繼承登記公證輔助審查制度初探

姜志清　曹曉煒

摘要：繼承登記業務，一直是不動產登記的難點。統一登記后，根據《不動產登記在那行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》和《不動產登記操作規范（試行）》要求，南通市不動產登記中心（以下簡稱中心）主動加壓、勇于擔責，自行承擔了繼承登記的調查和審查工作。積極與公證機構開展合作，及時引進公證機構處理繼承業務的經驗和做法，建立了繼承登記公證輔助審查制度，大幅度提高了登記效率，有效分散了登記風險。

關鍵詞：繼承登記;輔助審查;公證

中圖分類號：F293 文獻標識碼：C

文章編號：1001-9138-（2020）01-0047-50 收稿日期：2019-11-08

作者簡介：姜志清，南通市不動產登記中心主任。

曹曉煒，南通市不動產登記中心法規科科長。

1 建立繼承登記公證輔助審查制度的必要性

針對量大而繁雜的繼承登記，各地登記機構都明確了一些工作要求，但礙于有限登記資源和經驗，登記機構在承受巨大審查壓力同時，登記糾紛和風險仍無法有效避免。建立繼承登記公證輔助審查制度，借助公證機構提高登記效率、轉移登記風險，已成為登記機構的較好選擇。

第一，取消公證前置，要求登記機構自行開展繼承登記審查。一是公證法明確繼承公證依申請。《公證法》第11條第2項規定：根據自然人、法人或者其他組織的申請，公證機構辦理繼承公證事項。因此，繼承公證系服務對象自行自愿申請，登記機構無權要求服務對象先辦公證。二是裁判案例否定公證前置。2014年陳愛華訴南京市江寧區住建局不履行房屋登記法定職責一案中，法院確認被告以《關于房產登記管理中加強公證的聯合通知》（司公通字〔1991〕117號，以下簡稱《聯合通知》）要求原告必須出示遺囑公證書辦理繼承登記的行為違法。從判決內容和結果看，已對《聯合通知》作出否定評價。三是公證前置文件被廢止。登記職責履行，必須符合法律規定，不得在有關法律法規之外創設新權力來限制或剝奪服務對象合法權利。《聯合通知》系規范性文件，內容與《公證法》相抵觸，2016年7月被廢止。

第二，提升登記效能，要求登記機構選擇公證輔助審查服務。一是繼承登記量大繁雜。繼承登記調查和審查，涉及眾多繼承人和不同法律關系，調查內容多、審查環節多，無需公證前置后，礙于公證費用而未辦理的繼承登記申請大量涌現。二是登記機構缺乏經驗。不動產統一登記前，登記人員一直依托公證前置辦理繼承登記，幾乎沒有繼承關系調查和繼承權利審查的經驗。三是缺少外部支持。按全面清理各類證明事項的要求，2015年9月起民政部門不再出具婚姻狀況證明，2018年6月起居委會等單位不再出具親屬關系證明。在缺少外部支持情況下，信息渠道被堵塞，登記機構通過登記調查也難以獲得更有效信息。因此，引進公證輔助審查服務、借助外部優質資源盡快滿足繼承登記需求，已成為當前較優選擇。

第三，加強規范化管理，需要建立繼承登記公證輔助審查制度。統一登記前，繼承登記一般按《聯合通知》要求，采取先公證后登記方式;依托公證處繼承調查經驗和審查防控措施，登記機構憑公證文書辦理的繼承登記，很少引發行政訴訟或復議。根據《不動產登記操作規范（試行）》，不動產登記機構應當建立與不動產登記風險相適應的內部管理機制，宜建立不動產登記風險管理制度，包括風險識別、風險評估、風險控制、風險轉移等各項制度。因此，建立繼承登記公證輔助審查制度，通過委托代辦將部分登記事務性工作風險轉移給公證機構，是統一登記后較長時期內登記機構規范化管理的重要手段，有必要及時建立并加以完善。

