淺析新時期國土空間規(guī)劃發(fā)展

趙宏平

摘 要：國土資源是國家最為寶貴的基礎(chǔ)資源之一。確保國土空間規(guī)劃科學(xué)、有效，能夠進(jìn)一步推動國土資源管理高效化。概述了國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和發(fā)展歷程，詳細(xì)分析了新時期國土空間規(guī)劃中存在的問題及發(fā)展措施，為相關(guān)工作順利實施提供幫助。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;發(fā)展措施;社會資源

文章編號：1004-7026（2020）02-0028-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F301.23 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

近些年來，我國社會經(jīng)濟(jì)及市場結(jié)構(gòu)方面取得了很大進(jìn)展，同時國土空間格局產(chǎn)生了一定改變。基于這一背景，要想確保國土空間資源和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡，國土空間規(guī)劃必須要積極創(chuàng)新、放眼未來，與時代發(fā)展相適應(yīng)，充分發(fā)揮管控和引領(lǐng)作用，有效促進(jìn)我國社會的健康和諧發(fā)展[1]。

1 ?國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與發(fā)展歷程

國土空間規(guī)劃是在我國戰(zhàn)略發(fā)展方向和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，與規(guī)劃區(qū)域的自然資源、社會以及經(jīng)濟(jì)等因素相結(jié)合，對國土資源的保護(hù)、開發(fā)及利用等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。作為我國社會發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)的主要組成部分之一，國土空間規(guī)劃是其他規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)及資源開發(fā)的主要參考[2]。

國土空間開發(fā)可以分為3個時期。①工業(yè)化初期時，采用“一規(guī)統(tǒng)攬”方式規(guī)劃城市。②中期時，對規(guī)劃進(jìn)行編制，形成“雙規(guī)協(xié)同”。③現(xiàn)階段，進(jìn)一步細(xì)化國土空間規(guī)劃決策，規(guī)劃主體功能區(qū)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的最終目的，以城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、土地規(guī)劃及國土規(guī)劃等為支撐依據(jù)，形成“多規(guī)共管”。

2 ?新時期國土空間規(guī)劃發(fā)展中存在的問題

2.1 ?國土空間規(guī)劃管理滯后

首先，對于土地統(tǒng)籌等方面的問題沒有充分考慮，土地供需矛盾過大，無法有效利用國土資源。其次，規(guī)劃理念和內(nèi)容不夠先進(jìn)。在過去，國土規(guī)劃理念對經(jīng)濟(jì)增長較為重視，缺乏對社會民生問題的關(guān)注。計劃經(jīng)濟(jì)色彩較濃，出現(xiàn)了規(guī)劃整體和實際情況不符的情況，必須要及時調(diào)整。再次，要進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的調(diào)控作用。上級國土規(guī)劃缺乏有力調(diào)控，地方政府隨意增加城市建設(shè)規(guī)模，同時林業(yè)、國土資源及環(huán)保等部門沒有將空間管理和統(tǒng)籌作用充分發(fā)揮出來，導(dǎo)致調(diào)控作用發(fā)揮不出來[3]。

2.2 ?國土規(guī)劃職能分工不明確

就我國國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程來講，由于部門不同，在規(guī)劃設(shè)計方面會存在著一定的差異性，導(dǎo)致各部門之間有互相制約。在初期，國土規(guī)劃主要是探索自然資源并對其進(jìn)行合理劃分，但此種區(qū)分空間的辦法會在一定程度上影響到國土空間的完整性和綜合性，從而導(dǎo)致各類職能劃分不夠明確[4]。

在我國，劃分國土空間主要通過國家和省級兩個層次來體現(xiàn)，出現(xiàn)3類分區(qū)方式，也就是主體功能區(qū)、國土規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。此外，由于各部門間主要功能間具有一定的區(qū)別，協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，國土空間分區(qū)職能分工不明確，無法將國土空間規(guī)劃的效用發(fā)揮出來。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃主要由上層建筑結(jié)構(gòu)決定，空間性規(guī)劃內(nèi)容不足。同時，這些層面的空間規(guī)劃專業(yè)性相對較強(qiáng)，其組織編制工作由專門部門進(jìn)行，協(xié)調(diào)合作水平較低。

2.3 ?上下級土地空間規(guī)劃存在重復(fù)

