新時(shí)代背景下我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可基本原則問題探討

關(guān)鍵詞 經(jīng)營(yíng)者集中 限制性條件 重塑競(jìng)爭(zhēng)

作者簡(jiǎn)介：李曄，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2017級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)研究生。

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.032

新時(shí)代背景下，公司集團(tuán)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大特征，經(jīng)營(yíng)者集中則是公司集團(tuán)化發(fā)展過程中的突出表現(xiàn)。經(jīng)營(yíng)者集中既能促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者自身實(shí)力增強(qiáng)，提高行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也會(huì)引發(fā)一些問題，進(jìn)而阻礙相關(guān)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)《反壟斷法》自頒行之日起，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可作了基本規(guī)定。此后，商務(wù)部發(fā)布了相關(guān)規(guī)章對(duì)《反壟斷法》進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。但無論是我國(guó)的《反壟斷法》，還是商務(wù)部發(fā)布的行政規(guī)章，均未對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可制度所應(yīng)遵循的原則作出明確的規(guī)定。基本原則的模糊將會(huì)不可避免地對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可中的條件選擇產(chǎn)生不利影響。

一、我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可的立法現(xiàn)狀

經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可的原則對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可制度來說，是不可缺少的基本準(zhǔn)則，對(duì)于限制性條件 的選擇、執(zhí)行、救濟(jì)等方面都起著重要的指導(dǎo)作用。對(duì)此，我國(guó)《反壟斷法》并無基本原則的明確規(guī)定。不過，商務(wù)部在2009年發(fā)布的《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》中對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可的原則做出了類似的模糊闡述。根據(jù)該辦法第12條規(guī)定的內(nèi)容，參與集中的經(jīng)營(yíng)者提出的限制性條件應(yīng)當(dāng)能夠消除或者減少經(jīng)營(yíng)者集中具有或可能具有的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，并具有現(xiàn)實(shí)的可操作性。 這一規(guī)定反映出商務(wù)部在經(jīng)營(yíng)者集中許可附加條件過程中采用的三項(xiàng)類似原則性規(guī)定：“有效性”“可行性”“可操作性”。之后商務(wù)部在2010年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中資產(chǎn)或業(yè)務(wù)剝離的暫行規(guī)定》（商務(wù)部公告2010年第41號(hào)）也沒有闡明經(jīng)營(yíng)者集中剝離條件許可的原則。不過，在2014年商務(wù)部發(fā)布的《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》（商務(wù)部令2014年第6號(hào)）第7條間接提及了“有效性”“可行性”和“及時(shí)性”是附條件許可中執(zhí)法機(jī)關(guān)所應(yīng)遵循的基本原則的表述，這與2009年商務(wù)部發(fā)布的《經(jīng)營(yíng)者集中審查辦法》中隱含的“有效性”“可行性”和“可操作性”已經(jīng)不同，因?yàn)椴辉訇P(guān)注附條件建議的可操作性，而是直接替換為“及時(shí)性”。由此可見，我國(guó)立法者在經(jīng)營(yíng)者附條件許可制度的基本原則方面態(tài)度十分模糊。

二、美國(guó)經(jīng)營(yíng)者合并救濟(jì)的基本原則

（一）美國(guó)司法部反托拉斯司采用的原則

1.2004年《合并救濟(jì)政策指南》（Policy Guide to Merger Remedies）的解釋。美國(guó)司法部反托拉斯司2004年發(fā)布的《合并救濟(jì)政策指南》（Policy Guide to Merger Remedies）提出了對(duì)所有合并案件進(jìn)行救濟(jì)的指導(dǎo)原則。主要包括以下六點(diǎn)：

第一， 有足夠理由相信將產(chǎn)生違法原則，即除非有足夠的理由相信違法將產(chǎn)生，否則反托拉斯司不會(huì)接受救濟(jì)。在推薦具體救濟(jì)前，必須有充分的理由相信集中所帶來的損害能證明救濟(jì)行為的正當(dāng)性。

第二， 以正當(dāng)?shù)姆珊徒?jīng)濟(jì)原則對(duì)具體案件特殊事實(shí)的謹(jǐn)慎適用為基礎(chǔ)。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)損害理論，救濟(jì)應(yīng)當(dāng)合適對(duì)應(yīng)的違法行為。有效的救濟(jì)保護(hù)合并產(chǎn)生的效率，在一定的可能的情況下，并沒有減少維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)利益。這么做可以有效避免機(jī)械性救濟(jì)情況的出現(xiàn)，并且有利于保證救濟(jì)措施不易偏離指導(dǎo)原則而進(jìn)行。

