甘肅“兩州一縣”脫貧攻堅的實踐及啟示

【摘 要】 文章系統梳理了“兩州一縣”脫貧攻堅的具體實踐，分析了“兩州一縣”脫貧攻堅中存在的問題，總結了“兩州一縣”脫貧攻堅中實踐經驗，概括出“兩州一縣”脫貧攻堅的啟示：“政策兜底”與“激發內生動力”齊驅并行;關注返貧問題，鞏固脫貧成果;重視民族文化傳承，夯實脫貧精神根基;嚴守生態底線，推進富民產業可持續發展;挖掘村級組織的引領作用，提升扶貧承接力。

【關鍵詞】 “兩州一縣”;脫貧攻堅;扶貧工作

甘肅省“兩州一縣”共含17個縣市，是國家重點支持的“三區三州”深度貧困的民族地區。其中，大部分地區位置偏僻，山大溝深，農業發展能力弱，脫貧難度大。近年來，“兩州一縣”認真貫徹落實習近平總書記關于扶貧工作的重要論述，始終把脫貧攻堅作為最大的政治任務和“一號工程”，緊盯“兩不愁三保障”脫貧目標，狠抓各項決策部署落實，脫貧攻堅工作取得了階段性成效。進一步增強了民族地區群眾打贏脫貧攻堅戰的信心和決心，積累了脫貧攻堅新經驗。

一、實踐：多措并舉開創“兩州一縣”脫貧新局面

截至2018年底，“兩州一縣”貧困人口減少到18.83萬人，貧困發生率下降到7.4%。成績的取得，主要得益于以下幾個方面的實踐：

1、堅持精準發力，強化政治責任，做到組織領導有保障

按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實的管理體制要求，構建起了省市縣鄉村五級縱向到底、部門間橫向到邊、各類資源合力幫扶的脫貧攻堅大格局。[1]“兩州一縣”還建立了黨政“一把手”親自抓、四大班子共同管、有關部門通力配合的工作機制，完善了定期研究、調度部署、跟進落實等工作制度，通過簽訂脫貧攻堅責任書，明確了責任和任務，形成一級抓一級、層層抓落實的責任體系，為脫貧攻堅提供了堅強組織保障。

2、堅持資金投入，搶抓政策機遇，保證脫貧攻堅可持續

政策和資金是脫貧攻堅的兩大推力。借助國家各種扶貧政策，依托國家和地方政府財政資金，才能保證脫貧攻堅可持續。2017年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》，提出對“三區三州”和其他深度貧困地區加大支持力度。“兩州一縣”搶抓政策機遇，主動與國家和省有關部門對接，積極爭取扶貧資金。《甘肅省“兩州一縣”脫貧攻堅實施方案》得到批復后，已爭取三年新增資金指標114億元。2018年年1至9月，向“兩州一縣”安排中央及省級財政專項扶貧資金39.03億元，占全省到縣中央及省級財政專項扶貧資金總量的29.4%;[2]安排統籌整合財政涉農資金56.18億元，占全省的29.1%;安排新增政府一般債券43.1億元，占全省的18.7%。

3、堅持補齊短板，加快項目建設，推進基礎設施得改善

一是加大交通設施建設力度。增加公路項目資金投入，加大財政補貼力度，推進農村公路建設。截至2017年底，“兩州一縣”農村公路達到1.2萬公里。二是大力推進危房改造。2018年1月至9月，臨夏州危房改造開工10451戶、竣工7115戶;甘南州投資83.4億元建成703個生態文明小康村，其中70%的村為建檔立卡貧困村;天祝縣累計投入21.32億元先后建成76個移民安置點。三是加強水利建設。2018年1月至5月，“兩州一縣”已開工建設39處集中供水工程，建設完成后將有效緩解貧困地區群眾季節性缺水問題。四是大力推進“寬帶鄉村”建設。臨夏州和甘南州1004個行政村實施的農村寬帶建設在服務遠程教育醫療、扶貧大數據平臺運行、電子商務發展等方面發揮了積極保障作用。

