淺析區域立法的方位和維度

張宜云

區域協同立法是近年來立法中的一個新領域、新課題。隨著京津冀協同發展、長三角一體化、長江經濟帶、粵港澳大灣區等區域協調發展戰略的深入推進，如何發揮區域立法對區域協調發展的引領與保障作用，建立和鞏固區域內的共同價值導向與共同行為準則顯得愈發迫切和重要。

一、區域立法的必要性

（一）區域立法是發揮立法對區域經濟社會發展引領和保障作用的客觀需要

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，深化區域合作，建立更加有效的區域協調發展新機制。要建立健全有效激勵先進、更好幫扶落后，公平分享利益的制度和政策機制。貫徹落實習近平總書記提出的“建立更加有效的區域協調發展新機制”的要求，必須依靠法治的力量，通過區域立法建立促進區域協調發展的新機制。

從世界范圍內大城市群等區域經濟社會發展的實踐經驗和基本規律來看，建立區域內共同遵守的法律、制度、規則是促進和保障區域協調發展的必要條件。比如英國大倫敦地區，以國家制定《大倫敦議會法》《大倫敦地方當局法》為基礎，整合了大倫敦區域發展。在大倫敦城市規劃過程中，政府運用法律手段予以支持起到了重要作用，將大城市的問題通過與周邊地區的配合來解決，以實現原有大城市的振興和大城市效應對周邊地區的帶動發展。又如法國大巴黎都市區，以國家制定《大都市區法》《舍維內芒法》為基礎，推動巴黎周邊市鎮聯合，統籌區域發展。通過立法加快市鎮重組，由單中心結構的巴黎密集區發展到多中心結構的大巴黎地區，經歷了從分散發展到整體規劃發展的轉變。再比如日本通過國家制定《首都圈整備法》以及與其配套的整體規劃計劃，有效防止城市過度膨脹發展，避免城市業務功能過度集中在中心區域，促進城市公共資源區域均等化，從而緩解了東京中心區域的壓力，將產業、機構和人口逐步疏導到周邊地區。這些域外區域發展的立法經驗對我國區域發展同樣具有借鑒意義。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在全局高度，提出京津冀協同發展，并將其作為重大國家戰略進行部署和實施，這是統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局和貫徹落實五大發展理念的偉大實踐。京津冀地區人才資源密集、創新要素富集，是全國創新能力最強的地區之一，但也存在區域內創新分工格局尚未形成、創新資源共享不足、創新鏈與產業鏈對接融合不充分、區域創新合作機制尚未建立等問題。當前，京津冀區域統一要素市場發展相對滯后，市場壁壘仍然存在，京津冀協同發展還存在諸多體制機制障礙。因此，要打破“一畝三分地”思維定式，牢固樹立“一盤棋”思想，通過全面深化改革，形成新的區域發展體制機制，建立優勢互補、互利共贏的區域一體化發展制度體系。這就迫切需要發揮立法的引領和推動作用，做到重大改革于法有據，改革和立法相互促進、相得益彰，改革決策與立法決策相銜接。

經過五年多的實踐，京津冀協同發展已經進入整體性、系統性深入推進階段，全面深化改革已進入深水區，面臨的艱巨性、復雜性前所未有。在此背景下，加強法治的“頂層設計”，以區域立法來聚合各方力量和各種要素，推動、保障改革的進一步深化，全面實現改革發展的總目標，更顯必要和迫切。

（二）區域立法是中國特色社會主義法律體系發展和完善的必然要求

我國是統一的、單一制國家，幅員遼闊，各地經濟、社會發展又很不平衡。與這一國情相適應，我國憲法第三條確定了“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”的原則。根據這一原則，憲法和立法法確立了我國的統一而又分層次的立法體制。實踐證明，這一立法體制符合我國國情，是行之有效的。2011年3月10日，全國人民代表大會常務委員會委員長吳邦國同志向十一屆全國人民代表大會四次會議作全國人大常委會工作報告時莊嚴宣布，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規與自治條例、單行條例等三個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。以此為起點，中國的立法工作也進入了新的時期。

