論我國行政訴訟立案登記制度立法缺陷及其完善

關鍵詞 行政訴訟 立案登記制度 完善建議

作者簡介：陳倩，福建省福清市人民法院。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.009

行政訴訟俗稱“民告官”，該訴訟本質上是為了保障公民的基本權益，限制政府的公權力濫用。從限制公權力的內涵和外延來看，行政訴訟是依法治國，建設社會主義法治國家不可或缺的一種制度，其地位不言而喻。立案作為行政訴訟程序的前端，是極其重要的一個環節，直接決定了當事人訴權能否有效行使，是當事人實體權益能否實現的重要一步。行政訴訟在我國面臨的問題基本可歸納為“立案難、審理難、執行難”，這“三難”之中的“立案難”首當其沖。只有解決了行政訴訟中“立案難”的突出問題，當事人的訴權才有可能得到保障，根據《行政訴訟法》第五十一條的規定，“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案”，該規定實際上明確了我國立案登記制的行政訴訟案件受理方式。針對立案登記制的具體實施問題，最高人民法院此后又發布并于同日施行了《關于人民法院登記立案若干問題的規定》。

一、我國行政訴訟立案登記制度的立法缺陷及其原因

（一）立法缺陷的具體表現

立法缺陷的具體表現比較多，比如一些行政案件存在“進來易，出去難”的問題。對立案登記制如果不給予任何限制，就會使得不符合法律規定起訴條件或不屬于司法部門管轄的案件全部涌入法院，依照法律規定，法院又不得不在“程序空轉”后作出最駁回起訴的裁定，而對于這一結果，現當下仍存在著缺乏現代程序法治意識的民眾，他們或許會認為，法院的立案意味著支持了他們的訴訟請求，但是如果最終法院的裁決對其不利，則理所當然認為法院在“欺騙”他們，產生諸多涉訴涉法矛盾。不同的立案庭法官對案件受理條件的理解不同，例如受理案件條件中，與案件是否具有利害關系，原、被告雙方是否是明確具體的，其訴訟請求是否具有可訴性等問題上，就會有著比較多的不確定性，繼而影響到案件是否應當登記立案。

（二）立法缺陷的原因

1.制度原因

在我國，行政訴訟起步較刑事訴訟與民事訴訟晚，受中國傳統文化及思想觀念的影響，我國對行政訴權缺少關注，理論研究不足，行政訴訟法基本上是借鑒民事訴訟法的相關內容。制定行政訴訟法的根本目的是通過監督行政機關依法行使行政職權，來保證行政相對人的合法權益。

《行政訴訟法》第一章第一條對該法的立法目的作了確定性表述，該法條將行政訴訟立法目的分為三層次結構，根據條文的表述順序來看，把三層次結構中“保證人民法院正確、及時審理行政案件”這一層次放在首位，而這種表述方式，在一定程度上影響了行政訴訟立案登記制度的實施，導致在司法實踐中沒有很好地實現《行政訴訟法》的根本目的。這一錯誤是基于當時的歷史條件的限制，立法時沒有深刻認識到行政訴訟的特殊性，導致了對行政訴訟的本質特性思考不夠周全，影響了行政訴訟制度的構建，尤其是沒有對“司法獨立”對于行政訴訟的特殊意義給以足夠重視才造成的。在司法實踐中，依據該規定，結合《行政訴訟法》中四個過于簡單明了、缺乏實際操作性的起訴要件規定，導致法院立案庭的法官沒有具體依據，無可避免地在立案審查時對實體進行一定程度上的審查。最高人民法院曾明確提到，立案登記制不對案件的實質進行審查，而僅僅對起訴形式要件進行核對”，但至今最高人民法院并沒有正式下發文件對這種關于起訴條件審查做出規定，也就意味著該觀點不具有強制約束力，法院法官無需根據該觀點進行立案審查。而與此觀點向左，由一些曾經直接參與新法修訂法官編寫的《行政訴訟法理解適用與實務指南》中指出，立案登記制僅僅是不能進行嚴格的實體審查，并不是要求法院在立案時完全不進行或者只進行程序性的審查。也就是說，立法的本意仍然賦予法官對實體部分進行非嚴格的審查。

2.歷史原因

新中國成立初期，法治觀念尚未普及，通過法律途徑解決矛盾糾紛并不是人民群眾的首選，因此法院受理的案件數量較少，法院也并沒有設立專門的立案審查部門，各地法院的案件受理由各個法庭自行審查，實行的是行政管理方式，造成了法院內部立、審、執混亂不堪。隨著我國司法體制不斷深入改革推進，到了20世紀90年代，立案登記制度在我國逐步建立，但是由于我國司法體制長期帶有濃厚的行政色彩，在立案審查時，除了對是否法律規定進行審查外，還要充分考慮案件的政治性及社會效果，同時還要通過與地方政府進行充分的溝通，導致了行政訴訟立案登記制度在實踐中難以施行。