4、堅持因地制宜，發展富民產業，帶動貧困群眾真脫貧

“兩州一縣”因地制宜，發展當地特色富民產業，為貧困人口帶來了可觀的經濟收入，實現了“造血式”扶貧。第一，傳統產業得到鞏固提升。在牛羊養殖、農作物的種植方面注重在科學化、標準化和規模化上下功夫。甘南州統籌推進糧草兼顧、農牧結合、草畜配套、循環發展的現代畜牧業產業體系建設;臨夏州采用糧改飼和旱作農業技術推廣支撐種養業提質增量;天祝縣發展設施果蔬，建成配套標準化養殖示范場170個。第二，新型業態發展勢頭較快。臨夏州形成了以“河州牡丹”、永靖、和政冬季冰雪旅游為主的主題文化旅游節會;甘南州著力打造冶力關、拉卜楞、扎尕那等大景區和“多彩廟花村”“生態尕秀村”等126個旅游專業村，扶持發展具有藏區民俗風情的旅游項目;天祝縣通過甘肅金農商、天潤白牦牛等電商企業，幫助銷售紅提葡萄、白牦牛肉、人參果、野菜等農特產品帶動貧困群眾增收。第三，農村“三變”改革為脫貧產業發展注入了新動能。中天羊業、天士力中天藥業、西正開等龍頭企業輻射帶動作用顯著。

5、堅持兜底保障，加強公共服務，促進編織社會安全網

在教育扶貧方面，“兩州一縣”進一步改善義務教育辦學條件，加大控輟保學力度。在健康扶貧方面，“一人一策”健康幫扶卡覆蓋率達到建檔立卡貧困人口總數的99.98%，東西協作和定點幫扶提升了基層醫療服務水平，醫療救助標準高于全省3-5個百分點，建檔立卡戶年累計超過3000元以上醫療費用全部得到兜底解決。在社會救助方面，13.04萬人被納入農村低保對象和特困人員救助范圍，占全省救助人口的五分之一。

二、問題：審視梳理“兩州一縣”脫貧攻堅新挑戰

1、脫貧攻堅任重道遠

目前，“兩州一縣”剩余貧困人口基本沒有自主脫貧的能力，無法依靠產業扶持和就業幫扶脫貧，需要社會救助政策兜底。其中絕大部分致貧原因集中在受教育程度低、缺技術、缺資金等方面，成為如期脫貧的主要難點。

2、脫貧內生動力不足

“兩州一縣”生態環境脆弱、社會形態特殊、貧困程度深、脫貧攻堅脫貧內生動力明顯不足。主要體現在以下方面：一是“兩州一縣”少數民族地區貧困人口受教育程度普遍不高，“等、靠、要”思想嚴重。二是扶貧干部和貧困群眾思維觀念更新緩慢，扶貧工作不嚴不實問題突出。特別是極少數基層扶貧干部的緊迫感不強烈，缺乏勇于擔當、主動作為的精神。三是扶貧領域腐敗等違規違紀問題突出。主要體現在扶貧涉農資金統籌整合工作不到位;危房改造項目落實不力，錯報、漏報率高。

3、基礎設施建設滯后

水、電、交通、住房等基礎設施歷史欠賬較大。截至2018年底，甘南州、臨夏州至今未通鐵路，7個縣不通高速公路，30戶以上的自然村還有8588公里村組道路（臨夏州4695公里、甘南州3391公里、天祝縣502公里）需要硬化。臨夏州還有7.9萬偏遠山區群眾吃不上自來水;甘南州部分貧困村仍然存在季節性缺水問題。“兩州一縣”未完成的危房改造任務86%集中在臨夏州。[3]

4、產業扶貧帶動作用亟待提高

一是產業化程度不高，市場競爭力不足、可持續發展難度較大。“兩州一縣”大部分農民專業合作社基礎薄弱，運行機制還不健全，貧困群眾參與的主動性不高。貧困群眾增收的穩定性和可持續性不足。二是特色產業帶動作用有待提升。文化底蘊深厚的傳統手工藝產品規模化、市場化程度不足，不能發揮帶動作用。

5、公共服務水平仍需提升

“兩州一縣”農村居民人均受教育年限僅為6年，義務教育鞏固率僅為90.5%，低于全省3.5個百分點;域內均無三級醫院，甘南州、臨夏州高原病、地方病較為普遍。基本醫療執行不到位、醫療費報銷周期長等問題，影響了醫保政策的效果。[4]

