生態環境損害賠償訴訟法律屬性探析

黃鳳邈

摘要：生態環境損害賠償制度作為環境損害新型索賠制度，在兩年的試點工作結束后，于2018年1月1日起在全國范圍內正式試行。《生態環境損害賠償制度改革方案》將省級、市地級政府列為賠償權利人的特殊性，引發了對生態環境損害賠償訴訟法律屬性的思考。政府作為訴訟原告提起的生態環境損害賠償請求訴訟具有特殊性，它既不是環境民事公益訴訟原告限定的非直接利害關系人，也不是同環境侵權訴訟以人身財產遭受侵害一樣為請求權基礎，更不可能屬于行政訴訟范疇，而是應當結合《改革方案》制定目的與內容本身將其定義為特殊的環境民事訴訟類型，既有公益救濟也存在私益性質。因此在需要明確生態環境損害賠償訴訟法律性質，以更好的展開有關生態環境損害賠償制度為內容的法律制度的建設。

關鍵詞：生態環境損害賠償訴訟;環境民事侵權訴訟;環境公益訴訟;理論基礎;公共利益

引言

在當前環境污染現狀下，大氣、水、土壤等環境要素正因為其特有的流動性、不穩定性、共有性的特點，使污染者對其造成的污染成為新時代“公地悲劇”。污染者向大氣、水排放污染物，據環境侵權的二元性特征來看，環境污染除了一定會對生態環境也造成不可逆轉的損害之外，還可能會對人的人身、財產直接造成損害。當環境污染或破壞尚對某個或者某群公民造成直接損害之時，因其權利沒有遭受直接的侵害，不能作為權利主體對環境損害行使司法上的救濟，亦不能以環境損害為由進行環境損害救濟，或者是公民人身遭受環境污染損害時找不到對應的侵權人，因此，對大氣、水污染的救濟會有空白，這將十分不利于環境污染的防治。為解決上述環境污染治理缺失問題，加速推進生態文明法律進程要求，完善環境保護的法律制度，填補生態環境損害追責制度的缺失，我國創造性的提出了生態環境損害賠償制度，并將其列為生態文明制度體系的重要組成部分，對造成生態環境損害的責任者實施的是嚴格賠償制度。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），選擇在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個省（市）于2015年至2017年開展生態環境損害賠償制度改革試點工作。經過對兩年的試點工作進行總結基礎上，進一步完善的《改革方案》從2018年1月1日開始在全國范圍內試行，以期其在“企業污染、群眾受害、政府買單”的現狀下，有效破解違反法律法規的造成生態環境損害的侵權主體責任承擔不到位、責任過輕的環境保護困境，有力保護生態環境和人民環境權益。生態環境損害賠償制度將省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，在與賠償義務人經磋商不能達成合意之時有權提起生態環境損害賠償訴訟。生態環境損害賠償制度將政府作為賠償權利人，在訴訟主體雙方權力不平衡、權利內容兼具私法性與公益性的雙重屬性的情況下，應當如何認定這個損害賠償訴訟的法律屬性，它是屬于公益訴訟還是私益訴訟等問題，值得探討。

一、生態環境損害賠償制度的理論基礎

在生態環境損害賠償制度尚未出現之前，我國法律制度對環境污染與破壞的救濟主要是通過行政手段與司法手段實現的。一個環境違法行為的出現可能會引發民事侵權訴訟、環境民事公益訴訟、環境行政訴訟、刑事訴訟（犯罪）。在行政方面，通過對可能造成環境污染與破壞的情況主要是采取事前預防、事中監管、事后救濟的機制，在可能對環境產生不利后果的各個環節對環境行政相對人進行規范與監管。在司法方面，基于不同的訴訟主體、不同的請求權、不同事物法律保障基礎，主要有三種救濟途徑：1、人身、財產因環境破壞遭受損失的民事主體可以提起環境侵權訴訟;2、法律規定的機關、符合條件的環保組織、檢察院可以提起環境公益訴訟;3、對違反防

