大運河文化保護的整體性原則

方穎

2014年大運河被列入《世界遺產保護名錄》，這標志著大運河文化帶建設和生態廊道建設進入到一個嶄新的階段，為了使大運河文化成為中華文化的“金名片”，對于運河全線要進行全局性、整體性的保護、規劃、統籌。

大運河文化保護整體性的客觀基礎

大運河文化的整體性。黃河流域和長江流域的地理環境和得天獨厚的氣候條件孕育了光輝燦爛的中華文明，而大運河在溝通五大水系的同時，把長江和黃河文明聯系在一起，是促進文化交流、傳播的重要渠道。又在時間的積累、空間的碰撞中，開放包容地形成了特色鮮明的運河文化，成為了一條流動中的文化景觀長廊。因此大運河文化的核心和最重要的遺產價值即在于運河開鑿、疏浚、通航、運輸過程中形成的，可見可觸知的顯性“文化”。大運河文化與一般性的文化本質相同，所以有必要先厘清文化的內涵和基本特征。《周易》中很早就對文化做出了準確的定義：“觀乎人文，以化成天下。”大運河由于其自身的屬性特點和政治賦予的戰略高度，而在發展日新月異的今天，依然具有與時俱進的活力。

從大運河文化遺產的構成來看，大運河遺產由龐大的遺產體系構成，它們在地理位置上一脈相承，前后相接，與周邊的城鎮、鄉村和自然環境關系密切，共同組成獨特的大運河文化景觀。大運河文化的整體性，以中國大運河的自然地理環境為依托。從時間縱軸上自春秋時代吳王開鑿邗溝以來，囊括了隋唐宋時期的南北大運河和明清時期的京杭大運河以及浙東運河;從地理跨度上看，大運河是貫通中華南北的文化長廊，不僅包括了八個省市的行政區劃，也跨越了長江南北的自然區域，以及淮揚文化、齊魯文化等不同的文化帶，沿著大運河，北方的士文化南下，南方的商賈文化北上，兼容并包，錯綜融會在中華傳統文化的悠久時空中。

從大運河文化的分類來看，大運河文化是“中國漕運實踐中所創造的物質財富和精神財富的總和”。內容豐富詳實，從文化的一般性樣態可分為制度文化、物質文化和精神文化。無論是包括運河本身及與航運、水工等直接相關的歷史文化遺產，因運河經濟實踐而約定俗成的社會行為規范，還是大運河的精神文化，都因大運河而起，由大運河綿長的河道串聯起來，形成南北第二次大貫通，構成了極為絢爛的文化圖景。

大運河生態環境的整體性。大運河生態環境是大運河文化帶發展的基礎，大運河自然環境的改善是運河文化帶建設的重要保障。大運河的生態價值與其世界遺產價值、社會經濟價值、城市服務價值、文化傳播價值等一起構成大運河完整的價值體系。發改委頒布的《大運河文化保護傳承利用與規劃綱要》中也提出要打造山水秀麗的綠色生態帶。綠色文化、生態文化是新時代大運河重要的組成部分。大運河的生態環境主要包括河道本體的環境和所穿越沿線地區的城鎮土地、氣候、人口等所有生態系統的總和。大運河是人工開鑿的河流，因此其沿岸環境的形成是自然因素和社會因素共同作用的結果。兩千多年以來，沿河的生態環境受多種因素影響經歷了“良好—惡化—逐步好轉”的變化曲線。

對運河的生態環境來說，水是最具關鍵性的要素。大運河總體線性帶狀并帶有枝杈，局部呈現網絡。大運河除了自身的河道之外，還有與之配套的，用以濟運、泄洪、蓄水的河流、湖泊等。因此，大運河是一個涉及眾多湖泊、河流的巨大的水系統，也是迄今為止跨越大江大河最多的運河。大運河流域內眾多河道、支線水系的水環境都會對運河主線造成影響，優良的水環境是大運河奔騰向前的供給血液。

大運河文化保護整體性的維度

保護、傳承與利用的整體性。《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》提出，要按照高質量發展要求，共抓大保護，不搞大開發，堅持科學規劃、突出保護，古為今用、強化傳承，優化布局、合理利用的基本原則，這為大運河文化帶的建設提供了基本的遵循。大運河的保護是一項跨區域、跨行業、跨領域，需要眾多利益相關者和相關機構合作、共治、共建的重大工程。