黨的十八大提出科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的社會主義法治建設新十六字方針。十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，完善立法體制機制。加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系成為今后一個時期立法工作的重要特征。黨的十九大首次將依法立法與科學立法、民主立法并列作為立法的基本原則，要求推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。2018年3月，中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》指出，為加強黨中央對法治中國建設的集中統一領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，組建中央全面依法治國委員會，作為黨中央決策議事協調機構，負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實。中央全面依法治國委員會的成立開啟了中國特色社會主義新時代全面依法治國新的征程，從中央層面統籌推進區域立法工作有了非常好的契機。在中國特色社會主義法律體系已經形成的條件下，如何完善這一法律體系使之適應經濟社會發展，成了當前和今后立法工作的重要內容。目前，我國《憲法》《立法法》中還沒有關于區域立法的規定。區域立法是我國現行立法體制的發展和延伸，是完善中國特色社會主義法律體系的必然要求。

（三）區域立法是發揮立法引領和推動作用的必然要求

京津冀協同發展重大國家戰略本質是重大改革創新戰略，關鍵和突破口是體制機制改革與創新。習近平總書記反復強調，凡屬重大改革必須于法有據。京津冀協同發展這樣重大的改革創新戰略，必須做到于法有據，充分發揮立法的引領與保障作用。早在2015年4月30日中央政治局審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》中已明確要求，要做好立法、修法工作，用法治手段保障京津冀協同發展的頂層設計和重大決策的落實。目前，這一重大國家戰略已實施近四年，圍繞重點領域開展的各項改革試點示范措施已經進入到深入推進階段，京津冀三省市人大牢牢抓住以疏解北京非首都功能這一核心，就發揮立法對京津冀協同發展的引領和推動作用問題進行了深入研究，并且付諸實踐，探索建立起一套立法協同工作制度，在具體立法項目上進行密切協作，有力推動和保障了京津冀協同發展，取得了實質性、階段性的成果。京津冀協同立法的實踐，為進一步拓展區域協同立法空間、深化區域立法協作提供了初步經驗。長三角、珠三角等區域的省、市也在加強區域協同立法上緊密協作，為深入研究符合中國實際的區域協同立法機制，提供了新的視角和經驗。

二、區域立法在中國特色社會主義法律體系中的方位

中國特色社會主義法律體系是以憲法為統帥，包括三個層次的法律規范：一是法律，二是行政法規，三是地方性法規與自治條例、單行條例。研究中國的區域立法，需要以跨省、自治區、直轄市的較大范圍的區域經濟社會協同發展為目標，發揮在黨中央統一領導下的中國特色社會主義政治制度、法律制度的優勢，立足于現行立法體制，以中國特色社會主義法律體系為基礎平臺，發揮中央與地方兩個積極性，從中央立法與地方立法兩個方面入手，發揮立法對區域經濟社會發展的引領、推動與保障作用。因此，區域立法應該以中國特色社會主義法律體系為基礎平臺，以縱向的中央立法為統領，以區域橫向協同立法為主要形式，以地方立法主體的各自立法為基本依托。因此，區域立法是完善中國特色社會主義法律體系的重要環節，同時區域立法又是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。

三、區域立法的具體維度

（一）以縱向維度的中央立法為統領

我國是單一制的國家，國家法律體系只有一個，無論是區域立法，還是地方立法，都必須堅持在中央的統一領導下充分發揮地方立法的積極性。因此，研究區域立法，首先要注重把握好中央立法與地方立法在立法權限上存在的縱向關系。中央立法具有普遍約束力，是地方立法的依據和基礎。地方立法的首要職能是保證憲法、法律和行政法規在本行政區內的遵守和執行[1]。其次地方立法僅在特定行政區域內具有約束力，效力等級低于憲法、法律和行政法規。從中央立法與地方立法的分工關系上看，必須準確把握國家專屬立法權的權限范圍。新修改的立法法第八條，進一步明確了11項國家專屬立法權，這11項只能由全國人大及其常委會制定法律，尚未制定法律的，全國人大及其常委會可以授權國務院根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外[2]。第三是以上這11個方面的事項，嚴格限制在國家層面立法，地方立法不能涉及。