2 探索建立繼承登記公證輔助審查制度

2016年5月底，南通市區實施統一登記后，市不動產登記中心（以下簡稱“中心”）即與有關公證機構溝通，就公證輔助審查事項達成初步一致意見，并很快取得主管局、政府法制辦和財政部門的同意和支持。2016年8月，中心與南通崇川區公證處簽約，正式建立了繼承登記公證輔助審查制度，著重解決了以下問題：

第一，輔助審查的主要范圍。一是從審查類別上看，主要是基于繼承協議和死亡證明等文件，一般需要登記機構自行開展登記調查和審查的繼承登記;基于司法裁判文書或公證書等文件的繼承登記，不在輔助審查范圍。二是從審查環節看，主要為繼承登記的咨詢、預約和預審;后續登記受理和審核等，仍由登記機構牽頭處理。三是從輔助審查要點看，主要是繼承關系、不動產權屬歸屬、不動產權利歸屬和登記申請是否一致等;登記申請與登記簿是否一致、不動產權利是否存在其他瑕疵等，仍由登記機構自行審查。

第二，輔助審查的合作形式。一是組建窗口，輔助審查公證機構安排公證1名人員，中心安排登記人員2名，按“1 （登記人員） +1 （公證人員） +1 （登記人員）”的順序模式，在登記機構組建專項繼承窗口2個。二是業務銜接。根據登記機構咨詢臺填制的《不動產繼承登記交辦單》，公證人員接受服務對象咨詢;公證人員預審后，出具《不動產繼承受理預審單》，供專項繼承窗口登記人員受理使用。

第三，輔助審查的費用測算。一是辦件量預估。以前兩年繼承登記辦件量平均值為基數，并按工作量比例測算年度辦件量。每件繼承登記中，登記工作量按60%計，公證輔助審查工作量按40%計。二是單價預估。以單套住宅平均公證費為基數，并按工作量比例測算單價。其中，憑公證書（或司法裁判文書）繼承件和登記機構自行調查審查繼承件的數量比例，按1：5計。綜合一二，按預估辦件量和單價的乘積，預估年度公證輔助審查費用。

第四，輔助審查的購買流程。一是形成方案。登記機構擬定書面公證輔助審查方案，包括明確服務范圍和費用測算等;公證費用納入年度部門預算后，報財政部門。二是購買服務。財政預算獲批后，登記機構按購買服務流程，經招、投、議標后選取中標公證機構，簽訂并履行書面合作協議。

第五，輔助審查的業務流程。一是咨詢。根據中心咨詢臺填制的《不動產繼承登記交辦單》，公證人員接受服務對象業務咨詢，解釋政策規定、列清所需要件、明確填制要求。二是預審。公證人員預審申請材料，包括被繼承人與證載權利人的關聯性、被繼承人死亡證明材料是否齊全、所有繼承人身份證明材料是否齊全、所有繼承人對被繼承不動產權利歸屬是否達成一致、有無與申請登記事項相沖突的情況等，并在不動產繼承受理預審單上填寫預審意見并簽名確認。三是預約。公證人員認定申請材料齊全并簽署預審意見后，在預約受理登記簿上記載服務對象的姓名、聯系方式、申請登記的不動產坐落等信息，并按預約先后順序確定登記受理日期。四是受理。公證人員將不動產繼承受理預審單交登記人員;登記人員收取登記申請材料、開展登記詢問、采集申請信息、出具接收憑證。繼承登記公證輔助審查制度建立后，繼承類登記業務流程詳見圖1。

3 建立繼承登記公證輔助審查制度的成效

2016年繼承登記公證輔助審查制度建立以來，繼承登記效率不斷提高，繼承登記質量不斷提升，取得了預期效果。

第一，方便了服務對象。一是減輕了負擔，截止到2019年6月底，公證輔助審查繼承登記5240件，按5150元/件的公證費計算，共為服務對象節省2699萬元。二是減少了往返，通過公證輔助審查人員現場辦公和一窗式服務，服務對象可以一次性明確要件、一次性交清材料，避免多次往返于登記機構和證明單位。