3.立法技術原因

域外行政訴訟制度完備的國家和地區一般都有與行政訴訟相配套的訴前糾紛分流機制，例如德國的行政復議制度、法國的行政調解專員制度，英、美以及加拿大都專門設立了獨立的行政裁判機構，獨立裁決各種行政爭議，因此最終進入法院的行政訴訟案件極少。而在我國，對行政爭議進行復議的是地方政府內設的法制部門，導致了這些法制部門基本成為行政行為的“維持會”，不僅無法解決行政爭議，反而加劇了人民群眾對政府的不信任，促使人民群眾選擇訴訟途徑解決行政爭議。我國目前在立法技術方面，沒有解決行政訴訟相配套的分流機制，導致實行訴訟登記制后，全國不少法院行政案件就出現“井噴”之勢。

二、我國行政訴訟立案登記制度的立法缺陷引發的實踐中的問題

（一）誤導當事人的認識

新中國成立以來，經過幾十年持續不懈的普法宣傳教育，人民群眾的法律素養有較大提高，但我國人口眾多，經濟文化發展水平不夠均衡，相當一部分人民群眾的法制觀念仍然較為薄弱。法制觀念基礎薄弱，當事人對行政訴訟立案登記制產生了誤解，主要表現為兩個方面：一是對我國目前實行的立案登記制度審查的內容和形式是什么存在誤解，立案登記制實施以來，對立案登記制度的認識存在兩個極端，一個極端是一部分人根本不知道立案登記制改革的任何信息，另一個極端是一部分人認為立案登記制就是法院無條件立案受理任何案件;二是對起訴條件的錯誤認識，許多人想當然的以為只要訴狀符合《規定》中的要求，法院就會予以登記立案。但是實際上，以我國現行行政訴訟法為例，起訴條件仍需符合《行政訴訟法》第四十九條和第五十條規定的要求。

（二）起訴條件立法闡釋不明

現有法律及最高人民法院發布的《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》中，對起訴條件的規定過于寬泛，缺乏實際可操作性，這就使得法院在審查案件時對于起訴條件的尺度和標準把握不一，造成當事人更加無法準確理解立案登記制度。許多人對《行政訴訟法》中的立案登記制度產生了一個印象：法院應當無條件受理當事人向法院提起的訴訟，甚至有些基層法院自身也對此產生了一定的理解錯誤，導致了部分不該受理立案的案件進入法院，這便是初步放寬審查門檻的后遺癥。我國的立案登記制的表述本身就存在一定的歧義，我國現行的立案登記制度并不是完整意義上的登記制，因為在立案審查過程中，必然還存在著一定的實體審查環節，而在具體審查過程中，沒有把握好審查的標準和尺度，不小心便會走上立案審查制度前置審查的老路，使得立案登記制度改革回到起點。

（三）立案登記制相配套的制度不足

從域外施行立案登記制的國家來看，一般都有與之配套的實體判決要件審查制度，所謂的實體判決要件審查制度是指法院受理案件之后，并不是立刻對案件進行審理，而是要對案件的實體判決要件進行審查，在審查中，如果發現該訴訟不符合法律規定的實體判決要件，那么法官則會作出駁回訴訟的裁定，而不會對案件的實體進行進一步審理。從實行立案登記制度后的立案數量來看，全國法院當天立案數猛增20%，在實行近半年后，全國法院立案數同比猛增29%，而行政案件更是增長了221%，2015年全國一年的一審行政案件較2014年增長了55%。 這些爆發式增加的案件中，事實上存在大量的不具備起訴條件和不符合其它實體判決要件的案件被受理立案。由此可見，我國要最終確立立案登記制度，必須考慮到尤其是實行員額制法官后司法資源嚴重匱乏的問題，而實體判決要件審查制度更是不可或缺的配套制度。

三、域外國家行政訴訟的立案登記和制度介紹及借鑒

（一）美國

美國的民事訴訟與行政訴訟沒有區別，根據《美國聯邦法院民事訴訟規則》規定，當事人向法院遞交訴狀后，由書記官進行格式審查，但書記官僅負責找出具體的錯誤，要求律師予以糾正，卻不得僅因格式不適當而拒收所提交的文件。然而在部分初等法院立案審查的過程中，仍然會對部分實體進行審查，例如在受理之前進行理由審查、舉行立案聽證等，經審查認為訴訟理由合理之后才能予以立案受理。