治環境污染的法律規定、造成嚴重污染后果的污染者，為追究污染者的刑事責任而提起刑事訴訟。而隨著我國的經濟不斷發展，目前法律體系中對生態環境損害的救濟手段已經不能滿足日益嚴重的環境污染與破壞的治理需求。為使生態環境得到及時修復，為體現生態環境有價，損害擔責的保護理念，生態環境損害賠償制度應運而生。生態環境損害賠償制度是一種新型的環境損害救濟制度，主體是國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府）和違反法律法規，造成生態環境損害、應當承擔生態環境損害賠償責任的單位或個人。客體是因污染環境、破壞生態造成大氣等環境要素和植動物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。這一制度方案中明確了環境損害造成的人身傷害、個人和集體財產損失及海洋生態環境損害的分別適用侵權責任法和海洋環境保護法等法律及相關規定。因此這一方案具有針對性強、主體明確、實用性高等特點。

生態環境損害賠償制度將政府規定為賠償權利人，其理論基礎在學界主要有三個觀點，主要是環境權理論、自然資源國家所有理論以及公共環境利益“外部性內部化”理論。環境權理論強調公民有權在不被污染和破壞的環境中生活的權利及合理利用自然資源的權利，政府作為國家進行統治和社會管理的機關，負有環境管理義務。但是在此理論中，政府并不是唯一的權利享有者，同時還賦予了公共環境利益的維護者——檢察機關、代表者——環保組織、享有者——公民個人的生態環境損害索賠資格，但因他們各自擁有實現環境損害救濟的途徑，而且針對生態環境損害賠償制度中特定的客體，在損害評估、證據收集等專業方面，相對政府來說，其具有的強大的宏觀調控能力與社會控制力的特點，使之成為最有能力也最有責任改變不利狀態的主體。最佳主體資格應當是政府成為生態環境損害賠償權利人的依據，因此在生態環境良好的情況下，政府有維持環境良好秩序的職責，在發生生態環境損害的情況下，有將環境恢復至滿足公民對環境需求的狀態的責任。自然資源國家所有理論是主要是依據《憲法》與《物權法》的自然資源屬于國家所有的規定，將自然環境作為國家財產進行保護，國家享有對自然資源的占有、使用、收益、處分的權利，對自然資源的損害，國家有權以其財產權益遭受侵害為由要求損害者予以賠償，國家作為所有權人主張權利，可以間接起到保護生態環境的作用。在此情況下，國家（政府）成為生態環境損害賠償制度的唯一主體。從環境法的角度看，自然資源具有經濟和生態雙重價值。民法主要是保護資源的經濟價值，環境法主要是保護資源的生態價值。國家利益與公共利益相互涵攝，法律授權地方政府作為國家自然資源所有權代表，既代表所有權人享有物權請求權，又代表公共利益而享有主動規制權。第三種將其總結為公共環境利益“外部性內部化”理論。該理論認為生態環境損害賠償責任的實質是將環境資源污染或破壞者的外部成本內部化的過程。環境公共物品具有共享性與非排他性的特征，因此不能排除任何人對環境的積極或消極的利用，在某一個體進行的生產或其他可能對環境造成不利影響的消極利用時，就產生了生態環境的損害。這一損害是將某一個體對環境的消極利用的后果強加給其他社會主體的一種不利因素，成為外部經濟成本轉嫁給其他社會主體承擔。此時，作為環境公共物品的主要負責人——國家（政府），就該不當行為將其產生的外部成本進行內部化，使社會主體更加公平的使用環境公共物品。這一理論更適用于環境中流動性大并且不為國家以及任何公民、組織所有的環境因素，即前述“公地悲劇”的情況，國家（政府）作為主要負責人承擔的維護社會公平的責任。

除上述的三種理論基礎之外，在《環境保護法》中，也同樣存在能解釋政府成為生態環境損害賠償權利人的依據。在《環保法》第六條中規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”保證環境質量成為地方各級人民政府工作內容，同時也配套建立的責任追究制度、限期達標等制度，以法律的形式強制要求政府履行法定職責，在其行政管轄范圍內造成的環境損害修復的最終法定負責人是政府。根據“損害擔責”原則，政府因為污染者的污染或破環行為承擔法律上的不利后果，有權利向真正損害環境的主體進行追償，要求其對產生的損害負責。而生態環境損害賠償制度中將賠償權利人限定為國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府）作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，原因應該是這兩級政府在經驗與取證、挫傷等應對專業問題上相對下級政府來說更有優勢。

