公共管理學(xué)的中國(guó)化研究：回顧與反思

【摘 要】 回顧和反思中國(guó)公共管理研究歷程，對(duì)于推進(jìn)公共管理的本土化研究具有重要意義。本文通過(guò)對(duì)1993-1997年期間文獻(xiàn)梳理，探討了20世紀(jì)90年代中國(guó)公共行政研究的特點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合同期西方公共行政的理論經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)公共行政的創(chuàng)新發(fā)展，得出如下結(jié)論：西方公共行政理論有其特定時(shí)代背景和實(shí)踐基礎(chǔ);中國(guó)行政體制改革是從自主探索出發(fā);中國(guó)公共管理的理論研究相對(duì)滯后;學(xué)術(shù)界要重視公共管理學(xué)的本土化研究。

【關(guān)鍵詞】 公共管理學(xué);中國(guó)化;回顧;反思;借鑒

一、引言

公共管理學(xué)是社會(huì)科學(xué)的一個(gè)分支。作為一門(mén)交叉學(xué)科。從學(xué)科研究范式來(lái)看，一般認(rèn)為公共管理學(xué)研究經(jīng)過(guò)了古典公共行政、新公共行政、公共管理和公共治理四個(gè)發(fā)展階段。中國(guó)公共管理學(xué)在20世紀(jì)30年代進(jìn)入中國(guó)，但是由于各種因素影響中斷，直到十一屆三中全會(huì)之后，公共管理學(xué)在中國(guó)才再次得到快速發(fā)展。通過(guò)回顧20世紀(jì)90年代行政體制改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)公共管理學(xué)發(fā)展與中國(guó)行政體制改革密切相關(guān)。比如從1992年鄧小平南巡講話之后，中央有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向越加明顯，隨后黨在十四大上正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向，并出臺(tái)了相關(guān)制度文件，由此拉開(kāi)了中國(guó)行政體制改革的序幕。自此，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間關(guān)系發(fā)生了深刻變革，這種持續(xù)變革到今天仍在繼續(xù)。中國(guó)政府開(kāi)始從之前全能型政府逐漸向有限政府、強(qiáng)力的政府轉(zhuǎn)變，而與此相對(duì)應(yīng)，在政府主導(dǎo)作用之下，繼農(nóng)村改革之后，為了讓企業(yè)能夠盡快扭虧為盈，生存下來(lái)，中國(guó)政府進(jìn)行了分權(quán)改革，使企業(yè)從行政體制中剝離出來(lái)，國(guó)有企業(yè)率先進(jìn)行破局，建立起了現(xiàn)代公司企業(yè)制度，盡管部分中小國(guó)企破產(chǎn)重組，但通過(guò)抓大放小的戰(zhàn)略，國(guó)有資本得以最大程度保全。隨后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)得到較快發(fā)展，公民社會(huì)也逐漸培育生成。可以說(shuō)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)形成了互動(dòng)，三者之間宏大的場(chǎng)域，構(gòu)成了中國(guó)公共管理研究的經(jīng)驗(yàn)來(lái)源和實(shí)踐基礎(chǔ)，推動(dòng)了中國(guó)公共管理學(xué)學(xué)科不斷向前發(fā)展。

二、中國(guó)公共行政研究特點(diǎn)

結(jié)合中國(guó)歷史發(fā)展時(shí)代背景，以及1993年至1997年期間的文獻(xiàn)資料，可以發(fā)現(xiàn)在這段時(shí)間，很多西方著作和論文開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)，中西學(xué)術(shù)交流也有所加強(qiáng)。中國(guó)公共管理學(xué)人開(kāi)始借鑒西方公共行政理論，建構(gòu)中國(guó)本土的公共行政理論。但是總體而言，這段時(shí)間仍然屬于介紹西方理論居多，而中國(guó)本土理論創(chuàng)新較少，對(duì)于西方公共行政基本概念、理論預(yù)設(shè)、價(jià)值負(fù)載和經(jīng)典命題，缺乏必要的深究。通過(guò)梳理1993-1997年期間的文獻(xiàn)，主要有以下幾個(gè)方面特點(diǎn)：第一，在研究主題上主要涉及公共行政和社會(huì)管理，開(kāi)始從最初的行政管理研究范式轉(zhuǎn)變?yōu)楣残姓难芯糠妒?第二在研究對(duì)象上，主要涉及政府機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)，圍繞著行政體制改革展開(kāi)，具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向性;第三，在研究?jī)?nèi)容上，涉及行政改革、地方政府、行政人事、公共財(cái)政、行政倫理和公共關(guān)系;第四，在研究方法上，主要以規(guī)范研究為主，較少出現(xiàn)立足中國(guó)本土的實(shí)證研究，也有部分中西行政體制改革比較研究。