第三， 重塑競(jìng)爭(zhēng)秩序原則，即重塑經(jīng)營(yíng)者集中前的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，這也是反壟斷法救濟(jì)的核心。美國(guó)最高法院也一直強(qiáng)調(diào)，反壟斷救濟(jì)的目的是保護(hù)或者重塑競(jìng)爭(zhēng)。重塑競(jìng)爭(zhēng)要求替代合并所產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)損害。

第四， 保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)而非保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者原則，即救濟(jì)集中的保護(hù)對(duì)象在于競(jìng)爭(zhēng)而非個(gè)別競(jìng)爭(zhēng)者。反托拉斯司的中心目標(biāo)是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，而非決定競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。可行性原則，即救濟(jì)必須是可以實(shí)施的。保證遵守原則，即反托拉斯司將投入必要的成本以保證救濟(jì)得到遵守。

2.美國(guó)司法部反托拉斯司于2011年發(fā)布了新的《合并救濟(jì)政策指南》（Policy Guide to Merger Remedies），對(duì)2004年的《合并救濟(jì)政策指南》（Policy Guide to Merger Remedies）中的合并救濟(jì)原則進(jìn)行了調(diào)整，只強(qiáng)調(diào)了三項(xiàng)原則：第一，有效保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)原則，即有效保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)救濟(jì)的核心要求。簡(jiǎn)單來說，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)可以這樣理解，根據(jù)合并交易和提出救濟(jì)的具體事實(shí)重塑競(jìng)爭(zhēng)或提高消費(fèi)者福利。該原則不同于2004年指南中的重塑競(jìng)爭(zhēng)原則，不再僅僅強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的重塑和競(jìng)爭(zhēng)損害的消除，而是在之前重塑競(jìng)爭(zhēng)原則的基礎(chǔ)上增加了提高消費(fèi)者福利的內(nèi)涵要求。第二，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)而非競(jìng)爭(zhēng)者原則，這一原則與之前的相比，增加了：“反托拉斯司將接受能有效維持競(jìng)爭(zhēng)但并未消除個(gè)別企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力的能保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)格局的合并救濟(jì)。” 第三，以個(gè)案事實(shí)為原則。

（二）美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)采用的原則

美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)局在2012年發(fā)布的《合并救濟(jì)磋商聲明（Statement on Negotiating Merger Remedies）中反復(fù)提到了重塑競(jìng)爭(zhēng)的問題。除此之外，該聲明還暗示了及時(shí)性這一原則。該聲明指出，當(dāng)事人必須記住，委員會(huì)雇員的目標(biāo)使向委員會(huì)建議和解方案，該方案若能被接受，將會(huì)維護(hù)或重塑相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，其中將考慮當(dāng)事人在不損害救濟(jì)目的的情況下多大程度上實(shí)施的時(shí)間問題。

三、對(duì)我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可基本原則的啟示

通過對(duì)我國(guó)《反壟斷法》以及商務(wù)部發(fā)布的 《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》內(nèi)容的解讀，不難發(fā)現(xiàn)，并沒有哪個(gè)文件對(duì)我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可所應(yīng)遵循的基本原則作出清晰明確的規(guī)定。但對(duì)比美國(guó)在經(jīng)營(yíng)者合并救濟(jì)中所采用的基本原則，我們可以發(fā)現(xiàn)一些可以學(xué)習(xí)借鑒的地方。結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情和新時(shí)代背景，筆者提出了以下幾條建議：