二、生態環境損害賠償訴訟與環境侵權訴訟之比較

環境侵權是指因產業活動或者他人的原因，導致自然環境污染或破壞，并因而對他人的人身權、財產權、環境權益或公共財產造成損害或有損害之虞的事實。它包括對人的侵害也包括對環境的侵害，相較于傳統民法侵權行為，對環境侵害行為進行保護不僅要求對個人利益的保護還有對公共利益的保護。環境侵權具有二元性特征，并且在原因行為、損害形式、損害后果、救濟主體等方面均有體現，個人利益因環境污染或者破壞行為造成損失的可以通過侵權訴訟尋求救濟，對公共利益造成不良影響的可以通過環境公益訴訟進行救濟。

生態環境損害賠償訴訟與環境民事侵權訴訟的不同包括幾點內容：第一、涉及的公私利益不同。環境民事侵權是一種特殊的以“人——環境——人”的污染順序，間接造成公民人身、財產權益的損害，此時的侵權訴訟是維護公民個人私益，損害填補具有強烈的個體性特征;生態環境損害賠償制度以維護生態環境這一公共利益，訴訟行為具有公益性，同時依據其理論基礎來說，政府作為一個民法主體具有自身利益（自然資源所有權理論），其利益因環境損害而受到侵犯，因此也兼具維護政府私益的私益性。第二、適用范圍不同。環境民事侵權訴訟審理的是“因污染環境、破壞生態造成他人權益損害的” 民事案件，基于民法的調整的法律關系，作為民法中的一種特殊侵權行為，對遭受損害的民法主體提供的救濟，民法調整的是平等主體之間發生的人身和財產關系;生態環境損害賠償在適用范圍上以直接的規定排除了涉及人身傷害、個人和集體財產損失要求賠償，以列舉適用范圍間接排除民事侵權賠償請求的適用;第三、責任的承擔方式不同。例如環境民事侵權的責任之一的恢復原狀主要是針對人身財產損害的私權進行保障，而且被損害的對象有恢復原來狀態的可能，它是以能夠修理為前提，針對物的修理、重做、更換，由責任人獨立承擔恢復責任;生態環境損害賠償責任是一種獨立的責任承擔方式，它是以支付生態修復費用以及其他相關費用的支付為主，對于能修復的環境損害，該賠償其實質不是損害賠償而是對生態的修復費用，而對于無法修復的損害，帶有懲罰性但不是罰款處罰的賠償作為政府的非稅收收入收歸國庫。而修復生態不同于恢復原狀，修復生態環境救濟的對象是公共、共享性的公共利益，受物質循環、能量流動等信息傳遞的影響下，恢復原狀比較困難，它的要求就是將受損的生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能，同時公權力主體會介入到這一修復過程之中。因此它是以生態環境的恢復為核心，賠償是恢復環境的手段。第四、前置程序的強制性不同。環境民事侵權對訴前是否必須進行調解或磋商無強制要求;生態環境損害賠償制度是以賠償磋商為起訴的必經程序，只有在磋商未達成一致的情況下才能提起賠償訴訟，這也有利于及時開展生態修復，避免損失擴大，以及節約司法資源。綜上生態環境損害賠償訴訟基于此應當認定適用侵權法對環境損壞的救濟不可能涵蓋環境違法行為所引發的所有損害，生態環境損害賠償也不應當納入侵權法的范疇。

三、生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟之比較

環境公益訴訟制度設計的初衷主要是為了依靠環保組織和司法機關處理一些事實清楚、損害明確、后果嚴重且行政機關難以解決、具有典型性的環境污染案件，以有效矯正主體行為和填補環境損害。而生態環境損害賠償制度的作為一個創新制度，正是因為現有制度沒有很好地完成生態環境賠償工作，基于實現損害擔責、彌補制度缺陷、履行環境保護法律職責的需要而創設，兩者的立法目的是一樣的。它們都有維護損害的環境公益的特點，外部表現出來的都是要求污染者為其環境損害行為負責，修復環境、賠償損失。有觀點認為生態環境損害賠償中規定政府作為賠償訴訟的原告，可以認為是環境公益訴訟中適格主體的“法律規定的機關”或者是“有權提起訴訟的其他機關”，所以生態環境損害賠償訴訟是環境公益訴訟的組成部分。不能如此片面籠統的定義生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟，事實上，生態環境損害賠償訴訟

