國家衛健委直屬事業單位，其他各級疾控也是如此，隸屬于同級政府的衛生行政部門。國、省、市、縣、區的衛健部門都下設了疾控處或科，對接下轄的疾控中心。

疾控受衛生行政部門領導。三位采訪對象提到，以重大疫情上報為例，醫院上報傳染病直報系統后，疾控會去調查，然后把結果同步報告衛生部門，請示衛生部門后，才能審核上報系統。

此次疫情中，南方周末記者獲得一份12月30日武漢市衛健委發布的《關于報送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》：請各醫療單位清查統計近一周接診過的不明原因肺炎病人，于當天下午4點前將統計表報送至市衛健委郵箱。其中并未提到疾控直報系統。

在與醫院對接傳染病防治工作時，疾控也只有檢查建議權。

顧小虞羅列，SARS后，疾控多次要求轄區各級醫院建立發熱門診，可建立了，卻沒醫生坐診；冬春季，要求醫院對就診患者測量體溫，可測體溫的桌子無人值守；要求醫生坐診時戴口罩，護士抽血時戴手套，也沒能做到位。“我們只能把檢查結果報告給衛健局，衛健局安排衛生監督所過去，最后不了了之。”

劉冰認為疾控權責不對等。無論是傳染病上報“漏報”，還是衛生院疫苗接種出現問題，疾控中心只能出一個督導意見書。醫院即使不整改，疾控也沒辦法，只能反饋給衛生部門。

“但要是出了問題，第一個處理的可能就是涉事醫院和疾控。”劉冰舉例，江蘇金湖過期疫苗事件，先是當地衛生院和疾控各有四位員工被處理，后面衛生部門領導才被調查。

他說，“這次疫情給人感覺疾控中心很硬氣，但其實它日常的地位特別低。”他們的衛健局疾控股股長兼縣疾控中心主任，本意是為了“方便統籌工作”，“但疾控中心主任或副主任相當于局里一個股長、副股長，中層相當于局里一個員工，那疾控的一般職工就什么都不是了？”這容易遭人看輕，協調工作困難。

在劉冰看來，區縣疾控把守著傳染病監測的第一道關，應該杜絕漏報，實事求是地收集數據，但據他所知，若是一年下來傳染病發病率高了，還要被上面批評。傳染病發病率雖是衛生行政部門的考核指標，但卻“落到了疾控頭上”。

疾控明明是以監測數據為主的技術部門，如果用監測的數據來考核疾控中心，“這會造成一些疾控人員對數字的敏感，對數字進行一些技術處理。”劉冰說。

他打了一個比方，學生成績不好，家長和校長都去怪評卷老師，如果評卷老師要承擔責任的話，最后他只可能會對一些題打分松一點。

另兩位分屬市、區兩級的疾控工作人員告訴南方周末記者，通常，地方政府的公共衛生考核指標下達到衛生行政部門，具體工作則由基層疾控或醫療機構落實。對于傳染病，基層疾控要求醫療機構上報率100%，漏報率為0。

但上報率達到100%，發病率也會升高。上述一位疾控人員提到，他所在地的政府曾將漏報率納入績效考核，但導致傳染病發病率升高，“壓力太大，就取消了。”

另一位疾控人員則表示，他所在地的政府也規定了傳染病發病率指標需控制在一定范圍，比如霍亂發病率要求低于1/10萬，“但甲、乙類傳染病指標各地有所差別，甚至（有些地方）沒有（這一指標）”。一位曾在湖北某市疾控工作的采訪對象說，他們就從未遇到限制報告發病率的情況。

國家疾控中心流行病學首席科學家曾光2013年接受南方周末記者采訪時也提到，有些地方政府制定控制指標，要求傳染病控制在多少個百分比以內，下降不了的最好辦法便是不報告。這樣做的目的往往是為了達標，或申報衛生城市。

疾控生存法則

一位湖南疾控人士回憶，“在學校，老師講防疫人員‘上管天，下管地，中間還要管空氣。現實是，學校科班出身的人不僅難進（疾控），待遇還得不到保障。”

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