從可持續發展的觀點看，始終堅持“保護為主、合理開發、科學規劃、永續利用”的原則，保護是開發的前提，開發是保護的基礎。在建設大運河文化帶的過程中，要把保護放在第一位，以保護為基礎，保護是傳承和利用的前提。需要明確的是，整體性思維下的“保護”并非傳統意義上的封閉式保護，這種封閉式保護體現為區域性封閉保護，即在地方政府主導的保護模式下，僅僅對自己所屬的行政區劃內進行有限保護，對于行政區劃之外的運河段則漠不關心，有的地區甚至將污染等不利因素進行地區轉移，搶奪運河開發資源，以至于不同行政區劃、不同河段的運河保護產生緊張關系。大運河兼具文化線路與遺產廊道的特征，并不是一處孤立的文化遺產，而是跨越8個省市的典型線性文化遺產，我們需要用整體性思維重新審視運河文化保護問題，辯證地看待保護與利用的關系，既要保護好本地區的運河文化，也要加強區域協作、制定整體保護規劃;既要強調對運河文化的充分保護，也要強調對運河的合理開發和利用;既要保護物質文化遺產;也要保護非物質文化遺產;既要保護被列入文化遺產名錄的遺產;也要保護雖然沒被列入文化遺產名錄但是具有重要歷史文化價值的遺產。

當然，整體性保護不僅體現在空間保護、實體保護還體現為歷史保護、精神文化保護，大運河有著悠久的歷史，要想對其進行全面保護，還必須從歷史的脈絡中進行把握，強調文化的歷史傳承，遵循遺產要素的保護規則，既要對實體文化遺產進行修繕和保護，也要對大運河文化進行詳盡的考察和梳理，充分利用現有的科技手段，更好地保護大運河文化，如利用大數據實現跨區域的數據共享，利用人工智能加強對大運河文化的宣傳力度，豐富大運河文化的傳播方式。

最后，大運河文化的整體性保護并不排斥合理的開發利用，遺產展示、活化利用是世界遺產管理工作的重要內容之一，大運河的展示利用工作也應受到高度重視。有必要引入公眾參與，有選擇地允許商業投資和開發利用，在社會資本的運作下，緩解地方政府的財政負擔，提高文化保護的效率。根據“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，把增強人民的幸福感作為運河保護利用的出發點和歸宿，將生態環境這一公共產品惠及民眾，形成大運河文化“保護—傳承—利用—提升—保護”的系統良性循環，實現活態遺產的可持續發展。

文化與生態環境的整體性。自然生態環境是文化賴以存在的因素之一。文化遺產的保護不僅包括歷史遺跡，還囊括該地區的地理環境。從農業文明向工業文明的發展進程中，人們認識自然的程度不斷加深，能力不斷提高，人類文化也經歷了由“人類中心主義”向“生態中心主義”的轉變。當遭遇環境危機，人們開始重新審視自己的文化，從文化視角尋求破解的良機。大運河生態環境的有效保護離不開環保意識的培育，文化一經形成，就以各種方式影響生態環境。十九大報告提出，人與自然是生命共同體，我們必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的國策，建設美麗中國。大運河生態環境保護不同于一般的生態保護，不僅要保護自然資源，也要保護珍貴的人文資源，這就要求我們必須首先重視大運河文化，充分挖掘歷史文化資源，保護好珍貴的文化遺產。我們對大運河文化遺產的重視程度越高、保護力度越大，正效應的作用下，社會各界對大運河生態環境的重視程度就會越高，保護意識就會越強，對于大運河環境保護的政策法規和制度規劃就越容易落實。

環境是人類文化形成的基礎，是人類賴以生存與活動的場所，同時還給人類提供各種資源供人類使用和利用，強調文化與生態環境的整體性就是強調二者的有機互動關系，因此，從另一方面來說，文化遺產的保護必須依托于相應的載體，傳承、保護好大運河文化，不能脫離對大運河生態環境的保護。在自然地理環境的影響下，不同地區的文化有著不同的特點，當我們全面審視大運河文化發展時，不能脫離大運河文化產生和發展所依托的自然環境，自然環境直接影響了文化的存在形式。從大運河環境保護現狀來看，情況不容樂觀，許多文化遺產因為盲目開發、環境污染等原因消失在歷史的舞臺，讓人痛心疾首，所以我們要加強大運河的生態環境保護，不要讓大運河文化遺產隨著環境的破壞與惡化而消失。

大運河不同區域協調發展的整體性。大運河全長2700公里，地跨8個省市，區域協調發展一直是橫亙在運河整體發展面前的難題。從時間跨度上來看，長期歷史遺留問題難以解決;從空間跨度來看，不同地區發展程度、產業布局等均存在差異，對運河價值認識存在分歧，管理上存在區域分割，各自為政的問題，缺乏整體規劃與統一協調部門和全局意識。要想解決發展難題，必須結合大運河線性文化遺產的特點，以點帶線，以線帶面，通過河道串聯，發展運河文化經濟帶，實現從追求短期經濟效益到建立發展長效機制的觀念轉變，落實“共建、共治、共享”發展理念。

