破產重整計劃強制批準制度與債權人權益的保護

關鍵詞 債權人利益 賽維LDK 重整

作者簡介：劉肖楚，蘇州大學王健法學院2017級碩士研究生，研究方向：經濟法。

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.014

破產重整程序的核心便是破產重整計劃的制定和批準。綜觀各國破產法，重整計劃的批準分為兩種情況，一是所有組別的利益相關方均表決通過重整計劃，法院經審查認為該計劃符合相關法律、法規的要求而加以批準，即“正常批準”;二是部分組別經表決未通過重整計劃，由債務人或管理人申請，經法院審查，認為該計劃符合相應法律規定要求和社會利益需要的，可以不顧債權人反對徑行批準該計劃，即“強制批準”。

強制批準制度產生的基礎一方面是大型企業的破產往往會涉及就業、社會穩定等被認為高于部分債權人私利的社會公益，另一方面是為了防止部分債權人以其表決權作為籌碼，進行惡意磋商，以謀取更高的利益。然而，自新破產法實施以來，破產重整計劃強制批準制度在維護社會公益、提高程序效率的同時，也由于其存在對債權人意思自治過分干預、對其正當權益過分限縮之嫌而爭議不斷。本文旨在探究我國重整計劃強制批準制度目前存在的問題，并對其解決方案加以探討。

一、我國破產重整計劃強制批準制度的缺陷

破產重整程序是一項在新破產法立法過程中從外國移植的制度，相對于中國的社會經濟環境和法制環境而言，這種制度可以說是與中國現有土壤格格不入的——既缺乏配套法律的銜接，又沒有必要的制度支撐，再加上股票市場尚不健全以及立法過程中有意無意的疏漏，破產重整制度難免有些“水土不服” ，以致于其中的重整計劃強制批準制度更成為了債務人及其新老股東和地方政府與債權人討價還價，甚至逼迫債權人“就范”、損害債權人合法權益的工具。在本部分中，筆者將試圖分析目前我國重整計劃強制批準制度存在的問題。

（一）債權人無權參與重整計劃的制定

就擬定重整計劃的主體而言，我國《破產法》第79條采債務人或管理人擬定模式。這種做法當然具有一定合理性——債務人本身對自己的業務運營、財務情況最為了解;管理人則往往具備相應的專業知識和決策能力，立場又相對中立，由債務人或管理人作為重整計劃制定的主體的確最為合適。

然而，重整計劃作為重整制度的核心，涉及眾多利害關系人的切身利益。當企業正常經營時，資產大于負債，由股東享有對企業的控制權和剩余價值請求權;而在債務人資不抵債瀕臨破產的情況下，無擔保債權人往往取代股東而成為事實上的剩余所有權人——無論重整成功還是失敗，股東往往都會分文不獲，但對于債權人而言，若重整成功自會得到更多的清償，若重整失敗而進入清算程序，則會由于時間的拖延和重整中對債務人資產的進一步消耗而導致更低的受償率，因此重整風險實際上由債權人承擔，在此情況下，立法完全排除了債權人對重整計劃制定過程的參與，顯然有失公平。

（二）對重整計劃二次表決的規定不明確

新《破產法》中對于破產重整計劃草案首次表決未通過而進行再次表決的，僅在第87條第一款有所提及，該規定不僅十分簡略，而且不夠清晰。

1. 計劃草案披露制度缺失，債權人知情權難以得到保護。在塞維重整案中，由于涉及金額巨大，再加上其債權人主要是銀行，各支行需要逐層上報，這必然意味著很長的決策流程。然而，塞維LDK及其管理人在計劃草案第一次表決未通過后的第三天即發起了第二次表決，其中還有兩天是周末，各債權行根本沒有充足的時間進行匯報，更沒有對草案進行充分了解和研究以及充分協商的機會，二次表決成為“走過場”。

在美國，必須首先對重整計劃進行披露，并由法院批準披露說明后才能發起對重整計劃的表決。披露說明一般應包括以下信息：債務公司的背景、歷史以及財務危機經過;解決債務人財務問題已經采取的措施和計劃采取的措施;方案提要;比較債權人在破產清算程序下可得的分配額和依重整計劃可得的清償。

