推進基層治理法治化問題研究

尹彤

【摘 要】 文章首先梳理了法治、基層社會治理、基層社會治理法治化等概念，其次闡述了推進基層社會治理法治化的必然性，再次分析了當前基層治理法治化所面臨的一些問題，最后提出推進基層社會治理法治化的路徑與方法。嚴格執法;完善基層法治體系;明確行政主體職責，加強隊伍建設;充分利用各種傳播渠道，達到有機結合;改善基層學法條件，加大教育投入。

【關鍵詞】 基層治理;法治化

我國自1949年成立以來，不斷加強自身法治化建設，在經過2個歷史時期的磨練后，法治化建設日益繁榮且根深蒂固。從1997年十五大提出依法治國概念至今，我國不斷向其靠近。而基層治理作為國家治理中最重要、最基礎的環節，一直都是各方積極關注的問題，基層治理法治化更是任重道遠。在基層治理法治化發展過程中，存在著各種各樣問題，以及日益凸顯的社會治理的正當化危機（桂華，2011）。[1]因而加強基層法治化建設，培養法治思維，法治方式解決基層社會治理中的突出問題，是我們不懈追求的目標（江蘇省溧陽工商局，2007）。[2]

一、法治及基層治理法治化

1、法治

法治，通俗地來說就是法律治理，它與法制的區別在于，它不僅僅追求形式上的治理制度及其實施的法治化，更著重于實際操作中的法律至上的涵義;它注重法律的權威性以及對國家權力的制約與對公民權利的保障;它是與人治相對立的，它強調法律應該位于權力之上，要求國家機關權力的來源以及行使有法可依;它的基礎是民主政治，最根本的目的在于制約國家權力，以確認和保障公民的權利和自由，實現公民對國家事務的決定權和管理權。我國自1949年開始進行法治化建設，雖然期間有曲折、坎坷，但縱觀全局是不斷進步、向上的，它始終把法律放在了最高的權威上，秉持著法治與民主的良好關系，進一步自我完善。

2、基層治理法治化

基層是社會管理中最基本的管理要素，它影響著社會的總體發展，這也印證了那句“一屋不掃，何以掃天下”，若一個基層治理的法治化都做不好，偏離了正常的軌道，那何談整個國家的法治化治理。黨在十八屆四中全會通過的決議，除了提出全面推進依法治國外，又進一步強調了基層工作的重要性，并給出了明確的要求。因而，在依法治國中，基層治理法治化是其重要組成部分，也是依法治國在基層的重要體現，中央以此統一領導基層進行法治化建設，使各基層在自身權限內不斷鞏固、加深法治化建設。

基層治理法治化，就是在堅持我國社會主義法治建設基本經驗的前提下，在各項工作與領域中，依據法律來管理本行政區域內的事務，進而規制公民的行為，使得公民周圍的基本生活與事務都納入規范化的軌道中。這也是法律至上原則的貫徹，此外為了能夠更好的把握基層治理法治化的內涵，我們可以從以下幾點理解。黨的領導是它的保證，因為法治的基礎是民主政治，而黨始終堅持民主集中制原則，堅持全心全意為人民服務，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用以及基層黨員領導干部的先鋒模范作用，這是實現基層治理法治化的基礎;約束和規范公權力是它的重點，對于權力的制約是必不可少的，基層政府必須嚴格依照法律行使權力，牢記法定職責必須為，法無授權不可為。除此之外，基層司法機關則要堅持司法獨立，使司法權不受其他權力的干涉。此外，要通過各種監督機制進一步制約公權力的行使;激發基層社會的活力是它的關鍵，人民是社會歷史實踐的主人，是實踐的創造者，激發基層的活力，就是要激發人民的活力，使民眾信法、守法，同時，政府組織也要為人民群眾留有一定的自治空間，鼓勵人民群眾自我約束、自我管理，保障其自治權利。

二、基層治理法治化的必然性

1、是實現治理現代化的重要抓手

治理現代化是我國從改革開放以來的不斷追求，從中央到地方都在不斷完善各自的管理能力及管理水平，我黨早在十八屆三中全會就已經確定了全面深化改革的總目標，而基層治理正好可以以點連線的對推進現代化進程做貢獻。體系現代化從基層方面來說，需要基層管理體系完備，機制完善;能力現代化從基層方面來說，需要基層管理權力規范化、制度化，監督透明化、有利化，因而基層治理法治化是實現現代化的助力。基層作為國家的一個組成元素，其治理法治化對于推進整個國家的發展都是很有必要的，因而基層治理法治化的實現是現代化的重要抓手（孫菊，2015）。[3]

