新西蘭《公共檔案法》（2005）及其啟示

楊欣欣

摘? 要：本文以介紹2017年重印的新西蘭《公共檔案法》（2005）為主線，對比我國現行的檔案法，就立法的目的、檔案管理、利用與公開，以及法律責任及上訴等幾個部分的異同進行了分析探討。

關鍵詞：新西蘭;公共檔案法;立法目的;檔案管理;檔案利用;上訴

Abstract： This paper mainly introduces Public Record Act 2005 of New Zealand and compares it with Archives Law of the Peoples Republic of China， in respect of the purpose of the law， management of Archives， use and disclosure， legal liability and appeal proceedings. The paper concludes that the Public Record Act 2005 is instructive in that it is more meticulous in Archivesclassification， specific in rules making， clear in accountability， and strong in operability.

Keywords： New Zealand; Public Record Act; Legislative purpose; Archives management

新西蘭《公共檔案法》（2005）于2005年4月20日經皇室批準開始執行并于2017年9月28日重印。重印版包含了新西蘭《公共檔案法》（2005）的最新修訂法案和修改條例，并規定重印的新西蘭檔案法與2005版檔案法具有同等的法律效力。該法案共分四章，67條：第一章介紹目的和主要的管理規定;第二章是關于檔案的保存要求;第三章是公眾使用權的規定;第四章是關于上訴程序及其他一些規定。

我國的檔案法是1987年9月5日第六屆全國人民代表大會常務委員會第22次會議通過的《中華人民共和國檔案法》（修訂版），1996年和2016年分別進行了修訂。共有六章27條。第一章總則中介紹了本法的目的，界定了檔案的范圍;第二章介紹了檔案管理的機構及其職責;第三章主要是關于檔案的具體的管理規定，其中包括提交檔案、檔案的保密、鑒定、銷毀、收購、轉讓等。第四章是關于檔案的利用與公布。第五章是關于損毀、丟失檔案等行為有關法律責任的規定。第六章附則是關于發布實施的時間。

我國檔案法的第一章、第二章，基本上與新西蘭公共檔案法的第一章相對應，主要介紹了該法律的目的、檔案管理機構及其職能。我國檔案法的第三章基本對應于新西蘭公共檔案法的第二章，主要介紹的是檔案管理規定。我國檔案法的第四章基本對應于新西蘭公共檔案法的第三章，主要介紹了公眾使用的規定。我國檔案法的第五章基本對應于新西蘭公共檔案法的第四章，主要是關于上訴程序和法律責任。我國檔案法的第六章所述，基本上是新西蘭公共檔案法的目錄所述，主要是關于該法案的發布與實施，如表1所示。

1 關于檔案的目的與管理機構及職能

在新西蘭公共檔案法中，明確了“新西蘭檔案館”繼續為國家檔案館。在新西蘭公共檔案法的第一章中，對相關職銜名詞和機構名詞做出了界定。例如：學術人員、行政首長、正式批準的檔案室、新西蘭檔案館、首席檔案管理員、管控公署、檔案委員會及理事會、公開檔案、散存檔案、地方政府檔案、部長檔案文件、讓公眾開放使用的檔案、議會檔案、法定檔案、私人檔案、受保護檔案、公共檔案、公務機構、負責部長等。

表1 兩國檔案法內容對比簡表

關于首席檔案管理員。首席檔案管理員掌握很大的管理權，具有四個方面的權力和職責。第一，就公共檔案和某些地方當局的檔案的處理作出獨立決定;第二，使政府能夠確保創建并維護中央和地方政府事務的檔案的完整和準確，提供有長期價值檔案的保存和公眾使用權，增強公眾對公共檔案和地方當局檔案完整性的信心，并提供適用于檔案創建和維護的法律框架;第三，通過創建和維護國家檔案和地方當局檔案，提高新西蘭人民的身份認同感，幫助他們了解新西蘭的歷史和文化;第四，支持私人檔案的保管，并鼓勵《懷唐伊條約》中所提出的合作精神和友善精神。

關于《懷唐伊條約》（Te Tiriti o Waitangi）。該法案規定必須充分考慮《懷唐伊條約》（Te Tiriti o Waitangi），在確定首席檔案管理員的職能和職責時必須與毛利人進行協商;檔案委員會中至少有2名成員了解與毛利相關的知識;檔案委員會可以就與毛利人有關的檔案保存和檔案有關事宜提供建議;毛利人的檔案室可被批準為存放公共檔案的檔案室。這說明新西蘭公共檔案法律非常尊重毛利人的權利。同時，該法案約束皇室。