反觀我國立法，對于二次協商程序的規定僅有短短一款，對信息披露更是只字未提，在實踐操作中產生侵犯債權人知情權和進行協商的權利之結果也就不足為奇了。

2. 未規定第二次提出的重整計劃與第一次相比應有實質性變化。由于破產法并未規定第二次提出的重整計劃應與第一次有實質性變化，反對計劃的債權人當然會再次投下反對票，二次協商表決程序自然淪為“走過場”，不能真正起到提供再次平等協商、自我安排之機會，平衡債權人、債務人、股東等關系人的利益，最終實現共同利益最大化的作用。同時，這種無意義的再次表決也帶來了重整程序上無意義的拖沓，不僅浪費時間，更會使債務人無端錯失重整機會，帶來破產財產的繼續耗損，減少破產財產的重整價值和清算價值，對于債權人而言更為不利。

（三）無擔保債權人清償比例過低，名為重整實為清算

以塞維LDK重整案為例，起初債權人普遍認為塞維的普通債權受償率是比較樂觀的。一方面，以同行為參照，2013年11月，無錫尚德重整案中的銀行受償率為31.55%;2014年10月，*ST超日重整案中的普通債權受償率為20%。另一方面，重整中的塞維尚有盈利能力，如光伏硅的賬面還有2億元現金，每月尚能產生5000萬元現金毛利。而在最終由法院強制批準的重整計劃中，塞維的普通債權受償率僅為6.62%，如此低的清償率的確讓人大跌眼鏡，債權人會議表決不通過此項重整計劃亦不足為奇。究其原因，筆者認為主要有以下兩點：

1. 采取的資產評估方法不當。塞維采用了固定資產重置成本法，即按被評估資產的現時完全重置成本，減去應扣損耗或貶值的差額計算被評估資產價格的一種評估方法，在破產清算中經常被采用。

然而，與進入清算程序的企業不同，重整程序中的企業往往并非扭虧無望、毫無挽救價值，而是具有一定盈利能力的，有些企業甚至保留著完整的生產線和銷售系統，只是由于固定資產難以變現或現金流的阻塞等原因才導致賬面上的資不抵債，更有企業保有大量無法變現的無形資產，如特許經營權等，這種企業的重整價值遠遠高于清算價值。因此，采用固定資產重置成本法進行評估的結果其實是大幅做低了企業的資產評估價格。而過低的評估價格則會使得債務人得以以過低的清償率將債權人“一腳踢開”，由此擺脫債務。

2. 我國《破產法》在第87條對強制批準重整計劃條件的規定中僅要求計劃中的異議普通債權的清償比例“不低于”其在計劃草案被提請批準時依清算程序所能獲得的清償比例。而“不低于”是一個非常低的標準，這就意味著即使異議普通債權僅能獲得與清算所得受償比例相當的清償，法院也可以強制批準。這就給這種名為重整、實為清算的做法留下了空間。

（四）立法對最低限度接受原則的標準設置過低

最低限度接受原則要求只有表決通過重整計劃草案達到一定數量或比例，法院才能強裁通過該計劃。若計劃得不到最低數量的表決組的認可，則其內容顯然存在較大偏頗、有欠妥當，或觸動了部分利害關系方的根本利益。在這種情況下，如果允許法院行使強制批準權，有過分干預當事人意思自治、侵犯私權利、違反司法中立和司法公正之嫌。

對于該“最低限度”，各國的規定有所不同。如美國《聯邦破產法》第1129條（a）（10）要求“至少一個受損害的表決組接受計劃”;德國《支付不能法》第245條則規定須有“過半數的表決組通過計劃”。而我國《破產法》第87條則規定“部分表決組”未通過計劃草案且二次表決仍不通過的，債務人或管理人可申請法院強制批準。這就意味著，只要有一個表決組通過了計劃草案，法院即可進行強裁，至于該組的性質為何，則在所不問。即便只有出資人組表決通過了計劃，法院也可依法行使強制批準權。

美國《破產法》則在第1126條中規定，只有利益受到重整計劃削減的表決組才能參與表決，利益未受不利調整的表決組被自動視為通過草案，不能算在“至少一個組別”之內，此外，出資人組也不納入“至少一個組別”的計算。 兩相對比，我國破產法對權益受損的利害關系人的保護顯然不夠充分。