三、路徑：推動實現“兩州一縣”脫貧攻堅新突破

1、創新思維，推進扶貧與扶志扶智相結合

一是發揮榜樣引領和典型帶動作用。加大對種養大戶、科技帶頭人、個體企業主、務工返鄉創業青年等致富能人的扶持力度，樹立典型，進而示范引領貧困群眾脫貧致富，激發貧困人口脫貧內生動力。二是深入推進教育扶貧，阻止貧困的代際傳遞。繼續推進“兩州一縣”基礎教育，爭取毛入學率達到100%。大力發展涉農職業教育，加強貧困勞動力技能培訓，加快職業農民培養。三是加強對扶貧干部的培訓。重點加強理想信念教育，培養一批能擔當、敢作為的優秀扶貧隊伍。建立和完善扶貧干部考核激勵機制。

2、補齊短板，加強基礎設施建設，提高公共服務水平

第一，要以基礎設施短板為靶向，短什么補什么。首先要加快與國家和省上相關部門的協調工作，努力推動農村公路、鐵路等大型基礎工程的立項和建設。其次要堅持分類施策，制定好危房改造項目進度計劃，健全督查機制，確保危房改造項目加快實施。同時重點解決好易地搬遷后續發展問題，統籌規劃易地搬遷點的生產生活基礎設施建設。再次要加大對飲水工程的投入力度，加強農村人居環境整治力度。第二，要突出重點，大力提升公共服務水平。“兩州一縣”要高度聚焦脫貧標準，逐村逐戶、逐人逐項開展篩查摸底，抓緊補齊教育、醫療短板。首先要加大文化扶貧力度。應繼續抓好義務教育均衡發展，高度重視輟學情況，落實好支持貧困家庭學生的各項扶持政策;建議省屬職業技術院校為“兩州一縣”開設專班，降低門檻，免費為“兩州一縣”培養技能人才。其次要深入推進健康扶貧。加大對“兩州一縣”慢性病、地方病等醫學常識及醫保政策的宣傳力度;落實好大病報銷政策，簡化醫療結算報銷手續;強化醫療對口幫扶工作，讓優質醫療服務真正下沉到艱苦貧困地區，利用好網絡平臺，讓遠程醫療服務發揮好作用，提高基層衛生技術人員的待遇，在留住人才和提升基層醫療服務水平上積極作為。

3、突出特色，進一步增加貧困群眾收入

“兩州一縣”應當因地制宜，加快推進農村“三變”改革，加快培育農民專業合作社等新型經營主體。促進“龍頭企業+農民專業合作社+基地+貧困戶”的產業模式良性發展。繼續加大力度推廣“扶貧車間”、“社區工廠”等模式，優化貧困群眾的增收模式。大力扶持中小微企業特別是民族特色傳統手工業的發展，充分利用其勞動力密集、技藝傳承成熟、具有民族特色的優勢，增加就業和群眾收入。

4、改進作風，進一步強化責任意識

脫貧攻堅工作中要防止形式主義和官僚主義現象，要增強各級干部的責任意識和擔當意識。有效發揮好村組織和駐村幫扶工作隊的作用，通過精準細致的工作，確保各項工作精準到位，有效管用。

四、啟示：總結反思“兩州一縣”脫貧攻堅新方向

1、“政策兜底”與“激發內生動力”齊驅并行

“兩州一縣”在全國范圍內都是脫貧攻堅的重點難點，更是甘肅省脫貧攻堅的重中之重。貧困戶脫貧應實行“兩條腿走路”：一方面政府要兜底底層貧困。針對老弱病殘等特殊困難人口，要完善低保、臨時救助、社保等兜底機制;對于因學致貧的群體，政府可成立教育基金，保證有學可上。而且還要引導社會力量、公益慈善組織開展幫扶，確保小康路上一個都不落下。另一方面，對于有勞動能力的人，要通過技能培訓等手段，強化脫貧主體意識，增強自身的發展意愿，堅決杜絕“等、靠、要”思想，從制度上完善政策保障體系、激發脫貧人口的內生發展動力。[5]