關于首席檔案管理員。首席檔案管理員由行政長官根據新西蘭1988年《國際部門法》任命，其職能和職責主要是以下幾個方面：在新西蘭公務機構檔案的保存和公共檔案管理中發揮領導作用;就創建、維護或有效管理公共檔案的程序獲最佳實踐提供建議或發布準則，審查、修改或撤銷該建議或準則;監督和報告公職人員遵守該法案的情況;管理、保存公共檔案，促進公眾使用公共檔案;保護某些地方當局的檔案，并管理這些檔案;在促進和協調新西蘭檔案活動中發揮領導作用;就部長檔案文件或私人檔案的創建或維護向部長或其他人提供建議;提供與公共檔案或地方當局檔案相關的服務（包括但不限于存儲服務，或有關公共檔案或地方當局檔案管理的培訓服務）。

首席檔案管理員在進行專業判斷時必須獨立工作。他可以將本法規定的首席檔案管理員的職能、職責或權力委托給部門的雇員，不過有兩條不能委托：一是處置公共檔案和受保護的檔案的權利，二是授權的權利。

關于檔案委員會。檔案委員會必須由部長任命，成員不超過7名;部長必須在與毛利事務部長和首席檔案管理員協商后，任命檔案委員會委員，委員任期不超過3年。檔案委員會的職能包括向部長提供關于檔案保存和存檔事項的建議、提出向部長上訴的建議;委員會每年必須向部長報告上一年的職能執行情況，將有關報告提交給眾議院。檔案委員會的其他規定包括規定自己的程序、提供行政服務以及如何獲得報酬等方面。

由上可見，新西蘭與我國檔案管理目的和管理方式有所不同。第一，不同于我們的管理體制，在我國，都是由各級政府部門進行檔案管理，而在新西蘭公共檔案法中首席檔案管理員權利比較大，為主要的長官和負責人;他有哪些權利，如何管理，向誰負責，都寫得比較清楚，便于執行。但是，同時，他們還有檔案委員會可以直接向部長提出建議，還具有上訴首席檔案管理員的權利。第二，新西蘭公共檔案法專門提到了對私人檔案的保管;第三，專門提到了檔案的文化價值;第四，檔案分類比較詳細，還專門進行了界定。這個在我們的法案中沒有。第五，對毛利人的權利很尊重。這是他們的獨特之處。

2 關于檔案管理

關于檔案管理。我國的檔案法中共有10條規定，新西蘭的法律的規定中有26條。主要職責部分內容規定了地方政府都必須按照正常、審慎的慣例創建和維護與其事務相關的完整、確切的檔案等要求。公共檔案管理部分規定了檔案登記記錄、處理、移交、延遲移交、公開和檔案室等方面的要求，如首席檔案管理員必須對延遲移交的登記冊、公共檔案、所有符合規定的法定檔案的登記冊予以保存，并且將注冊表提供給公眾查閱等。

關于檔案移交（包括強制移交）。公職機關必須把其擁有和管理的已經存在25年的公開檔案移交到本法規定之處，并規定了可以延期移交的情況和相關程序和要求和撤銷機關檔案移交的程序和要求。

檔案的公開需要首席檔案管理員簽字同意，并且需滿足相關條件，如首席檔案管理員認可、《隱私法》的規定條款和《官方信息法》約束條款等。

關于檔案公開。公開含有特定人員信息的公共檔案需要首席檔案管理員簽字同意，且滿足一定條件，包括首席檔案管理員認為該公共檔案適合被公開;這些人員的行政首長同意公開;首席檔案管理員和行政首長達成一致意見，以逐項記錄的方式公開這類公共檔案;有適當的程序確保僅將檔案發送給該檔案的信息主體人或其正式授權代理人;這類檔案的公開符合1993年《隱私法》;檔案公開以后就成為擁有該檔案者的財產，因此也不再具有公共檔案的地位，不受本法案約束等方面的條件。

關于檔案室。檔案室是經過批準而成立的相關機構，公共檔案可以存儲在該檔案室中保管;首席檔案管理員有權對檔案室進行視察，頒布標準，予以指導以確?；适以诠矙n案館中的利益得到保護、公共檔案得到正確維護、以及公眾對公共檔案的適時利用。首席檔案管理員還有權將檔案室的公共檔案移交到新西蘭檔案館、其他正式批準的檔案室或管制公署。