（五）未賦予異議表決組以權利救濟的渠道

正當程序是現代法體系中人權保障的根本原則，這一原則要求在個人利益受到剝奪時必須保證其享有被告知、陳述自己意見并得到傾聽的權利，確保存在利害關系人能夠參加法院裁判并得以提出異議的程序是程序正義的最基本要求。

在破產重整程序中，法院的批準是重整計劃得以生效的必要條件，而計劃的生效則會影響利害關系人的切身利益。在部分表決組不接受計劃的情況下，法院的強制批準對其而言無異于受到法院的不利判決。但是，立法卻并未賦予異議表決組以任何救濟的可能，只要法院單方決定強裁通過計劃，該計劃便就此產生效力，所有利益相關方都要受其拘束。這不僅意味著對程序正義的違背，更賦予了法院過大的干預私權的權力，為濫用司法權、地方保護、司法腐敗、公權力進一步侵入私權利的藩籬提供了空間。

（六）地方政府過度干預

在企業的破產重整，尤其是大型的上市公司的重整中，我們往往會看到地方政府積極參與到這一本應是司法領域的程序之中。不可否認，地方政府既有參與的動機，又有參與的必要。一方面，重整的成功與否與地方政府的自身利益息息相關，進入重整程序的大型企業往往是當地的龍頭企業，是稅收的重要來源，也是地方政府在政績評估中的重要砝碼，而這些企業如若破產則會帶來大批的失業職工，政府難以安置，維穩壓力巨大;另一方面，重整程序的順利進行與政府的積極配合密不可分，破產重整往往涉及房屋土地產權的確認、稅收的計算與減免、工商登記的注銷、社會保險的清算、與證監會的溝通等方面，這一系列復雜的問題是司法系統無法獨立解決而不可避免地需要各政府部門協調配合的，部分法院甚至呼吁政府積極參與到重整程序中來。

但是，由于社會利益最大化理論是重整計劃強制批準制度的重要價值基礎，一旦債務人在重整程序中成為了“社會利益”的代言人，債權人便自然處于極為弱勢的地位，在我國的特殊語境下，更容易導致政府對重整程序的過度干預和地方保護主義的盛行，進而損害債權人的合法權益。

仍以塞維案為例，在其經營陷入低迷直至重整的過程中，江西省政府先后下發了四份文件，內容為要求各債權行加大信貸支持力度、支持塞維全面恢復生產經營、支持塞維銀行債務風險化解和戰略重組、配合政府，確保塞維在法定期限內重整成功。可見，從塞維經營困難直至重整計劃最終被強制批準的整個過程中，江西省政府扮演了重要角色，甚至打著“救塞維就是就銀行”的口號，使各債權行一方面盲目相信政府信用，另一方面又迫于政府壓力，向扭虧乏力的塞維發放了巨額無擔保貸款;在塞維進入重整程序后，又向管理人、評估機構、法院等各方施壓，最終通過了一份嚴重損害銀行債權人利益的重整計劃。

二、完善我國破產重整計劃強制批準制度之建議

（一）賦予除債權人以制定重整計劃參與權

在美國和日本的破產法立法中，重整計劃的制定主體是多元化的，不僅包括債務人和管理人，還包括股東和債權人委員會。美國破產法規定，債務人享有120日的提出重整計劃的“專有期間”，若期間屆滿后債務人仍未能提出重整方案，或法院任命了管理人，或該計劃沒能在法院裁定重整后180日內得到各表決組的接受，則管理人、債權人委員會、股東均有權提出重整計劃。日本《公司更生法》也規定，管財人為提出更生計劃的義務主體，同時債權人和股東也可以在規定期間內向法院提交更生計劃。

美、日的做法在防止因債務人或管理人的過失導致超期不能完成重整計劃草案的制定、導致程序拖延的同時，對制約債務人、促成利益相關方的協商與妥協、保護債權人合法權益起到了顯著的積極作用。我國破產立法也應考慮將債權人等利害關系方納入重整計劃的制定主體，建立以債務人為主、以債權人和其他相關方為輔的重整計劃制定模式。