在國土規(guī)劃層級不斷增加的背景下，實際規(guī)劃難免會有重復(fù)，帶來一系列不良影響。上級規(guī)劃對下級規(guī)劃約束性較差，職能價值得不到有效發(fā)揮。就國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面而言，在上下級管理方面，社會發(fā)展規(guī)劃及土地空間規(guī)劃具有各自的優(yōu)勢，但約束不夠，導(dǎo)致土地規(guī)劃管理工作得不到有效保證。缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃方面的管理，也是相關(guān)規(guī)劃很難得到人們的信任。

3 ?新時期國土空間規(guī)劃的發(fā)展措施

3.1 ?構(gòu)建國土空間規(guī)劃完整的體系

要從根本上完善國土空間規(guī)劃體系，需要從上至下對其進(jìn)行強(qiáng)化，完成縱向溝通，從頂層進(jìn)行客觀引導(dǎo)，做到有法可依、分工明確[5]。

3.1.1 ?縱向銜接

在規(guī)劃上，不管是國家還是省級部門，都需要對戰(zhàn)略性和宏觀性給予充分重視，將原則性問題和國家整體目標(biāo)展示給大眾，確保該項工作順利實施。市級主要負(fù)責(zé)上下級之間的協(xié)調(diào)和溝通，不但要按照國家及省級規(guī)劃方案進(jìn)行，還必須整合城鎮(zhèn)具體情況，確保規(guī)劃真正落到實處。

3.1.2 ?橫向協(xié)調(diào)

規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)是指要和法律法規(guī)具有一致性，要結(jié)構(gòu)清晰，還需具有一定的層次性，確保各級明確分工及標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。就主要功能區(qū)規(guī)劃來講，需要始終堅持戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，并以此作為橫向?qū)用嬷械捻攲右?guī)劃機(jī)制。

3.2 ?促進(jìn)國土空間規(guī)劃內(nèi)容的融合

要想有效融合國土空間規(guī)劃內(nèi)容，必須要合理分析各類空間規(guī)劃，對其內(nèi)涵充分了解和掌握。將各規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和共同點找出來，適當(dāng)調(diào)整規(guī)則，有效融合其內(nèi)容。例如浙江省衢州開化縣作為試點，采取“多規(guī)合一”方式，使環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及社會發(fā)展規(guī)劃等多個規(guī)劃有效融合。在主體功能規(guī)劃區(qū)基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌管理其他空間性規(guī)劃，并與該區(qū)域的生態(tài)原則、功能定位相結(jié)合，以創(chuàng)新體制、主體功能以及資源整合等理念為指導(dǎo)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，對120余家搬遷企業(yè)進(jìn)行淘汰，完成了10 000余人生態(tài)遷移，完成了大量綠色項目引進(jìn)工作，使其從傳統(tǒng)工業(yè)園轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)工業(yè)園。

3.3 ?改革行政體制

按照國土空間規(guī)劃中縱向和橫向的層次性，在發(fā)改委直接領(lǐng)導(dǎo)下，制定可行性戰(zhàn)略方針，保證規(guī)劃順利實施。解決工作當(dāng)中所產(chǎn)生的一些矛盾沖突和不合理的情況，避免設(shè)置新部門導(dǎo)致行政體制產(chǎn)生累贅。部門之間出現(xiàn)合并現(xiàn)象，會導(dǎo)致權(quán)力過于集中，容易滋生腐敗。為了進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督制度，可以通過論證會、公示及聽證會等方式，征集公眾建議，確保各項工作的公開、公平。

4 ?結(jié)束語

我國國土空間規(guī)劃存在不足之處，對國土資源開發(fā)和利用造成了一定阻礙。在新時期，為了確保國土資源管理工作順利實施，必須構(gòu)建完善的國土空間規(guī)劃體系，有效融合國土空間規(guī)劃的內(nèi)容，對行政體制進(jìn)行改革創(chuàng)新，協(xié)調(diào)國土空間規(guī)劃，充分利用國土資源，促進(jìn)我國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]謝波.新時期桂林市國土空間總體規(guī)劃編制的思考和建議[N].桂林日報，2019-12-15（002）.

[2]胡翯.市級國土空間總體規(guī)劃技術(shù)路徑探索[J].建材與裝飾，2019（35）：83-84.

[3]祁帆，賈克敬，常笑.在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的五大趨向[J].中國土地，2019（12）：4-8.

[4]胡民鋒，楊昔，徐放.構(gòu)建全國國土空間規(guī)劃綱要指標(biāo)體系的思考[J].中國土地，2019（12）：20-23.

[5]龐程，王丹丹，何康.省級國土空間規(guī)劃編制的幾點思考[J].建材與裝飾，2019（34）：93-94.