2、基層治理法治化是實現基層社會和諧穩定的保障

有人的地方就會有矛盾，有矛盾的地方往往會不穩定，基層作為與大眾接觸的最前線，合理、恰當的處理好矛盾是保證社會穩定和諧的方式方法。基層治理法治化能夠有效的將各種矛盾進行一定程度的合理處理，在公權力大于人民權利的環境中保護人民權利，使兩方處于平衡，保證一定的穩定性，也就是保證社會的穩定發展。除此之外，基層社會也是魚龍混雜的地方，良好的引導與管理對提升大眾素質也有一定的幫助，進一步促進著社會秩序的穩定。

3、法治化的核心是以群眾的需求為主旨

我國不斷以人民群眾“答不答應”“高不高興”“滿不滿意”作為評價社會治理效果的最高標準，因而通過法治化手段將人民群眾與國家機關各部門緊密聯系在一起，激發人民群眾的熱情與國家機關的責任感，增強群眾的滿意度（褚宸舸，2019）。[4]基層是國家最小的單位，從基層做起，把握好基層管理的目標和進程，對我國全面建設法治社會有巨大的作用。

三、當前基層治理法治化面臨的問題

基層治理法治化雖然一直都在不斷推進、實施，但在實踐過程中，依然存在著不小的問題，表現在：

1、基層治理制度還不夠完善

我國法治化從原先的中華法系變為現在的中國特色社會主義法系，吸收了外來的一些先進的觀點，也依然保留了一些傳統的觀點。例如，我國于1979年頒布了第一部刑法典，于2017年頒布了第一部民法典，由此可以看到我國對于如何管理有了一定的認識，但對于怎么處理自然人之間的問題卻延后了很長時間，才初步進入正軌。我國沒有完備的行政法典，但有很多的行政法規、部門規章，這些構成了行政法。

而單看基層治理法治體系，雖然在一些領域已經有法可依，但從整體上看，當前我國基層治理的制度體系仍然存在一些問題。法律體系混亂、無序，嚴重影響著基層治理的法治化進程。中央會將其決策的行政法規裝訂成冊，而地方、基層并沒有相應的書籍，當需要檢查或借用時，會造不可避免的麻煩;一些涉及基層治理的法律出現滯后使用，這與基層的行政效率有關，比如，我國的《城市居民委員會組織法》已經頒布實施27年之久，但在實際應用中依然存在著繞過法律的現象，這與我國地方基層派出機關的組成人員有關。我國居民委員會大都由中年人組成，其學習能力弱，思想僵化，很多問題難以及時更改。如果基層的地方性法規、村規民約等無法真正落到實處，那其存在的意義便會大打折扣，造成與現實需求差距甚大，對法治化建設也會造成一定的困擾;基層治理法律法規制度執行落實不到位，法律執行的力度一直是很多學者關注的問題，而基層法律法規在其實施過程中，面對的是不知曉法律知識的群眾、因此執行過程草草了事，甚至有的制度在制定出臺后就一直沒有真正付諸實施，成為一紙空文。

2、我國依法行政的水平不高

依法行政是我國法治建設的一個環節，也是法律實施的一個重要組成部分，它是現代法治國家行政活動的一條最基本的原則。但在基層管理中，依然存在著主體、內容、程序不合法的現象。近幾年我國經濟出現好轉、回升的趨勢，而經濟基礎決定上層建筑，上層建筑對經濟基礎又有反作用，依法行政的良好實施對我國經濟發展也起到一定的推動作用，其中基層依法行政的良好運行更是推進經濟發展的巨大動力。

3、基層行政主體與群眾的法治意識不夠高

基層行政主體的法治觀念薄弱是一個普遍現象，作為執法的主體，對所運用的工具不認識、不了解，僅僅一味的追求經濟飛速增長，甚至通過規避或者破壞其他方面的手段來謀求經濟發展，這勢必會破壞治理秩序，影響社會的和諧穩定，更不用說五位一體的建設。而對于群眾來說，法律僅僅成了他們的維權工具，規則意識卻相對滯后，使得權利與義務觀念也不能同步，其次基層群眾信“訪”不信“法”現象嚴重，還有就是普法教育流于形式，農民群眾的參與熱情比較低，這些都在一定程度上阻礙著基層法治建設。