（二）出臺司法解釋，細化強裁制度有關規定

重整計劃強制批準制度是破產重整制度重要組成部分，其確立意味著公權力對個人意思自治的強力干預，但是我國破產法的有關規定僅有一個條文，立法十分粗糙。在目前條件下直接大幅修改立法似乎不切實際，因此以司法解釋對《破產法》第87條進行精細化的規定不失為一條可行的路徑。

1. 規定重整計劃交付表決組進行表決前的信息披露制度。可以借鑒美國的做法，將信息披露作為表決的必備前置程序，并規定債務人或管理人須為表決組提供合理的期間，使其得以對債務人概況、重整程序進程及重整計劃內容加以充分的研究和考慮，期間屆滿后方可發起表決。

2. 明確規定提交二次表決的草案須與首次表決的草案相比存在實質性差異。至于何為“實質性”的差異，由于難以量化，可以以列舉加概括的方式進行規定，作為指導。同時賦予法官以自由裁量權，根據個案的具體情況進行判斷。同時，新草案必須符合第87條的其他規定，對各表決組利益的調整公平公正。

3. 明確規定在重整計劃中對于債務人整體資產的評估應采取與清算程序不同的評估方法，評估過程中應綜合考慮債務人企業的現實經營狀況和盈利能力等因素，防止債務人或管理人有意做低企業資產價格、壓低債權人受償率。

4. 破產法對異議普通債權人的受償率“不低于”清算所得的規定過于模糊。過低的重整收益不僅意味著債務人重整的前景不容樂觀，而且對債權人而言極為不公平，甚至可能是不具備商業價值的，此時如果允許法院強裁，會使本應促進多方當事人協商共濟、利益共贏的重整程序演變成對債務人的強制減債程序，這不僅違背了設置重整程序的初衷，而且對債權人而言意味著嚴重的損害。在未來的司法解釋中，可以給重整計劃中的重整收益確定一個下限，這一下限既可以是具體的數值，也可以是數值區間，同時允許當事人根據債務人的現實情況確定具體的清償比率。

5. 明確規定法院做出強裁決定應遵循“最低限度接受原則”，在“部分表決組”未通過重整計劃草案的情況下至少要有一組或一定比例的受損表決組通過計劃，利益未受削減的表決組不應納入計算。

（三）賦予異議表決組以救濟的渠道

“無救濟即無權利”，美、日、德等國都建立了強裁異議救濟制度。自新破產法實施以來，學界為強裁程序中的異議表決組提供救濟途徑的呼聲此起彼伏，但應設計何種救濟，則眾說紛紜，有的學者認為應采復議的方式，有的則認為借鑒美國的做法選擇上訴的途徑更為妥當。其中復議說為有力說。本人也認為允許當事人申請復議更為可取。

復議與上訴最大的不同在于，裁定是對民事訴訟中涉及的程序性問題的救濟，而上訴主要是對實體問題的救濟。在破產重整程序中，無論是正常批準還是強制批準，法院的決定都是以裁定的形式作出的。裁定的內容主要是審查重整計劃表決的程序是否合法、正當以及重整計劃中的內容從表面上看是否符合破產法的相關規定。至于計劃中的資產評估方法是否公平合理、清償數值計算是否與實際情況相符、對于債務人企業的盈利前景的判斷是否符合商業規律等問題，法院既沒有能力也沒有必要“親力親為”。同時，法院只能依法審查、決定是否批準重整計劃并使之生效，而無權對其中的具體內容進行調整。因此，即便法院強制批準重整計劃的裁定對當事方的實體權利具有重大影響，也應認為其針對的是程序上的事項而并非實體問題。此外，對各當事方而言，時間是重整程序中非常重要的成本。程序的拖沓不僅意味著債務人資產的持續損耗和貶值，也容易使債務人錯失商機，這是所有利益相關方都不愿意看到的。相對于上訴而言，復議的適用期限更短，更加方便快捷，訴訟成本更低，顯然更符合重整程序的需要。