2、關注返貧問題，鞏固脫貧成果

近年來，脫貧戶返貧現象時有發生。“兩州一縣”的貧困群眾在“返貧”問題上更具脆弱性。因此，在脫貧的同時，必須關注返貧問題。要通過“回頭看”的方式，精準地關注已脫貧農戶的動態。建立健全脫貧人口的返貧風險預警機制。探索扶貧產業特色化、品牌化路徑，將產業做大做強，使邊緣人群能夠穩定增收。通過教育、醫療等方面的投入，變“輸血”為 “造血”，提高貧困人群的內生能力，鞏固脫貧攻堅的成果。

3、重視民族文化傳承，夯實脫貧精神根基

“兩州一縣”民族文化特色濃郁，在脫貧攻堅中要努力挖掘少數民族文化的精神內涵，充分發掘和保護鄉風民俗等歷史文化，把歷史文化底蘊深厚的傳統村落培育成集傳統文明和現代文明于一體的特色文化村，加強民族文化鄉土人才和少數民族非物質文化遺產傳承人的培養。同時，要提高民族地區群眾對傳統文化繼承與發展的主觀意識。

4、嚴守生態底線，推進富民產業可持續發展

一方面，“兩州一縣”要堅守住生態底線，調整產業結構，促使經濟提質增速，要實現“生態美，百姓富”的和諧發展局面。對于脫貧過程中產生的高污染高能耗產業應停止運行，轉向綠色投入、綠色產出的行業。另一方面，易地搬遷是“兩州一縣”脫貧攻堅的重要手段，在打贏脫貧攻堅戰中起到了舉足輕重的作用。但這種脫貧模式的可持續性堪憂。下一階段易地扶貧搬遷工作的重心應轉到搬遷戶的后續發展上。

5、挖掘村級組織的引領作用，提升扶貧承接力

一要強化“兩州一縣”村級組織的自身能力建設。首先，要千方百計地培養適合擔任村干部的候選人，積極吸引外出的年輕農民工返鄉。其次，通過注入新鮮血液來充實村級組織。堅持實施大學生村官制度，通過增加津貼、改善生活條件等方式，留住大學生，鼓勵他們積極參與扶貧工作。再次，進一步完善干部駐村制度，注重發揮這一群體對脫貧攻堅工作的引領作用。與此同時，“兩州一縣”村級組織應該積極促進農民主體的再組織化。去組織化的農民在激烈競爭的市場上單打獨斗，很難獲得成功，只有把農民重新組織起來，發壯大集體經濟，才能徹底擺脫貧困。[6]

【注 釋】

[1] 資料來源：https：//finance.sina.com.cn/roll/2018-11-28/doc-ihpevhcm1003911.shtml[EB/OL].

[2] 數據來源：http：//www.sohu.com/a/278280385_123753[EB/OL].2018-11-28.

[3] 數據來源：《省人大常委會調研組關于我省“兩州一縣”脫貧攻堅工作情況的調研報告》.

[4] 數據來源：《省人大常委會調研組關于我省“兩州一縣”脫貧攻堅工作情況的調研報告》.

[5] 高虹、王佳楠、吳比、石寶峰.集中連片特困地區精準扶貧的經驗總結及脫貧啟示[J].農村金融研究，2019（05）.

[6] 張慧鵬.集體經濟與精準扶貧： 兼論塘約道路的啟示[J].馬克思主義研究，2017（06）.

【參考文獻】

[1] 徐頑強、王文彬.鄉村振興的主體自覺培育： 一個嘗試性分析框架[J].改革，2018（08）.

[2] 黃承偉、葉韜、賴力.扶貧模式創新——精準扶貧：理論研究與貴州實踐[J].貴州社會科學，2016（10）.

[3] 習近平論扶貧工作[J].紅旗文摘，2016（02）.

[4] 張慧鵬.集體經濟與精準扶貧：兼論塘約道路的啟示[J].馬克思主義研究，2017（06）.

【作者簡介】

任亞萍（1987.01—）女，漢族，山西孝義人，中共武威市委黨校講師，主要研究方向：農村社會學.