第三部分是標準、審查、報告和審核。主要內容包括：首席檔案管理員就公共檔案或地方當局檔案的創建、維護、管理、評估、公眾使用發布標準;首席檔案管理員必須確保該標準適用于相應的公務機構、正式批準的檔案室或地方當局;在發布強制性標準之前，首席檔案管理員必須向每個公務機構、正式批準的檔案室、地方當局或首席檔案管理員認為與之相關的其他人提供標準草案的副本，并制定相應的咨詢程序。

標準的適用范圍主要包括四個方面，一是特定公共檔案或特定地方當局檔案;二是與公共檔案或地方當局檔案的創建，維護或管理有關的必須遵循的程序或慣例，或必須實現的成果;三是用來判斷檔案保存質量工作的標準;四是允許的最低檔案保存標準。

關于審查權。首席檔案管理員在合理通知公務機構或地方當局后，可以查看公務機構或地方當局公共檔案或地方當局檔案的維護系統及其存儲條件。但是，未經管制公署或主管地方當局的行政首長同意，不允許首席檔案管理員檢查帶有安全等級或受其他法規限制的公共檔案或地方當局檔案。首席檔案管理員可以按照適當的條款和條件，豁免一些要求免除遵守首席檔案管理員發布的標準的公共機構或地方當局。

向首席檔案管理員報告規定。首席檔案管理員可以書面形式發出通知，指示公務機構或正式批準的檔案室的行政首長就檔案保存狀況向首席檔案管理員或首席檔案管理員指定的其他人進行報告。首席檔案管理員必須就公務機構內檔案保存的狀態向部長進行年度報告;部長必須將首席檔案管理員的報告提交給眾議院。

獨立審核規定。自本法生效之日起五年后，在合理可行的范圍內，每個公務機構中必須對檔案保存做法進行獨立審核。首席檔案管理員必須委托授權并承擔每次審計的費用，而這些審計必須涵蓋首席檔案管理員指定審計的各個方面;并且要根據首席檔案管理員制定的標準來進行。第二次的審核必須在上次審核之日起不少于5年且不超過10年的間隔內進行（但不必在同一年對所有公務機構進行審核）。

與上面的做法相似，部長必須委托授權對首席檔案管理員的檔案保存工作進行獨立審核——自本法開始生效之日起五年后，在合理可行的范圍內盡快執行;第二次審核也是自上次審核日期起不少于5年且不超過10年。

在進行審核的財政年度結束后，在合理可行的范圍內，首席檔案管理員應盡快向部長寫出一份關于所審計的地方機構的審計報告。部長必須就所審核的內容編寫一份審計報告。在所述的任何一種情況下，部長都必須向眾議院提交報告。

關于不同種類檔案的管理。第四部分是關于散存檔案，法定檔案，受保護檔案，部長檔案文件和私人檔案的管理規定。

關于散存檔案。散存檔案主要內容包括：首席檔案管理員可以書面通知的方式，命令擁有散存檔案的人從事以下活動：首席檔案管理員可以通過向擁有該檔案的人發出書面指示，以檢查其散存檔案，按照首席檔案管理員指定的時間和地點將其出示以備首席檔案管理員檢查;根據首席檔案管理員發布的標準或指示來管理散存檔案;公眾可以使用或者復制散存檔案;在通知中指定的時間內將散存檔案轉交給首席檔案管理員或公務機構來管理;如果是受保護記錄的散存檔案，則將其移交到首席檔案管理員或管制公署的管理之下。

關于法定檔案。就本法而言，部長可根據首席檔案管理員的建議，在憲報上公告，宣布某個檔案或者某類檔案為法定檔案。以下三種情況不屬于法定檔案：歸管制公署管理的公共檔案;在首席檔案管理員管理下的公共檔案;在管制當局管理下的地方當局檔案。法定檔案的持有人可以按照首席檔案管理員的指示，將法定檔案移交到新西蘭檔案館、正式批準的檔案室、公務機構或地方當局;除非首席檔案管理員代表皇室購買該法定檔案，否則該檔案不得轉給其他人;首席檔案管理員必須在法定檔案登記簿中記錄該法定檔案的狀態;首席檔案管理員可以復制法定檔案，費用由首席檔案管理員承擔;獲取法定檔案需要征得首席檔案管理員以及擁有和管理該法定檔案的人的同意。