（四）加強司法獨立性，防止地方保護主義干預

早期曾有學者提出借鑒美國的做法，設立專業的破產法院，但近來多數學者的意見都傾向于在地方法院設專門的破產法庭和法官。筆者也更為贊同后一種觀點。美國的破產法院制度是其獨特歷史背景和法律土壤的產物，在美國破產法的演進過程中，破產法官和律師是一股不可忽視的重要力量，可以說是破產法律人階層與債權人、債務人集團共同造就了美國如今的破產法， 再加上美國松散的聯邦體制，為破產法庭的設立提供了空間。

但是就我國的現狀而言，短期內想要在既有的法院體系外設立專門的破產法院顯然并不現實。在破產案件集中的地區設立專業的破產法庭，選拔辦案能力、專業素養較高的法官并定期加以培訓，無疑是一種比較理想的替代做法。此外，應賦予破產法庭以更高的審理級別。對于可能行使強制批準權的案件，有必要明確規定應當交由上級法院或其破產法庭法庭核準。

（五）建立風險補償機制

在多數破產重整案件中，債權人與股東承擔的風險與可能獲得的收益是不成比例的。法院不顧債權人的反對而強制批準重整計劃無異于強制債權人承擔巨大的重整風險和機會成本。在這種情況下，一旦重整失敗最終進入清算程序，由于重整計劃執行過程中對債務人原有資產的損耗，債權人得到的清償往往遠不及不進行重整而直接清算所得，甚至分文不獲，這對于異議債權人而言極其不公正。為此，許多學者提出應當建立風險補償機制，主要有以下幾種模式：

1. 優先清償模式。認為可在剩余破產財產中優先保證異議債權人獲得按照直接清算而非重整本應得到的清償額，再對其他同意重整的組別進行清償。 這種方式既能對異議債權人的損失進行一定程度上的彌補，也不會造成風險分配的失衡或給異議債權人提供額外的利益，具備一定的合理性。但是，當債務人由于重整失敗最終開啟清算程序，其剩余資產往往大幅少于重整前的數量，很可能支付清算費用和共益債務后只剩下極少的可分配財產，甚至分文不剩，此時即使賦予異議債權人以更高的清償順位也無濟于事。

2. 擔保模式。要求由債務人股東承擔風險補償責任，由股東提供相當于及時清算清償的擔保或就擔保數額與債權人自行約定。 誠然，理論上股東是公司重整中的最大受益人，要求股東承擔風險補償責任具備一定正當性。但是，實踐中并非所有的股東都能從重整中有所獲益，重整計劃對優先股和普通股股東的處理往往有所不同;大股東和小股東的獲利期望也各不相同;甚至在許多案例中原有股東會被無償剝奪所有的股份，而由新的投資者取得債務人全部股份。因此，不對不同情況加以區分而要求所有股東共同承擔對異議債權人的風險補償責任并不合理。此種方法應進行進一步的細化，區分不同的情形，由獲利更多的優先股股東、大股東、新股東承擔風險補償責任，確保風險分配的公平性。

3. 企業重整保險模式。要求債務人購買重整保險，一旦重整失敗，債權人可獲得相應補償。 這種做法與大規模侵權損害救濟中責任保險的應用有異曲同工之妙。以債務人為投保人、異議債權人為被保險人，要求債務人在法院受理重整申請后、重整計劃生效執行前購買重整保險，重整如若失敗，則由承保的保險公司對重整計劃生效之時異議債權人依清算所得份額進行全額或一定比例的賠付，不失為一種彌補異議債權人損失、轉嫁風險的理想途徑。但是承保標的額如此巨大的保險的機構顯然必須具備強大的經濟實力，同時需要存在發達的保險體系與市場，這些條件目前在我國并不具備。若在不成熟的條件下貿然采取此種模式，很可能仍要由政府主導，最終由銀行對重整風險買單。此外，已經具備破產原因、進入重整程序的債務人是否有能力負擔巨額的保險費也是應當考慮的問題。

綜上，筆者認為，從長遠來看，建立重整保險制度是最為理想的，但是考慮到我國保險業目前的發展階段和各保險公司相對薄弱的實力，以及配套制度尚待完善的現狀，可以暫時采取較為簡便易行的擔保模式，根據案件具體情況由受益股東提供擔保，對受損的異議股東提供一定的補償。

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