首先，美國(guó)反托拉斯司發(fā)布的文件與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)發(fā)布的文件都蘊(yùn)含著“重塑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序”的內(nèi)在要求。我國(guó)《反壟斷法》第1條規(guī)定：“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。” 在商務(wù)部公告2017年第58號(hào)“關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)惠普公司收購(gòu)三星電子有限公司部分業(yè)務(wù)案經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查決定的公告”以及2017年第92號(hào)“關(guān)于附加限制性條件批準(zhǔn)貝克頓-迪金森公司與美國(guó)巴德公司合并案經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查決定的公告”中，在“競(jìng)爭(zhēng)分析”部分中的第一條均是對(duì)經(jīng)營(yíng)者合并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的損害的闡述，所附加的條件的目的則是為了消除經(jīng)營(yíng)者合并造成的競(jìng)爭(zhēng)秩序的損害。從商務(wù)部的審查公告中，我們不難看出我國(guó)商務(wù)部作為國(guó)家反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)重塑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的目標(biāo)追求。在新時(shí)代下，企業(yè)之間強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，這也就意味著會(huì)發(fā)生亦會(huì)對(duì)原本相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的自由競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)造成損害。那么，經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可的目的應(yīng)當(dāng)是消除經(jīng)營(yíng)者集中之后對(duì)原相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的自由競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的損害。這一原則包含兩層含義：一是所要消除的損害應(yīng)是以個(gè)案中具體申請(qǐng)集中的經(jīng)營(yíng)者集中之后所造成的損害為范圍，即需要限定一定的損害救濟(jì)的范圍。二是即是救濟(jì)程度如何確定？現(xiàn)實(shí)中有可能存在這樣的情況，在經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行集中之前，其相關(guān)市場(chǎng)因其他原因?qū)е聭?yīng)然的自由競(jìng)爭(zhēng)秩序已經(jīng)遭受到一定程度上的破壞，那么經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可中對(duì)相關(guān)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序的救濟(jì)程度是否也要以應(yīng)然的自由競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)槟繕?biāo)指向？筆者認(rèn)為，是不應(yīng)當(dāng)?shù)摹２⒉皇钦f之前的自由競(jìng)爭(zhēng)秩序不需要救濟(jì)，而是說應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持個(gè)案分析，處理經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可之時(shí)，所要考慮的救濟(jì)范圍應(yīng)以該經(jīng)營(yíng)者集中之后所造成的損害為目標(biāo)指向。根據(jù)誰損害，誰負(fù)責(zé)的合理內(nèi)涵，申報(bào)集中的經(jīng)營(yíng)者不應(yīng)對(duì)其自身在集中之前非自身原因而產(chǎn)生的損害負(fù)責(zé)。也可以簡(jiǎn)單的說，經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可中所要救濟(jì)的損害應(yīng)以經(jīng)營(yíng)者發(fā)生實(shí)際的集中行為之時(shí)作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不可肆意擴(kuò)展。可以說，該條是在對(duì)我國(guó)《反壟斷法》立法目的解讀的基礎(chǔ)上提煉出來。

其次，及時(shí)性原則。經(jīng)營(yíng)者集中附條件集中的審查工作應(yīng)當(dāng)及時(shí)，決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出。經(jīng)營(yíng)者所作出的承諾應(yīng)當(dāng)在合理時(shí)間內(nèi)及時(shí)履行。有效性原則。對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中所附條件應(yīng)當(dāng)對(duì)于重塑相關(guān)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)秩序是有預(yù)期效果的;申報(bào)集中的經(jīng)營(yíng)者所作出的承諾應(yīng)當(dāng)是有效，并應(yīng)當(dāng)在短時(shí)間內(nèi)得到履行。可行性原則。所附的條件應(yīng)當(dāng)具有現(xiàn)實(shí)的可操作性，難度不易過大。同時(shí)要針對(duì)個(gè)案的不同情況以及經(jīng)營(yíng)者的企業(yè)特征有選擇地采用結(jié)構(gòu)性救濟(jì)或行為性救濟(jì)或二者并舉的混合救濟(jì)。其次要求經(jīng)營(yíng)者在做出承諾的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)對(duì)承諾的可操作性負(fù)責(zé)。這三條原則是在對(duì)我國(guó)商務(wù)部所發(fā)布的《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》（商務(wù)部令2014年第6號(hào)）第7條的解讀下所概括出來的原則，也是指導(dǎo)我國(guó)目前經(jīng)營(yíng)者集中附條件許可的執(zhí)法準(zhǔn)則。

基本原則是任何制度的基礎(chǔ)，完善相關(guān)規(guī)定，才能使法律規(guī)范更好地發(fā)揮效力。為我國(guó)在新時(shí)代背景下發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供更加穩(wěn)固的法律保障。

注釋：

限制性條件有多種分類方式，目前被國(guó)內(nèi)外理論界與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)同的是分為結(jié)構(gòu)性條件與行為性條件如果同時(shí)附加了結(jié)構(gòu)性條件和行為性條件的案件，稱之為附加了綜合性條件。

中華人民共和國(guó)商務(wù)部《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》（商務(wù)部令2014年第6號(hào)）第7條，2014年12月4日公布，2015年1月5日施行。

美國(guó)司法部反托拉斯司《合并救濟(jì)政策指南》單頁第3頁，2011年6月17日。

美國(guó)司法部反托拉斯司《合并救濟(jì)政策指南》單頁第24頁，2012年1月。

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》第1條，2008年8月1日。

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