第二，提高了登記效率。一是提升了技能，通過與公證人員窗口聯合辦公和公證人員輔助服務，登記人員盡快掌握了繼承關系調查和不動產權屬審查的方法，中心逐漸形成了自主處理各類繼承登記的熟練業務團隊。二是縮短了時限，經雙方共同梳理，優化了咨詢預約-輔助審查-登記發證的服務流程，明確各環節操作和職責，并通過交接文件緊密銜接登記工作和公證服務。中心繼承登記預約已從最初2個月壓縮為目前10個工作日，繼承登記辦結從最初20個工作日壓縮為9個工作日。

第三，減輕了登記負擔。一是節省了財政費用，統一登記后，一些登記機構也引進了公證服務，采取了繼承登記全部由公證機構先公證、登記機構后登記的模式，公證費用由登記機構據實結算、全部買單，大大增加了財政負擔。而公證輔助審查制度，充分發掘自身資源、合理借鑒外部資源，通過登記人員承擔能力范圍內的調查和審查工作，既尊重了當地登記實際，又減少了財政支出。二是分散了登記風險，通過引進具有資質和經濟實力的公證機構，分散了部分登記環節風險;輔助登記事項一旦出現問題，受損害權利人又能及時得到輔助審查公證機構的補償和救濟。

4 進一步完善公證輔助審查制度的一些思考

公證輔助審查制度實施以來，我們取得了一些成績，增強了服務對象的獲得感。按照“潛力再發掘、流程再梳理、服務再優化”的整體登記工作要求，中心將繼續開展、研究，進一步健全公證輔助審查制度。

第一，改進服務。一是加強業務培訓，通過中心和輔助審查單位的交叉培訓，加深對對方業務的認識和理解，提高專項繼承窗口登記人員和咨詢服務人員的業務和服務水平，密切彼此之間銜接;加強對其他登記受理窗口登記人員培訓，打造專項繼承窗口登記人員服務梯隊，為保證專項繼承窗口登記能力和今后加設專項繼承窗口打下基礎。二是縮短預約時間，在業務能力提升的基礎上，提高日均登記受理量，拓展登記服務容量，及時消化預約受理存量，進一步縮短登記預約時間。

第二，充實內容。一是增加審查內容，將中國公證協會公證遺囑備案查詢平臺查詢服務，納入輔助審查服務范圍。二是規范銜接文件，對《不動產繼承登記交辦單》《不動產繼承受理預審單》等進行修訂完善。三是加大合作范圍，雙方聯合利用12345、陽光信訪等渠道，充分解讀繼承登記政策，耐心協調繼承矛盾糾紛，爭取服務對象的理解和支持。此外， 正在試點并即將全面推廣的不動產繼承登記告知承諾制，預期會增加告知承諾書公示和登記調查等事項，也將納入合作范圍。

第三，深化制度。主要是根據公證崗位薪資政策，優選合作對象。一是選擇具有專業資質和擔責能力的公證機構，深化繼承登記公證輔助審查制度，例如市級或各區級公證處，還有2018年起順應公證機構改革要求成立的自負盈虧公證機構。二是選擇具有專業資質和擔責能力的法律咨詢服務機構，在保證以上全部輔助審查服務內容的前提下，適時將繼承登記公證輔助審查制度調整為繼承登記輔助審查制度，例如，通過登記機構購買法律咨詢服務、法律咨詢服務機構提供（自行提供或購買）專業公證服務的組合方式，有效提高輔助審查的公證人員薪資待遇、增強其輔助審查積極性，保證制度長期有效運行和效率不斷提高。

繼承登記公證輔助審查制度，是攻克繼承登記難題、轉移繼承登記風險的一項有效嘗試。中心將不斷開拓創新，繼續加強制度建設，全面保障人民群眾權益，大力推動不動產登記事業發展和社會和諧穩定。