關于受保護的地方當局檔案。首席檔案管理員可在與有關地方當局協商后在憲報上公告，聲明就本法而言，地方當局檔案是受保護的檔案;地方當局必須根據首席檔案管理員發布的適用標準或指示，對所保存的受保護檔案進行充分保護;除非地方當局的行政首長有特殊情況，否則地方當局不得處置受保護的檔案。

關于部長檔案文件和私人檔案。首席檔案管理員可以接受國會檔案、部長檔案文件、私人檔案和其他檔案。公眾使用文件或檔案、文件或檔案的保管和管理、文件或檔案的出版、確認和復印、文件或檔案的未來所有權等事項必須要經過部長、保管文件或檔案的人以及首席檔案管理員的書面同意。

由此可見，新西蘭公共檔案法對于管理員的職責、地方政府的職責、公共檔案管理、其他各種檔案管理、標準的發布、審核等規定非常具體，且具有較強的可操作性。

3 關于檔案的利用和公布

新西蘭《公共檔案法》（2005）第三章的主要內容是公眾使用權。該章節一共分為4部分，共8條。第一部分是對使用狀態進行分類和確定使用狀態的依據。

當公共檔案已經存在25年或即將移交給首席檔案管理員管理時，管制公署的行政首長必須將這些檔案分類為公眾可使用的檔案和限制公眾使用的檔案。管制公署的行政首長可以更改公共檔案的分類。

在對公共檔案的使用狀態進行分類時，管制公署的行政首長必須考慮到首席檔案管理員發布的相關標準或建議和成文法則的規定。如果沒有成文法則禁止公眾使用公開檔案，則管制公署的行政首長必須將該檔案劃為公眾可使用的檔案;如果是公眾使用受限的公共檔案則必須在公眾可使用登記簿中記錄。

關于地方當局檔案的使用狀態。第一，對地方當局檔案的使用狀態進行分類：當地方當局的記錄成為地方當局檔案時，管制公署的行政首長必須將其歸類為公眾可使用的檔案或公眾使用受限制的檔案。管制公署的行政首長可更改地方當局檔案的分類。第二，對地方當局檔案的使用狀態進行分類的依據：對地方當局檔案的使用狀態進行分類時，管制公署的行政首長必須考慮到首席檔案管理員發布的相關標準或建議和成文法則的規定。如果沒有成文法則禁止公眾使用地方當局檔案，則管制公署的行政首長必須將該檔案劃為公眾可使用的檔案;限制公眾訪問地方當局檔案的期限最多為25年。

關于對公眾開放檔案規定。第一，公眾如果需要對公共檔案進行審查，需要首先提出申請。在向公務機構、地方當局、正式批準的檔案室或新西蘭檔案館（以上所述都必須有對公眾開放的檔案）提出檢查公開檔案的要求后，即可免費審查向公眾開放的檔案;第二，只要首席檔案管理員認為合適，就可以以書面授權的形式，出版或復制對公眾開放的公共檔案;首席檔案管理員可以在其認為必要的時間內禁止公眾訪問或復制其管理下的公共檔案或受保護的檔案;地方當局的行政首長可以禁止公眾在必要的時間內訪問或復制地方當局檔案。

關于限制公眾使用檔案的規定。為了維護公共檔案和受保護的檔案，或在對公共檔案或受保護的檔案分類、修復或作其它處理之前，首席檔案管理員都可以在其認為必要的時間內禁止公眾訪問或復制其管理下的公共檔案或受保護的檔案。地方當局的行政首長也可以因為同樣的理由在其認為必要的時間內禁止公眾訪問或復制其管理下的地方當局檔案。

關于限制查閱的期限。如果首席檔案管理員有書面請求，自登記簿中限制日期滿10年后可以進行審查;或者在有效期屆滿前，也可以將其繼續延長至管制公署的行政首長指定的期限。

4 關于法律責任和上訴程序

《新西蘭公共檔案法》2005版的第四章是關于上訴程序和雜項條文的規定，一共包括2部分，共17條。

第一部分是申訴程序。關于如何對首席檔案管理員進行監督是這樣規定的：管制公署的行政首長可就首席檔案管理員的決定向部長提出上訴。在首席檔案管理員的決定下達到管制公署20個工作日內，管制公署的行政首長可以向部長發出書面上訴通知，上訴通知書應包括上訴細節和上訴理由。地方當局一旦提出上訴，首席檔案管理員不得就上訴所涉事項發布指示或采取進一步行動。