（二）德國

德國將行政訴訟登記制度通過立法的形式予以明確。根據德國《行政法院法》的有關規定，德國法院必須受理所有類型的行政訴訟案件，在法院受理行政案件后，承辦法官在對案件進行實體審理或裁決之前，要對包括當事人起訴程序合法性、訴訟能力、管轄以及救濟必要性等問題進行審查，而這些內容實際上都屬于實體判決要件審查，這種制度與日本法律中的規定基本類似。

（三）法國

法國的行政訴訟制度可謂獨樹一幟，既與英美法系國家不同，也與一些同為大陸法系國家不同。一是獨立的行政法院體系，在法國，行政法院是獨立于司法法院的，二者分屬不同的裁判系統。二是縝密的程序規則，行政法院在受理行政案件的過程中設有“預審階段”，申請人能夠成功啟動一個行政訴訟案件，需要具備指明行政主體錯誤的能力。 從法國行政案件的訴訟進程來看，包含有訴訟管轄、起訴、預審、庭審乃至判決等諸多進程，此外有關行政訴訟的各種學說、判例、例外等令人生畏。三是身為大陸法系的國家，在行政案件中，判例才是其最為重要的淵源。事實上法國行政法典中并沒有對諸多概念進行界定，而是通過判例所創設。四是法國行政法根本目標是為了保障公民自由，法國高度崇尚個人權利自由，這也是民主、法制國家的核心所在。

四、完善我國行政訴訟立案登記制度立法建議

（一）限定立案條件并進一步明確對起訴條件的審查標準

除了新法規定的起訴條件外，不得在立案環節自行增設立案條件。目前法院在審查行政案件立案時的實際操作中，不僅對原《行政訴訟法》第四十一條規定進行審查，還根據1999年司法解釋第四十四條的規定，對訴訟時效、是否經法定前置程序、是否存在被生效判決所羈束等情形進行多重審查，這就必然導致了行政訴訟“立案難”的問題無法得到有效解決。為了解決這一問題，如果立法機關在短時間內難以對法律進行修正，那么至少最高人民法院應當制定下發具有約束力、詳細的、可操作性強的指導文件，明確除規定外，各級法院不得擅自增加立案審查條件。但是同時也應當明確立案登記制度“并不意味著對起訴材料徹底不開展審查，對起訴材料契合法律規定與否仍需進行程序層面的查看，但排除嚴厲苛刻的實質內容的查看。”

（二）構建實體判決要件審查制度

《新若干解釋》雖然間接賦予了法官對“超過法定起訴期限且無正當理由的”等10種情形做出駁回起訴的權力，但是解釋的效力始終不具備法律或司法解釋的約束力，應當通過立法或司法解釋等逐步構建實體判決要件審查制度，賦予法官在案件開始進行實體審判前，有權對實體判決要件，如起訴條件等進行前置審查。經審查發現原告的起訴不符合法律規定的條件的，法官有權根據案件是否已經進入實體審理而作出駁回原告的起訴，或先行停止審理后，再駁回原告起訴，這種做法也符合《新若干解釋》第三條的規定中作出應當駁回起訴決定的10種情形。

（三）有區別地增加濫用訴權法律責任

濫用訴權嚴重浪費了司法資源，但是訴權本是公民的一項基本權利，追究濫用訴權的法律后果，應當根據案件的實際情況來區別對待。如果當事人因法律知識不足，無意濫用訴權，那么法院首先應當向當事人履行告知，經告知，主動糾正的，就不應當再繼續追究當事人的法律責任。但是經告知仍不改正或者明顯存在惡意、虛假訴訟的情形，則必需追究當事人的法律責任。新西蘭《政府信息法》第十八條規定：“申請輕桃、無根據或無足輕重的， 可拒絕決定”。在墨西哥，可以拒絕侮辱性的申請或此前已經回應過的申請。中央已經明確制定下發相關文件，要求盡快建立濫訴等行為的懲處機制。增加濫用訴訟權的法律責任實際上要考慮諸多因素，短時間內相關立法無法出臺建立相應的制度，但是根據現有的法律，在現行的法律框架內，法院可根據法律規定的采取訓誡、司法拘留、罰款等強制措施的具體標準，逐步建立濫訴行為人支付給被訴人賠償金的懲罰機制。

（四）強化對立案登記的監督制約

一是要完善投訴的處理規則。當事人對于既不立案又不出具不予立案裁定書的，可以向上級法院進行投訴，結合法官懲戒委員會制度設計，從處理程序、期限以及追責程序等方面做出細化規定。二是要完善內部處分機制。根據新《行政訴訟法》第五十一條第4款明確規定，上級法院對下級法院怠于立案的行為，除可以責令其改正外，還可對責任人進行司法處分，對于該處分，筆者建議可以由上級法院作出后交由其所在法院來執行。

注釋：

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王磊.行政訴訟立案登記制研究[D].上海師范大學2018碩士論文，第5頁2行、10行.

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