三、中國(guó)面臨公共行政問(wèn)題

通過(guò)回顧中國(guó)改革開(kāi)放歷程，到了十四大正式確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的明確導(dǎo)向之后，政府、企業(yè)與社會(huì)也需要發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。而在中國(guó)90年代初期，仍然屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，全能政府職能幾乎無(wú)所不包，既進(jìn)行行政決策和行政執(zhí)行，也直接管理企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。過(guò)于行政集權(quán)嚴(yán)重影響了企業(yè)的活力，使得政府管理企業(yè)出現(xiàn)了大面積的虧損。因此，在當(dāng)時(shí)中國(guó)面臨著體制僵化、政企不分、職能模糊、效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、社保缺位、財(cái)政困難等公共行政的問(wèn)題。之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的政府對(duì)于企業(yè)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)制，無(wú)論是下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)還是銷(xiāo)售任務(wù)，都是由行政決定，導(dǎo)致了下轄企業(yè)普遍活力不足，只能依靠政府長(zhǎng)期補(bǔ)貼保持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，必須將建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理體系和社會(huì)管理體系。按照西方方案，應(yīng)該削減政府規(guī)模，推進(jìn)市場(chǎng)化、民營(yíng)化進(jìn)程，并將部分公共服務(wù)交付給社會(huì)組織進(jìn)行提供。這種辦法對(duì)以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，起到了一定積極作用。但在中國(guó)應(yīng)用中必須謹(jǐn)慎。由于中國(guó)沒(méi)有像西方一樣的健全法治和市場(chǎng)，也沒(méi)有自治能力較強(qiáng)的公民社會(huì)，在這種體制轉(zhuǎn)型的階段，只能由國(guó)家進(jìn)行強(qiáng)力推動(dòng)，通過(guò)行政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)，培育市場(chǎng)的力量，最終實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展。這就需要通過(guò)以政府機(jī)構(gòu)改革為主導(dǎo)，放松政府規(guī)制，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，厘清府際關(guān)系，重塑中央權(quán)威，并建立中國(guó)公務(wù)員制度和現(xiàn)代企業(yè)制度，最終破除堅(jiān)冰，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程。

四、西方公共行政的理論經(jīng)驗(yàn)

通過(guò)查閱同期西方行政改革的文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)在1993-1997這段時(shí)間，西方發(fā)達(dá)國(guó)家正經(jīng)歷著新公共管理運(yùn)動(dòng)，尤其是90年代初期美國(guó)總統(tǒng)克林頓重塑政府的改革，使得管理主義在公共管理學(xué)科發(fā)展中再次得以復(fù)興。針對(duì)政府機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)化、民營(yíng)化、合同制、績(jī)效評(píng)估等公共管理治理工具的廣泛地應(yīng)用，美國(guó)聯(lián)邦政府削減了政府赤字，壓縮了政府規(guī)模，裁減了聯(lián)邦雇員，放松了人事規(guī)制，并維持了社會(huì)保障適當(dāng)?shù)脑鲩L(zhǎng)水平。克林頓重塑政府改革運(yùn)動(dòng)得到了很多美國(guó)人的支持，大社會(huì)加小政府的模式，也成為了世界各國(guó)行政改革目標(biāo)，一些經(jīng)典新公共管理著作，也迅速被翻譯到了中國(guó)。有學(xué)者就認(rèn)為，西方新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)于中國(guó)行政體制改革有著重要影響，1993年之后政府機(jī)構(gòu)改革做法，很大程度上是借鑒了西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)的理念;也有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)端于20世紀(jì)六七十年代的新公共行政學(xué)派，一些主張，如強(qiáng)力政府、賢人行政、精英主義、社會(huì)責(zé)任、大眾民主，對(duì)于90年代中國(guó)行政體制改革影響力更大，當(dāng)時(shí)中國(guó)很多改革措施就是借鑒了新公共行政的理念，突出了公平、公正、責(zé)任和民主的價(jià)值導(dǎo)向;也有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)行政體制改革更多出于內(nèi)部驅(qū)動(dòng)，如鄧小平的南巡講話，十四大社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)向確立，國(guó)有企業(yè)普遍虧損的困局，這些面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)于中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革更具決定意義，而西方新公共行政理論和新公共管理運(yùn)動(dòng)，對(duì)于中國(guó)改革影響并不明顯。個(gè)人認(rèn)為，中國(guó)行政體制改革，不是從普世價(jià)值出發(fā)，也不是從神圣模式出發(fā)，而是從自主探索出發(fā)，在此過(guò)程當(dāng)中，也許對(duì)西方先進(jìn)理論經(jīng)驗(yàn)有一些借鑒，但主要改革仍然是從實(shí)踐基礎(chǔ)和具體國(guó)情出發(fā)。