以京津冀協同發展為例，引領和促進京津冀協同發展的立法事項中，有許多屬于國家專屬立法權限的事項，比如《京津冀協同發展規劃綱要》明確了京津冀協同發展的功能定位、核心目標、空間布局和重點領域，這些需要以中央立法的形式固定下來，體現重大改革于法有據，為重大國家戰略的實施提供法律基礎性保障。再比如，在京津冀協同發展中，根據京津冀區域的特殊情況，可能涉及采取一些突破現行法律的特別應對措施，也可能涉及一些突破現行法律的體制機制改革試點，都需要在中央立法層面給予授權，如大氣污染特別應對措施、京津冀區域統一規劃、京津冀區域間的生態補償、京津冀區域產業升級轉移過程中的財稅分享和轉移支付等問題，需要通過制定區域性法律或者行政法規加以解決。因此，中央層面的縱向立法在區域立法中居于統領的作用，需要中央立法對區域發展的法律問題進行總體架構設計，提供基本的法律依據，進而進一步展開區域立法。

（二）以橫向維度的區域協同立法為主要形式

中央層面立法對區域立法具有統領的作用，但是不可能所有的區域發展問題都通過中央層面立法來解決。有些不涉及國家專屬立法權范圍內的事項，但是靠單一行政區域又不能完全解決，需要區域內各方協同推進的事項，就應該通過區域間各省、自治區、直轄市立法機關相互配合、協同協作，就相同的事項進行協商研究，提出共同的原則和制度框架，甚至就立法的主要條款達成共識，然后再由各省、自治區、直轄市立法機關分別制定地方性法規。這種區域內各地方立法主體之間的橫向協同協作關系，應該是區域立法的主要形式，同時也是區域立法的重要切入點。

（三）以各省、自治區、直轄市地方立法為基本依托

按照我國現行的立法體制，在全國人大及其常委會制定法律、國務院制定行政法規之下，就是省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規，不存在跨省、自治區、直轄市行政區域的立法形式。區域內省、自治區、直轄市人大立法工作協同的成果，需要通過區域內省、自治區、直轄市人大及其常委會各自制定本地的地方性法規來體現出來。可以說，離開省、自治區、直轄市的地方立法，區域立法工作協同就毫無意義，區域內各地的地方立法是區域立法的基本依托。

（四）區域內的地方立法要以引領、促進和保證區域發展為共同目標

落實黨中央提出的區域發展戰略，區域內各地方立法主體都要自覺以實現黨中央提出的區域發展戰略作為共同目標。無論是區域立法工作協同，還是區域內各地的地方立法，都要自覺防止地方保護主義，都要自覺站在區域協同發展的全局高度，按照中央對各地發展的功能定位，從本地的現實情況出發，在各項地方立法中自覺為實現區域發展提出良好的法治保障。比如，以習近平同志為核心的黨中央從全局出發，提出并推進京津冀協同發展重大國家戰略，黨中央、國務院出臺的《京津冀協同發展規劃綱要》，不僅提出了以疏解北京非首都功能為核心的共同發展目標，而且對北京、天津、河北提出了不同的功能定位和發展要求。這就要求北京、天津、河北三省市充分發揮主體作用，履行主體責任，無論是協同協作的立法項目，還是各自的立法項目，都要以區域協同發展作為共同的追求目標，自覺地為實現區域發展提供有力法治保障。同時，要按照規劃綱要的要求，對現行地方性法規中與區域協同發展要求不相符、不相適應的內容及時進行法規清理，啟動修改和廢止程序。

綜上，區域立法必須堅持在黨中央統一領導下，在中國特色社會主義法律體系這一基礎平臺上，從中央立法縱向關系維度、區域協同立法橫向關系維度兩個方面入手共同推進，抓緊推進有關區域發展的國家法律、行政法規進程，加強區域內相關地方立法主體的立法工作協同協作，以實現區域協同發展作為共同目標，積極推進區域內各地方立法主體的立法工作。

注釋：

[1]封麗霞：《中央與地方立法關系法治化研究》，北京大學出版社2008年版，第332～333頁。

[2]立法法第八條規定的11項內容是：1.國家主權的事項;2.各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權;3.民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度;4.犯罪和刑罰;5.對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;6.稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;7.對非國有財產的征收、征用;8.民事基本制度;9.基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度;10.訴訟和仲裁制度;11.必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

（作者單位：天津市人大立法研究所）