與環境公益訴訟應該是兩個并行的環境損害救濟制度。

生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟相較于環境民事侵權訴訟來說，有更多的相似之處，但生態環境損害賠償訴訟不是環境公益訴訟，主要從以下幾點進行理解：第一、理論基礎不同。環境公益訴訟基于環境公益侵害，將法定訴訟擔當作為訴訟實施權的理論基礎，具有法律確認的訴訟實施，不以原告與案件有利害關系;生態環境損害賠償訴訟以修復和填補污染環境造成的生態環境損害為目的，政府作為賠償權利人性質上是任意訴訟擔當，是基于立法者或司法者、當事人認可的訴訟實施權的意定授予。第二、適用條件不同。此處的不同說的是在環境公益訴訟的提起不因為污染者在此之前已經被給予行政處罰而受限制;而生態環境損害賠償訴訟的適用有一個限定要求，即行政權如果能夠有效地阻止生態損害事件的發生，就不應該提起生態損害賠償訴訟。一般來說能造成環境損害的肯定是嚴重的污染與破壞，對環境要素造成不利改變或者是生態功能的退化，并且構成違法，此時行政機關依其行政職權對違法者適用行政命令、行政處罰或者行政強制措施等，只有在行政命令、行政處罰、行政強制等行政措施都不能奏效，才能提起生態損害賠償訴訟。雖然在《改革方案》里沒有直接說明，為提高行政效率節約司法資源，應當成為生態環境損害賠償訴訟提起的限制條件。第三、可訴范圍不同。環境公益訴訟依《環境保護法》，一切有“損害社會公共利益”之嫌和“破壞生態”行為，均在可訴之列，不限領域、類型，甚至也不以“違法”為必要。生態環境損害賠償訴訟的可訴范圍，《改革方案》進行了窮盡列舉，都是較為嚴重的環境損害事件，并且在“明確賠償義務人”中也明確規定是“違反法律法規”應當承擔賠償責任，由此可以看出，生態環境損害賠償訴訟的是要求有違法行為的。第四、賠償費用歸屬不同。環境公益訴訟排除原告的私益救濟，禁止原告從訴訟中牟利，勝訴判決原告的修復責任應當依法履行，不能修復所獲賠償費交給由當地政府有關部門;生態環境損害賠償訴訟勝訴也分兩種情況，對能修復的生態環境損害則賠償費用為修復費用，不能進行修復的賠償資金上繳國庫，歸國家所有。經過總結生態環境損害賠償訴訟與環境公益訴訟的幾點不同，也不應當將生態環境損害賠償訴訟納入環境公益訴訟范疇，它們都是生態文明法律體系的重要部分，從不同依據出發，更全面的實現保護環境的目的。

結語

生態環境利益根據主體歸屬可區分為個人利益、公共利益、國家利益。私益訴訟的保護對象是個體環境利益，在其權利遭受環境損害的不利影響時，可以通過環境侵權訴訟進行救濟;公益訴訟的保護對象為不特定多數人的環境利益，環境公益訴訟滿足公眾環境代表者對損害者追責的權利;國益訴訟的保護對象是基于公共利益信托而由國家代表不特定多數人持有的環境利益，生態環境損害賠償訴訟應當歸為國益訴訟。不論是環境權理論、自然資源所有權理論、公共環境利益“外部性內部化”理論還是其他理論基礎，都是政府作為國家的執行機關，間接的行使屬于全體公民的環境權益。通過與環境侵權訴訟和環境公益訴訟的比較，并不能將生態環境損害賠償訴訟納入它們的訴訟體制下，兼具公益與私益的生態環境損害賠償訴訟國益訴訟為其屬性更加合理。

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