五、中國(guó)公共行政的創(chuàng)新

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于公共管理理論研究，歸根結(jié)底看是否能夠通過(guò)理論指導(dǎo)中國(guó)公共管理實(shí)踐，解決中國(guó)公共管理面臨的現(xiàn)實(shí)難題。盡管中國(guó)在改革開(kāi)放以來(lái)就以積極態(tài)度學(xué)習(xí)引介西方公共管理理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了中國(guó)公共管理學(xué)科發(fā)展，但總體而言，由于起步較晚，仍然存在著創(chuàng)新不足的問(wèn)題。理論研究與實(shí)踐推進(jìn)相比仍然相對(duì)落后。具體來(lái)說(shuō)，從政府實(shí)踐創(chuàng)新來(lái)講，中國(guó)政府改革顯示出了足夠的智慧。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革確立之后，如何讓企業(yè)能夠扭虧為盈就成為政府首要關(guān)心的問(wèn)題，針對(duì)之前對(duì)于政府過(guò)于偏重微觀規(guī)制，不僅造成了企業(yè)活力不足，也使得政府機(jī)構(gòu)無(wú)比臃腫，財(cái)政赤字不斷增長(zhǎng)。因此，中國(guó)中央政府進(jìn)行了政企分開(kāi)的改革。首先，對(duì)于政府系統(tǒng)進(jìn)行行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán)，;其次，進(jìn)行人事制度改革，確立了公務(wù)員制度，同時(shí)并加強(qiáng)了反腐敗力度;再次，進(jìn)行了國(guó)有企業(yè)的改革，抓大放小，同時(shí)對(duì)銀行系統(tǒng)垂直管理，使得國(guó)有企業(yè)有所好轉(zhuǎn);最后，針對(duì)企業(yè)破產(chǎn)，建立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人相結(jié)合的社會(huì)保障制度，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立了安全網(wǎng)。一系列的組合拳，為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立確立了牢固的基礎(chǔ)。從學(xué)術(shù)界理論創(chuàng)新來(lái)看，學(xué)者錢(qián)穎一提出了M型的層級(jí)結(jié)構(gòu)，解釋了中國(guó)體制改革的特殊性;學(xué)者王紹光等發(fā)表了中國(guó)國(guó)家能力建設(shè)報(bào)告，為進(jìn)行分稅制改革和重塑中央權(quán)威奠定了理論基礎(chǔ);學(xué)者崔之元提出了壓力型體制，闡釋中國(guó)地方政府行政分權(quán)的特殊性。

六、結(jié)論

進(jìn)行公共管理研究，不能簡(jiǎn)單套用西方理論，要重視公共管理學(xué)的本土化研究。西方公共行政理論有其特定時(shí)代背景和實(shí)踐基礎(chǔ)。從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，中國(guó)就進(jìn)行了行政體制改革，期間借鑒了部分西方成功的經(jīng)驗(yàn)，但總體而言，中國(guó)行政體制改革不是基于神圣模式，也不是緣于普世價(jià)值，而主要是從基本國(guó)情和自主探索出發(fā)。中國(guó)政府在改革過(guò)程中表現(xiàn)出了足夠的智慧，使得改革取得了顯著成效，締造了中國(guó)奇跡。但中國(guó)公共管理的理論研究相對(duì)滯后。時(shí)至今日，從中國(guó)公共管理理論建構(gòu)進(jìn)度來(lái)看，仍然未能擺脫理論的不自信，使得一些研究成果僅僅成為西方理論的簡(jiǎn)單地驗(yàn)證，在話語(yǔ)尚處于失語(yǔ)狀態(tài)。因此，加強(qiáng)公共管理學(xué)的本土化研究已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的迫切任務(wù)。

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【作者簡(jiǎn)介】

張沐華（2000—）女，漢族，甘肅會(huì)寧人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院2018級(jí)本科生，從事公共管理研究.