從經濟發展角度來看，在區域內部，根據沿岸城市經濟發展狀況、產業布局特點，優化產業布局，優化區域內產業布局，突出區域特色，發揮區域優勢，鼓勵發展文化產業。在區域間，發展運河文化經濟帶，要強調和而不同的區域合作發展模式，發揮區域特色，避免同質化發展、過度開發與區域間惡性競爭，加強區域間的合作與互動，實現優勢互補。從法制建設角度來看，要加強整體立法、綜合立法，在《大運河遺產保護管理辦法》基礎上，制定全國適用的《大運河保護法》，使整體性管理于法有據。正如哈默所說：“一旦保護超越單個建筑物，規劃就會發揮作用。”從政策規劃角度來看，要樹立整體發展、長遠發展的目標，與一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等國家戰略銜接，將大運河的發展同國家整體發展緊密結合。從加強監管角度來看，要實現大運河沿岸地區的網格化管理，加強衛星監測，通過跨區域巡查加強監管的力度和覆蓋面，減少地方保護。

大運河文化保護整體性的落實

設立專門管理機構。大運河是活態的線性遺產，從空間布局來看，眾多河道、支線水系的匯入形成了錯綜復雜的網狀結構;從經濟發展程度來看，大運河地跨南北，空間跨度大，各省市發展情況存在較大差異，給大運河遺產管理部門帶來了治理的困難性。

因此，我們必須首先解決橫亙在面前的一個棘手難題——如何跨區域跨部門解決經濟利益、社會利益與環境利益的整體性發展問題。過去大運河沿岸各省市地方對于大運河申報的遺產區和緩沖區的管理是彼此分割而又不平衡的，各級政府和流域管理機構按照行政管轄范圍行使職責，由于管理理念和側重有所不同，往往形成點、段式管理，將本來作為大運河遺產的有機組成部分人為地割裂開來，使大運河的保護狀況以及管理能力與世界遺產的要求相比還存在一些差距，大運河的功能沒有完全發揮，一些基本的功能也基本喪失。大運河全線的整體保護和區域性保護利用的矛盾比較突出。

2019年根據《規劃綱要》的要求，由國家發展改革委牽頭，水利、交通、環保、文物等各部門選出一定數量的人員，組成“聯席會議”這一協調機構，負責促進部門之間的聯動，解決具體措施的施行方面的矛盾。但是從本質上說，其仍然不是一個可以負責大運河遺產整體保護管理的實體，協商會議的工作方式仍不可避免地會帶有部門化色彩;定期或者不定期地召開會議，缺乏穩定而長效的管理機制和規劃眼光;使得具體措施在實行中面臨打折扣的局面。大運河作為一個國家性的工程，為滿足大運河得到快速合理發展的需求，必須有一個國家級的機構來進行統籌，成立專門的大運河管理機構，引導地方各級政府和部門體系化地履行工作職責是大勢所趨，十分必要。

建立跨省協調機制。大運河遺產保護的一個顯著特征就在于保護區與城市中心區的高度重疊，大運河文化帶的建設本就是解決區域發展中不平衡的重要舉措，與京津冀協同發展戰略、長江經濟帶發展戰略和“一帶一路”倡議具有同等重要的意義，并存在很大程度的交集。大運河國家遺產和生態廊道的建立涉及中央與沿岸政府、居民等多方各部門利益，同時還會對我國的農業、經濟、文化產業、流域生態環境產生巨大影響。8個省市之間目前的合作還不是很順暢，各部門之間配合度不夠，聯動性不足，區域內部的競爭和對于資源重復開發的問題比較嚴重。保護大運河是沿線所有地區的共同責任，大運河文化帶建設不僅要強調重點突破，還要系統性地整體推進，逐步建立健全大運河文化帶保護管理的省級綜合協調機制。

在自然與文化遺產管理機制中，對于大運河文化遺產的整體保護協調機制尚未得到建立。目前我國大運河遺產保護的依據主要是《中華人民共和國文物保護法》《大運河遺產保護管理辦法》及少部分地市頒布的地方保護條例，大部分尚未啟動，各地保護水平和標準不一，劃定的紅線和遵守的底線千差萬別。立法的差異化背后彰顯了省際交流合作的不順暢。只有在全河的框架內進行規劃研究，各省文化旅游資源形成組團和聯動發展，才能突出運河文化的重點。

強化省界監測。遺產監測是世界遺產委員會對于我國運河遺產管理的要求，也是世界上公認的對于遺產保護最有效的辦法之一。遺產監測不僅可以科學地對文化遺產的保護情況和完整性進行評估，還可以為預防性決策和規劃提供支持。從監測的等級上看，我國目前確定的三級監測（遺產地—省級—國家級），兩級巡視（省級—國家級）的制度。從監測的內容劃分，中國大運河的監測分為：遺產本體監測、影響因素監測、保護管理行為監測和安全保障監測四類。