四、推進基層治理法治建設的方法

1、嚴格執法

嚴格執法作為中國社會法治建設的關鍵，是依法治國的根本方向和路徑（陳喜林和徐開，2016[5]）。我們要在不斷加強行政執法規范化建設，不斷加強基層行政執法體制改革的基礎上，通過對執法資格的授予與管理，實行嚴格的高水準的執法資格考試制度，使執法者在上崗前必須經過專門的執法資格考試，像一些領域的從業資格考試一樣，考試合格后方能授予執法資格，并且對于取得執法資格的執法者進行定期或不定期的考核，考核合格后才能繼續執法，考核不合格要取消其執法資格。通過這一系列的措施，使得執法者隊伍成為高質量、高素質人才群體。此外，還要結合基層治理實際，不斷完善執法程序，嚴格執法流程，建立公平、公正、公開的執法制度，執法依據、執法過程、執法結果要對公眾公開，接受社會和廣大群眾的監督。

2、完善基層法治體系

法治是法律之治、規則之治，就是將法律置于公權力之上，約束、限制其運行，防止其肆無忌憚的行使。而基層法治建設，首先就是要在已有的法律上進行與時俱進的修改，并落實其實施，使其適應現階段及以后的發展需要且達到預期的效果，繼續為我國法治建設貢獻力量。比如上面提到的已經頒布實施27年之久的《城市居民委員會組織法》，對其需要改進的地方進行改進且加強落實情況的監督，但這種監督不能是形式上的，而要讓其能夠真正融于各個方面中，使其能夠適用現階段及未來，也可通過在對其進行修改的過程中創新出一些新的觀念。其次建立行政執法責任追究制度，通過加強社會和輿論監督，拓展監督渠道，健全執法監督機制，建立執法責任追查機制，及時懲治執法腐敗及過失現象。

3、明確行政主體職責，加強隊伍建設

行政主體是進行執法的隊伍，使其明確自身職責，并清晰界定其職能和責任，對開展工作有事半功倍的作用。因為行政主體很多既是執法者，又是守法者，對職能、責任的界定，有助于他們明晰哪些是自身必須做的，哪些是自身不能以執法者身份做的。因此通過不斷完善相關法律，明確劃清各行政主體的職責界限，防止職責交叉或漏空，再通過行政程序法律制度，把基層治理的各種措施規范化、制度化，使得行政主體自身明確其職權，懂得其定位，不越位、不越權、不忘權。而對于隊伍建設，要求執法者不斷提高自身的職業能力、思維能力、道德修養，使行政主體隊伍成為一支高素質人才隊伍，不斷推進服務型政府的建設。也可借鑒“責任到人”的方法，使行政主體負責相應的基層群眾的普法教育，推動干部下鄉建設，促進基層治理法治化，不斷提高整體的法治素質。

4、充分利用各種傳播渠道，達到有機結合

隨著自媒體的不斷發展，“互聯網+”的模式也在逐漸擴大，我們可以充分利用互聯網+法律模式，依托現代互聯網及大數據，全方位開展宣傳工作，使每一個群體都有自己的接受模式與接受方法。此外，也要重視輿論的引導，避免消極輿論潛移默化的影響大眾的日常生活。

5、改善基層學法條件，加大教育投入

在地方政府開展一系列活動、工作時，中央應給予一定的物質條件保障基層政府的工作，改善基層學法的條件。此外，在社會生活的傳播工作中加大投入，使其靈活開展，促使群眾建立規則觀念，意識到權利與義務的統一性。此外，也可以經常性地開展法治講解會、法治文藝演出等法律相關宣傳活動，切實提高基層群眾的法律水平。

【參考文獻】

[1] 桂華.中國基層社會治理的正當性危機——基于若干案例的討論[J].中共杭州市委黨校學報，2011（01）67-73.

[2] 江蘇省溧陽工商局.創新法制工作方式 推進基層法制工作[J].工商行政管理，2007（12）35-36.

[3] 孫菊.有效推進基層治理法治化探析[J].商業經濟，2015（07）51-52.

[4] 褚宸舸. 基層社會治理的標準化研究——以“楓橋經驗”為例[J]. 法學雜志， 2019.40（1）17-27.

[5] 陳喜林，徐開.基層法制建設的建議及對策[J].科技創業月刊，2016.29（22）47-48.

【作者簡介】

尹 彤（1998—）女，陜西西安人，西安科技大學人文與外國語學院政治學與行政學專業本科生.