收到上訴通知后，部長必須在合理可行的范圍內盡快通知檔案委員會和首席檔案管理員已提起上訴，并且必須把從管制公署收到的所有相關文件的副本提供給檔案委員會和首席檔案管理員。收到上訴通知后，檔案委員會必須考慮其上訴理由并向部長提出建議，允許全部或部分允許或拒絕上訴并且說明理由。部長可以全部或部分允許或拒絕上訴。作出決定前，部長必須與提出上訴的管制公署的負責部長協商、考慮檔案委員會的建議;做出決定后，部長必須把該決定的書面通知發送給管制公署的行政首長、首席檔案管理員、檔案委員會并在憲報公告中公開宣布;部長的決定是最終決定，對首席檔案管理員和管制公署具有約束力。

第二部分是雜項條文規定。其主要內容包括：本法案不受1994年《版權法》和1982年《官方信息法》的限制;首席檔案管理員可以就與使用公共檔案有關的研究、復制或其他服務項目收費，費用必須合理，需與提供此項服務所涉及的工作量和材料相匹配。除非得到檔案委員會的最高領導人同意外，任何人不得以其他成文法則或其他方式以新西蘭檔案館、國家檔案館、與它們十分相似容易引起誤解的名稱成立或注冊機構。除部門之外，任何人都不能單獨或與他人進行交易或開展業務時行使新西蘭檔案館、國家檔案館的職能。故意或過失地破壞公共檔案;不按照本法規定處理或破壞公共檔案;違反或不遵守本法案的規定或根據該法案制定的法規的人將要受到處罰。

對上述情況將處以不超過5000美元的罰款。在其他情況下，則處以不超過10000美元的罰款。因違反上述情況而被定罪的人，除對該罪行判處的罰款外，還可以由法院命令禁止其在法院認為合適的時間內進入新西蘭檔案館。

總督可以根據檔案委員會的決定制定法規為以下所述情況服務：規范公共檔案從管制公署到新西蘭檔案館或正式批準的檔案室的移交;規范銷毀或其他處理公共檔案的方式;規范公眾對新西蘭檔案館的使用和公眾對存放在新西蘭檔案館中的公共檔案的使用;規定對部長檔案文件和存放在新西蘭檔案館的私人檔案的保管和保存，并規定為此保管和保存收取的費用（如果有）;規定本法所考慮的事項或實施本法或使其充分發揮作用所必需的事項。

在我們的第五章《法律責任》中，關于責任追究的內容是“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任”。在上述新西蘭公共檔案法中，還有關于對首席檔案管理員的監督辦法，甚至上訴到部長予以處理。這種規定，讓人感到比較嚴密。

最后一點是在《新西蘭公共檔案法》2005版的第67條，列出了相應修訂的27部法律法規，如1997年的《收養法》、2000年的《檔案、文化和遺產法》、1995年的《出生、死亡和婚姻登記法》、1994年的《版權法》、1992年的《皇家研究機構法》、1995年的《司法部改組法》、1989年的《教育法》、2002年的《電子交易法》、2000年的《能源節約和保護法》、2003年的《家庭委員會法》、1981年的《國旗、國徽和國名保護法》、2003年《賭博法》、1974年《住房公庫法案》、1994年《所得稅法》、2003年《新西蘭國家圖書館法案》、2000年《新西蘭公共健康與殘障法》、2003年《新西蘭貿易和企業法》、1975年《民政專員法案》、1976年《水管工、煤氣工、排水工法案》、2001年《公共信托法》、1988年《國家部門法》、1975年《統計法》、1988年《警察投訴管理法》、1994年《稅收管理法》、1996年《兒童、青年及其家庭（寄宿）條例》、1995年《版權條例（一般事項）》、2001年《新西蘭公共衛生和殘疾（檔案）條例》。由此新西蘭的法律體系的完整也可見一斑。

綜上所述，2017年重印的新西蘭《公共檔案法》（2005）條文翔實、分類細致、規定具體、責任劃分清晰、可操作性較強等特點具有一定的借鑒意義。

（作者單位：鄭州航空工業管理學院?? 來稿日期：2019-12-20）