我國目前城市化發展程度不斷提高，在城市經濟社會建設中，不可避免地會對文化遺產產生沖擊。中國大運河具有跨行政區域的特性，不同地域的遺產保存現狀有所不同，受到的影響因素也不盡相同。比如江浙一帶，降水充足，又有長江的調節補充，運河航運功能在很大程度上得到了保障，但經濟的發展步伐過快，由此帶來的化工、紡織企業排污現象卻對水質造成了極大的威脅;而山東濟寧以北，一些運河處于郊野地帶，四處雜草叢生，干涸過后運河面貌基本損毀。盡管在2012年，江蘇揚州市作為牽頭城市，率先建立了水利、園林、氣象等多部門、多層級的監測預警平臺并投入實際使用，但省級層面的大運河檔案監測平臺自2015年才開始在山東省探索建立，并且在實際操作中，基層部門上報數據不真實、篡改數據的情況仍然屢見不鮮，監測的應有之義被削減。

目前國家和大運河沿岸各級政府都已經編制了運河保護和管理總體規劃，對于遺產申報的各點段在監測方面的目標和方向做出了整體的系統性規定。各遺產地監測平臺也承擔著大運河遺產監測和預警處置的主要工作。省級監測平臺作為一個向下收集匯總，向上分析報告的承接性機構，必須加強其法律地位保障和配套制度建設。對于遺產地上報的監測數據，采取更加科學性規范性的方法進行分析利用，實現相關行業的數據共享和溝通，讓監測預警工作體制更加完善，成為大運河保護管理的助推力。

探索生態補償制度。在推進運河生態補償的過程中，受行政區劃影響，加之各方不同的利益訴求，在補償標準、考核指標方面很難形成一致意見，運河省際之間的補償，如果缺少中央的統籌協調，將無法破解管轄權分割與整體保護之間的矛盾。首先應當加強國家層面的協調組織，省際間的聯動，建立一套完善的水目標考核和評價體系，在此基礎上對流域數據進行分析，科學選擇監測指標。并根據成本和收益，合理地確定補償的標準，體現補償的公平性，并保持政策的穩定性，體現國家對公共產品的保護。其次，也可以完善運河生態補償立法，有法可依，讓補償資金真正用到運河管理保護的實處，減少省市和部門間的沖突。

從另一方面來說，目前運河流域補償主要依靠行政機制，驅動單一，為了緩解國家的財政壓力，更大程度地發揮市場和產業的作用，也可在大運河生態補償模式的探索中，鼓勵多方參與到生態補償的行動中，形成保護者受益，受益者補償的長效運行機制。鼓勵企業參與其中，使補償的主體和方式更具多元化，運用政府和社會資本合作（PPP模式），擴大補償資金的來源，構建綠色金融體系，形成市場與行政雙輪驅動。

加強大運河綜合立法與專門立法。推進大運河文化帶整體建設，必須保護完善大運河文化遺產保護的法律法規體系，將公共政策向制度化、法治化發展，使大運河文化保護有法可依。

從大運河保護的立法現狀來看，地方和區域立法數量不足，只有少數沿線城市設立了運河遺產保護的地方性法規，而且不同部門和層次的環境立法協調性有待整合，許多空白區域需要填補，立法質量不高。大運河文化遺產整體性保護，必須科學立法，強調立法先行，對大運河遺產保護法律法規體系進行整體性規劃。在中央層面進行頂層設計，著眼于大運河保護全局，避免地方立法、部門立法的局限性。首先需要加強大運河文化遺產保護的專門立法，突出大運河的文化核心。目前，大運河保護主要是依靠文物保護相關法律法規及規范性文件，難以囊括大運河文化帶的地理生態環境等重要組成部分，導致許多重要的遺產要素的保護缺乏強制性保障，因此筆者認為參照《長城保護條例》模式和國外運河立法經驗，制定專門的《大運河保護法》是時機成熟的，通過專門性的立法對運河管理的主體，運河管理的內容及責任等進行細致規定，讓大運河保護傳承和利用具有更高效力的保障。同時沿岸省市也可以依據中央立法規劃和本地區大運河文化遺產的實際情況進行立法，積極展開調研與研討論證，與其他城市開展對話，學習其他地市的成功經驗，加強文化遺產與生態環境的整體性綜合保護。此外，制定良好的法律必須得到執行，因此，在強調立法的同時必須要重視法律的落實，不可以為了短期經濟效益而對運河遺產過度開發甚至破壞。要加強執法隊伍建設，培養專門復合型、交叉型執法人員。運河執法是實現運河文化繁榮與自然環境健康發展的內在要求，也是進一步落實河長制、湖長制的重要任務，在運河管理執法過程中，必須加大力度，豐富執法手段。

作者單位：中國海洋大學法學院